Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante INVERPALMAS S.A.S. Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social.

Firmeza de las declaraciones SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió lo siguiente1: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución No. RDO-2018-04210 del 9 de noviembre de 2018, por medio de la cual le fue proferida liquidación oficial por mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social por los períodos de abril de 2009 a marzo de 2013; y de la Resolución No. RDC-2019-02595 del 27 de noviembre de 2019, que modificó la anterior al resolver el recurso de reconsideración interpuesto; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento de derecho DECLÁRESE la firmeza de las declaraciones presentadas entre los períodos abril de 2009 a diciembre de 2012, y, en consecuencia, que la demandante no se encuentra obligada a pagar suma alguna por concepto de las mismas.

TERCERO: No se condena en costas.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA a los siguientes buzones electrónicos: (…)

QUINTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo (…)

SEXTO: Precísese a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, que para la radicación de los memoriales a que haya lugar ante esta Corporación deberá utilizarse el buzón (…).

SÉPTIMO: En firme, archívese el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen y del excedente de gastos del proceso (…)”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. RDC 2018-00365 del 28 de marzo de 2018, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) profirió a la demandante liquidación oficial mediante Resolución Nro. RDO 2018-04210 del 9 1 Índice 2 Samai/ ED_CDFOLIO5_CDFOLIO54(.rar) NroActua24 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de septiembre de 2018, por las conductas de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos de abril de 2009 a marzo de 2013 por valor de $186.144.776, e impuso sanción por inexactitud por $2.710.397.

Contra la anterior decisión la interesada interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto en la Resolución Nro. RDC 2019-02595 del 27 de noviembre de 2019, en el sentido de reliquidar los ajustes en la suma de $185.999.888 y confirmó la sanción por inexactitud2 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl.4): “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las RESOLUCIONES Nos. RDO-2018-04210 del 9 de noviembre de 2018 “Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social y se sanciona por inexactitud” y RDC-2019-02595 del 27 de noviembre de 2019 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO-2018-04210 del 09/11/2018”

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, ORDENAR dejar sin efectos jurídicos la RESOLUCIÓN No. RDO-2018-04210 del 9 de noviembre de 2018 y la RESOLUCIÓN No. RDC-2019-02595 del 27 de noviembre de 2019.” A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política; 137 de la Ley 1437 de 2011; 179 de la Ley 1607 de 2012.

El concepto de nulidad se resume de la siguiente manera: 1. Vulneración al principio de correspondencia Sostuvo que, si bien la UGPP puede modificar las declaraciones privadas, se encuentra limitada por el principio de congruencia entre las autoliquidaciones, el requerimiento para declarar y la liquidación oficial, lo cual no se evidencia en este caso pues existen diferencias entre la información registrada en cada una de las anteriores actuaciones.

En este asunto se podía advertir que la UGPP modificó el IBC reportado en la nómina y en las autodeclaraciones; no tuvo en cuenta las novedades de los trabajadores; no aplicó debidamente el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 en el caso de los empleados que disfrutaron vacaciones; no valoró los pagos realizados mediante la PILA e incluyó en el IBC pagos no constitutivos de salario (bonificaciones y auxilio legal de transporte) sujetándolos al límite de que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. 2 Los actos administrativos pueden ser consultados en el cd obrante en el folio 54/12 Recibe memorial 20210525192804/ANTECEDENTES Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.

Extralimitación de funciones de la UGPP Indicó que la demandada se extralimitó en sus funciones i) al asumir la competencia asignada a los jueces laborales para la determinación de lo que debe considerarse como factor salarial ii) desconocer la validez de los pactos de desalarización suscritos con los empleados y iii) no tener en cuenta que varios de los pagos los efectuó por mera liberalidad.

Afirmó que en este caso era aplicable el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 8 de julio de 2010, exp.173293. 3. Prescripción, caducidad y firmeza de las declaraciones. Sostuvo que para la fiscalización de las declaraciones presentadas por la sociedad por los períodos 2009 a 2013 debía atenderse el marco legal establecido en la Ley 1151 de 2007 y su remisión al Estatuto Tributario.

En ese orden, como la Administración notificó el requerimiento para declarar y/o corregir pasados los 2 años que dispone el artículo 714 del Estatuto como término para iniciar el proceso de fiscalización, las autodeclaraciones habían adquirido firmeza y se tornaban inmodificables4. Que aceptar la aplicación de la Ley 1607 de 2012, que en su artículo 178 dispuso como término para fiscalizar el de 5 años, implicaría la vulneración al principio de irretroactividad de la norma5.

Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente6: Sobre el primer cargo indicó que no se vulneró el derecho al debido proceso de la actora, pues los actos se efectuaron dentro de los tiempos establecidos y se respetaron las formas propias de ese juicio. Además, las decisiones acusadas estaban debidamente motivados, pues de su lectura podía inferirse que la entidad señaló de manera clara los elementos fácticos y jurídicos que dieron origen a los ajustes propuestos, sumado a que en el archivo Excel se especificaron las sumas a pagar por cada empleado y cada subsistema, de manera que, las modificaciones a las autoliquidaciones de la empresa no obedecieron a un capricho de la entidad, sino al resultado del estudio de la información entregada por la aportante en el curso del proceso administrativo.

Además, la sociedad ejerció su derecho de defensa con la interposición de los recursos dentro de la oportunidad otorgada para ello manifestando sus objeciones al respecto. 3 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia 4 Al respecto citó la sentencia de Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 15 de septiembre de 2016, radicado 25000232700020120052401 5 Sobre el particular extrajo aportes de las sentencias proferida por el Juzgado 41 Administrativo Oral de Bogotá el 27 de septiembre de 2017, radicado 11001333704120160023900; y por el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá, del 30 de noviembre de 2017, expediente 11001323703920160027300. 6 Cd folio 54/13Recibememorial20210525192805 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Afirmó que la UGPP tenía la facultad de valorar si determinada erogación laboral tenía o no el carácter de salario, sin perjuicio de la competencia que le asiste a la jurisdicción ordinaria7.

Destacó que en los aportes a las contribuciones parafiscales no se pretendía declarar la existencia de derechos u obligaciones en materia laboral, sino el correcto pago de los aportes al Sistema de la Protección Social, labor que era desarrollada en virtud de un mandato legal y dentro de los límites que el legislador le impuso a la UGPP.

Sobre la inclusión en el IBC de pagos no salariales, señaló que a pesar de que ciertos emolumentos tuvieran dicha connotación, necesariamente era parte de la base de cotización aquella suma que superara el límite del 40% establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 20108. Agregó que las pruebas aportadas por la sociedad no fueron idóneas para demostrar la connotación de no salarial de las bonificaciones, por ende, la entidad las mantuvo como pagos salariales, para lo cual hizo énfasis en la carga de la prueba en materia tributaria.

Expresó que, si bien el artículo 711 del Estatuto Tributario dispone que la liquidación oficial debe guardar correspondencia con el requerimiento para declarar y/o corregir, la fiscalización no debe versar únicamente sobre la información declarada por el aportante, de manera que, como la UGPP estaba facultada para determinar el IBC de los aportes, tenía permitido ir más allá de la información consignada en las planillas, encontrando el límite únicamente en la inclusión de conceptos no planteados en el requerimiento.

En este caso, los ajustes establecidos en la liquidación oficial guardaron correspondencia e identidad con los propuestos en el requerimiento, toda vez que no se incluyeron hechos nuevos o sumas adicionales en el acto final. Luego de ejemplificar 3 casos concluyó que la UGPP determinó el IBC con la información de nómina aportada en el proceso de fiscalización y se pudo comprobar la correcta aplicación del cálculo para las vacaciones, incapacidades y suspensión de contratos, de conformidad con los artículos 70 y 71 del Decreto 806 de 1998, por lo que los ajustes resultantes se generaron al comparar que el aporte liquidado a la tarifa del subsistema con los pagos realizados en la PILA fue inferior.

Frente al cargo de las funciones de la UGPP realizó un recuento de las disposiciones normativas que rigen a esta entidad y señaló que para determinar las inexactitudes en el pago de los aportes debe analizar los acuerdos entre las partes sobre la remuneración. Reiteró que la labor desempeñada es completamente diferente a la realizada por la jurisdicción ordinaria.

Destacó que la bonificación alegada se tomó como no salarial, pero sujeta al límite del 40% del total de la remuneración (artículo 30 de la Ley 1393 de 2010) para los casos en que se evidenció el pacto entre las partes sobre la naturaleza de este concepto. Sobre la firmeza de las declaraciones, adujo que no era procedente la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario, por tratarse de una norma sustancial que excedía los límites de la remisión ordenada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 7 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 1 de noviembre de 2012, exp.17786, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 8 Referenció los Conceptos Nros. 162521 del 22 de septiembre de 2014 y 101294 del 12 de abril de 2011, emitidos por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de la Protección Social, respectivamente.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20079 que reñía con la naturaleza de los tributos fiscalizados por la UGPP. Además, al estar regulado de manera expresa el término de prescriptivo y de caducidad de la actuación de la UGPP se debía aplicar el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Sumado a lo anterior, precisó que la firmeza de las PILA no fue prevista por el legislador, ni siquiera con la expedición de la Ley 1607 de 2012, toda vez que allí solo estableció el término de 5 años para adelantar las acciones de determinación de los aportes, es decir, solo dispuso un término de caducidad de su facultad de fiscalización, lo que era diferente a la firmeza de las autoliquidaciones.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad parcial de los actos acusados por lo que pasa a exponerse10: 1. De la vulneración al principio de correspondencia Expuso que la actuación adelantada por la entidad no desconoció el principio de correspondencia, puesto que al examinar el requerimiento para declarar y/o corregir, y la liquidación oficial, las conductas fiscalizadas, períodos y subsistemas fueron los mismos en ambas actuaciones, destacando que no se encontró la inclusión de una conducta nueva.

No prosperó el cargo. 2. De la extralimitación de funciones y usurpación de competencias de los jueces laborales Sostuvo que,de conformidad con las Leyes 1151 de 2011 y 1607 de 2012, el Decreto Ley 169 de 2008 y los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, la UGPP tenía la competencia para llevar a cabo los procesos de fiscalización relacionados con los aportes al Sistema de Seguridad Social, para lo cual podría adelantar las acciones que considerara necesarias para determinar la existencia de la obligación, entre estas la verificación de los emolumentos integrantes del IBC y de los pactos de desalarización11, sin que ello implicara una vulneración al artículo 2 de la Ley 712 de 2001 (que reformó el Código Procesal del Trabajo).

Agregó que no era procedente aplicar la sentencia del 8 de julio de 2010 (exp.17329, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia), toda vez que allí se analizaron situaciones fácticas y jurídicas diferentes al asunto que aquí se discutió. No prosperó el cargo. 3. De la firmeza de las autodeclaraciones Consideró que le asistía razón parcialmente a la demandante al afirmar que, para el período comprendido entre abril de 2009 a diciembre de 2012, no era aplicable la Ley 1607 de 2012, sino el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, dado que era la norma que regía para la época de presentación de las planillas de aportes PILA al ser anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, lo cual ocurrió el 26 de diciembre de 2012.

Destacó que aceptar la aplicación de ésta última norma desconocería los principios de confianza, buena fe e irretroactividad de la ley 9 Al respecto citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 18 de mayo de 2006, exp.13961 y C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié 10 Índice 2 Samai/ ED_CDFOLIO5_CDFOLIO54(.rar) NroActua24 11 Citó las sentencias C-376 de 2008 y del 2 de octubre de 2019, exp.24090, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tributaria12. Expuso que de conformidad con el artículo 714 del Estatuto Tributario las autoliquidaciones de aportes quedaban en firme cuando pasados dos años de su presentación la entidad no notificaba el requerimiento para declarar y/o corregir.13 Advirtió que la actora incurrió en las conductas de mora e inexactitud, es decir, situaciones jurídicas diferentes a las cuales se les debía dar un tratamiento acorde a la circunstancia que se pretendía consolidar.

Por ello el término de 2 años se contaba para las declaraciones que presentaron inexactitudes, mientras que los aportes sobre los cuales no se presentó declaración, el término sería el de 5 años (artículo 717 del Estatuto Tributario). Sin embargo, el Tribunal decidió aplicar el artículo 714 del Estatuto para las dos conductas, teniendo en cuenta que la actora presentó la declaración y pagó los aportes por los períodos fiscalizados, pero de manera parcial, lo que quería decir que omitió el deber de registrar todos los conceptos a los que estaba obligada a pagar los aportes14.

En este caso, la Administración notificó el requerimiento para declarar y/o corregir el 5 de abril de 2018, en consecuencia, las declaraciones que presentó la sociedad por los períodos comprendidos entre abril de 2009 a diciembre de 2012 ya habían adquirido firmeza pues habían transcurrido más de los dos años allí previstos en el mencionado artículo 714.

No obstante, para los períodos siguientes (enero a marzo de 2013), no aplicaba la mencionada norma, por ende, no estaban en firme. Por lo anterior, declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y, a título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de las declaraciones presentadas entre abril de 2009 a diciembre de 2012, por lo que la demandante no estaba obligada a pagar suma alguna al respecto.

Finalmente, no condenó en costas por no encontrarlas probadas en el proceso. Recurso de apelación La parte demandada apeló la decisión de primera instancia por lo que pasa a exponerse15: Afirmó que el proceso de fiscalización adelantado por la UGPP en contra de la actora atendió las facultades conferidas para ello por el legislador, de igual manera, la entidad respetó los preceptos constitucionales y legales que rigen la materia, por tanto, no era cierto la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 ni el desconocimiento del artículo 714 del Estatuto Tributario.

En ese contexto señaló que la entidad dio inicio a las tareas de fiscalización de los aportes con la notificación de los requerimientos de información y no con el requerimiento para declarar y/o corregir. 12 Al respecto citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 10 de septiembre de 2014, exp.19784, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 13 Sobre la aplicación de esta norma citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de octubre de 2019, exp.23599, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 30 de julio de 2020, exp.24179, C.P. Milton Chaves García. 14 Extrajo apartes de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 19 de agosto de 2021, exp.25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 15 Índice 2 Samai/ ED_CDFOLIO5_CDFOLIO54(.rar) NroActua24/33RecMemorial20220624154747.zip Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sostuvo que no era procedente la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario a las autoliquidaciones de aportes, debido a que ésta norma era de naturaleza sustancial, por ende, excedía los límites de la remisión consagrada en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Señaló que el legislador no previó la caducidad para las planillas de autoliquidación de aportes, por lo que no tenían límite de firmeza en el tiempo, y que de ser así se verían comprometidos derechos fundamentales de los trabajadores, lo cual estaría en contravía de la naturaleza de las contribuciones parafiscales. Así mismo, con la expedición de la Ley 1607 de 2012 se estableció una caducidad de 5 años, pero relacionada con el inicio de las acciones sancionatoria y/o de determinación a cargo de la UGPP, lo cual era diferente a la figura de la firmeza.

Finalmente insistió en que los actos acusados respetaron el debido proceso y defensa de la aportante, al ser motivados en circunstancias de hecho y de derecho ocurridas con anterioridad a su expedición, por lo que los argumentos de inconformidad planteados por la parte actora debieron estar encaminados a desvirtuar las glosas determinadas en el proceso de fiscalización. Oposición a la apelación La parte demandante no se pronunció dentro de la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación presentado por la UGPP contra la sentencia de primera instancia que anuló parcialmente las Resoluciones RDO 2018-04210 del 9 de noviembre de 2018 y RDC 2019-02595 del 27 de noviembre de 2019 y, a título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de las declaraciones presentadas por la actora por los períodos de abril de 2009 a diciembre de 2012.

Se pone de presente que, si bien el Tribunal negó los demás cargos de nulidad planteados en la demanda, la parte interesada no apeló la sentencia de primera instancia. Precisado lo anterior, el problema jurídico a resolver se centra en determinar si operó la firmeza de las autoliquidaciones presentadas entre abril de 2009 a diciembre de 2012.

La recurrente aduce que no era dable aplicar la firmeza de las declaraciones tributarias consagrada en el artículo 714 del Estatuto Tributario, por tratarse de una norma que regulaba asuntos sustancialmente distintos a las contribuciones parafiscales. De igual manera, sostuvo que, la firmeza de las planillas no fue establecida por el legislador, ni siquiera con la expedición de la Ley 1607 de 2012, toda vez que lo que dispuso fue un término de caducidad de 5 años para ejercer Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sus facultades de determinación y sancionatorias, lo que era diferente a la figura de la firmeza.

Para resolver, se debe precisar que esta Sala ya se pronunció sobre este asunto16, por lo que aplicará en lo pertinente, el criterio de decisión judicial adoptado sobre el particular. En dichas providencias se analizaron los fundamentos procedimentales para la determinación oficial de las contribuciones parafiscales administradas por la UGPP, en concreto, si el término para la revisión de las autoliquidaciones previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, era aplicable a los denuncios presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Al efecto, se dijo que las leyes procesales que regulan las formas para reclamar derechos se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de las normas generales, de manera que solo debe aplicarse hacía el futuro, pero los términos que hubieren comenzado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas, se deben regir por lo vigente al tiempo de su iniciación. Así fue como lo dispuso el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso en los siguientes términos: “ARTICULO 40.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.” Por lo anterior, la Sala fijó su criterio en el sentido que “aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo término que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que corresponda.”17 En dichos precedentes también se tuvo en cuenta que, la Ley 1151 de 2007 en su artículo 156 dispuso, entre las funciones de la UGPP, la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Además, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dichos recursos parafiscales, tenían naturaleza tributaria y, por ende, estaban sujetos a los principios que aplican en esta materia. Esto se refuerza con la sentencia C-577 de 1995 en la que se manifestó que según “las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas.

En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los 16 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencias del 24 de octubre de 2019, exp.23599, y del 30 de octubre de 2019, exp.23817, ambas con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 30 de julio de 2020, exp.24179, C.P. Milton Chaves García; 1 de julio de 2021, exp.25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 19 de agosto de 2021, exp.25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 15 de octubre de 2021, exp.23623, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 28 de octubre de 2021 y 10 de marzo de 2022, exps.25213 y 25199 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 17 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 19 de agosto de 2021, exp. 25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa.

Los recursos provenientes de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud”. Al respecto cabe reiterar la postura de la Sección en los siguientes términos: “Acorde con la jurisprudencia constitucional los recursos parafiscales que fueron denominados en el artículo 150-12 de la Constitución Política «contribuciones parafiscales», tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos (Sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez).

Dentro de ese contexto aparece el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 que estableció́ dentro de las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. A tal efecto, es importante advertir que en el artículo referido no se previó́ el término dentro del cual la autoridad podría iniciar esas actuaciones, aunque en el penúltimo inciso se previó́ que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».

En ese orden, resulta aplicable el artículo 703 del Estatuto Tributario, el cual, señala que el requerimiento especial es el acto previo al acto administrativo de liquidación oficial cuando existe un denuncio privado, y debe contener todos los puntos que la administración propone modificar con explicación de las razones en que se sustenta.

Así́ mismo, la competencia de la UGPP hasta antes de la Ley 1607 de 2012 estaba sometida al artículo 714 del E.T., por ser una norma de carácter procedimental como lo reiteró recientemente esta Sala en sentencia del 01 de julio de 2021 (exp.25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), a la que alcanza la disposición de remisión contenida en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Según el artículo 714 del ET la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento y, si la declaración inicial se presentó́ en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de la presentación de la misma. (Sentencia del 30 de julio de 2020 exp.24179, CP.

Milton Chaves García, sentencia del 24 de octubre de 2019, exp.23599, C.P: Jorge Octavio Ramírez, reiterada en Sentencia del 30 de octubre del 2019, exp.23817, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).”18 Del anterior recuento, es claro el criterio de la Sala según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al Sistema de la Seguridad Social y Parafiscales el artículo 714 del Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Así, en virtud de la norma tributaria, la declaración quedaba en firme, para la época de los hechos, si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar no se notificaba requerimiento, y en caso de presentación extemporánea, esos 2 años computaban a partir de la fecha de presentación de la planilla. De conformidad con lo anterior, tal como lo determinó el Tribunal, las planillas de autoliquidación de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos de abril de 2009 a diciembre de 2012 estaban sujetas al término de firmeza previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, porque para las fechas en que se presentaron estaba vigente la Ley 1151 de 2007 que remitía a dicha norma.

En este caso se tiene que la Administración notificó el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. RCD 2018-00365 del 28 de marzo de 2018, el 5 de abril de 201819, momento para el cual ya había operado la firmeza del último período del año 2012, lo anterior por cuanto a esa fecha ya habían transcurrido más de los dos años que 18 Ibidem 19 Ver cd folio 54/12Recibememorial202105251922804/ANTECEDENTES/2.RDOC Radicado: 25000-23-37-000-2019-00836-01 (27014) Demandante: Inverpalmas S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 prescribe el citado artículo 714 del Estatuto Tributario20.

Cabe mencionar que la UGPP no cuestionó el conteo del término que realizó el a quo, por lo que es procedente confirmar la declaratoria de firmeza21, destacando que no controvirtió que la última planilla correspondiente al mes de diciembre de 2012 se hubiera presentado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012. Se advierte que tampoco es procedente el argumento de la apelante según el cual el requerimiento de información es el acto que dio inicio al proceso de fiscalización en contra de la demandante, pues el artículo 714 del Estatuto Tributario, de forma expresa, dispone que con anterioridad a la expedición de la liquidación oficial se debe proferir el requerimiento especial, que en materia de contribuciones parafiscales corresponde es al requerimiento para declarar y/o corregir22.

Así las cosas, no le asiste razón a la UGPP, por lo que debe confirmarse la sentencia apelada. No habrá condena en costas en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 9 de junio de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN 20 Si bien en los antecedentes administrativos en la carpeta de la liquidación oficial reposa un archivo denominado SQL, en donde en la pestaña Planillas PILA se reportan unas fechas de pago, no obran en el expediente las respectivas autodeclaraciones. 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 28 de abril de 2022, exp. 24131 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 3 de marzo de 2022, exp.25539, C.P. Milton Chaves García, reiterada en fallo del 9 de febrero de 2023, exp. 25683 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.