Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: ANGIE CAROLINA ORTIZ ROMÁN Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA– Se declara improcedente el amparo porque no cumple con el requisito general de procedencia de legitimación en la causa por activa.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Angie Carolina Ortiz Román contra el Presidente de la República, el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y los Departamentos del Valle del Cauca, Cauca y Norte de Santander. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Angie Carolina Ortiz Román solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y a la “[…] seguridad […]”, cuya vulneración le atribuyó al Presidente de la República, al Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y a los Departamentos del Valle del Cauca, Cauca y Norte de Santander, con ocasión de los hechos ocurridos el 17 de abril, 20 de mayo y 7 de junio de 2024 en los entes territoriales mencionados.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que “[…] [e]l 17 de abril del 2024 miembros del Ejército de Liberación Nacional escoltaron el sepelio de un guerrillero caído en combate en el corregimiento de San Pablo del municipio de Teorama Norte de Santander […]”. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román 2.2.
Señaló que “[…] [e]l 20 de mayo de 2024 la estructura Jaime Martínez, del Estado Mayor Central de las disidencias de la guerrilla de las FARC, atacó con explosivos la estación de policía y el Banco Agrario del municipio de Morales, a pocos kilómetros de Popayán, al norte del departamento […]”. 2.3. Agregó que “[…] [e]l 7 de junio del 2024 criminales detonaron un carro bomba cerca a la subestación de Policía de Jamundí. El 12 de junio, explotó una motobomba en pleno centro del mismo municipio, dejando tres heridos […]”. [Negrilla original del texto]. 2.4.
Finalmente, refirió que se han incrementado los atentados por parte de los grupos al margen de la ley, presentándose en lugares del territorio nacional donde antes no sucedía, entre los que se encuentran el Municipio de Jamundí, lo cual aterroriza a la población que habita en esos entes territoriales. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.
Militarizar la ciudad de Jamundí, en concertación con las personerías del Cauca y del Valle de Cauca, las secretarías de Gobierno, alcaldías y gobernaciones, ministerio de defensa y la presidencia, es decir, esta decisión debe estar en concertación con todas las autoridades que tengan competencia en temas de seguridad ciudadanía. 2.
Para lo anterior se pide a los magistrados que ordenen al gobierno nacional priorizar cargos al ministerio de defensa, ello, mediante la expedición de los decretos que sean necesarios, incluyendo también al ministerio de la igualdad, y la Presidencia de la república, sin tener que incurrir en nuevos impuestos para la población colombiana.
Lo anterior haciendo uso de la información de inteligencia con la que debe contar el Ejército Nacional y el Estado en general a la fecha, dado el historial de conflicto armado con el que cuenta el país, que da cuenta de las rutas y movimientos de los criminales de las guerrillas. 3. Que las autoridades administrativas correspondientes como las alcaldías presidencia y nación informen en que se están invirtiendo los impuestos y en qué van los procesos referentes a esta materia […]”.
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 21 de junio de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela contra el Presidente de la República, el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y los Departamentos del Valle del Cauca, Cauca y Norte de Santander. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Departamento del Valle del Cauca solicitó, a través de apoderado judicial, ser desvinculado de la presente acción constitucional porque no es la entidad que tiene la competencia de responder frente a las pretensiones de la señora Angie Carolina Ortiz Román y que, por el contrario, el Presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional son entidades que pueden responder por sus propias acciones u omisiones. 5.2.
El Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional pidió, a través de la mayor de su departamento jurídico integral, ser desvinculado de esta acción de tutela al ser evidente que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante porque no existe un nexo causal entre la presunta afectación y las actuaciones del General Comandante del Ejército Nacional. 5.3.
El Presidente de la República solicitó, a través de apoderada judicial, ser desvinculado de la presente acción constitucional en razón a no se le puede imputar alguna acción u omisión que evidencie que es responsable de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, por lo que en su caso considera que no se configura uno de los elementos para que proceda la acción de tutela, esto es la legitimación en la causa por pasiva. 5.4.
La Dirección de Seguridad Nacional, en razón del traslado realizado por las Fuerzas Militares y a través de su director, presentó un informe sobre las acciones adelantadas por el Ministerio de Defensa y la Fuerza Pública en beneficio de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos fundamentales y derechos colectivos de la ciudadanía, por lo que considera que la presente acción de tutela no es procedente y se deben negar las pretensiones propuestas por la accionante.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición de los problemas jurídicos que habrán de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por el Departamento del Valle del Cauca, el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y el Presidente de la República. 8.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en sentencia SU - 077 de 2018, señaló lo siguiente: "[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada.5 Sobre el particular, el artículo 86 de la Constitución establece que la tutela procede contra cualquier autoridad pública.
Por lo tanto, es posible concluir que el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, están legitimadas por pasiva en el caso que se analiza, pues se trata de autoridades públicas, presuntamente responsables de las acciones y omisiones que, a juicio del accionante, vulneraron sus derechos fundamentales […]". [Subrayado fuera del texto]. 9.
En este contexto, la Sala considera que al Departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y al Presidente de la República sí les asiste legitimación en la causa por pasiva en esta oportunidad porque fueron vinculados por la misma accionante como causantes de la vulneración y amenaza de sus derechos fundamentales, razón por la cual se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3.
Problemas jurídicos 10. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Y, si ello es así, se deberá: 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 5 Ver sentencias T-430 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara y T-662 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román b) Determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 11.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto. VI.4. Requisitos de procedencia de la acción de tutela 12. De acuerdo con el artículo 5°del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela procede: “[…] [C]ontra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley.
También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito […]”. 13. A su vez, el artículo 6° del mismo Decreto Ley señala que la acción de amparo deviene en improcedente en las siguientes circunstancias: “[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto […]”. 14. En ese sentido, esta Sala de Decisión ha señalado que, de acuerdo con las normas citadas, cualquier ciudadano que considere amenazado o vulnerado un derecho fundamental puede acudir ante un juez de la República para obtener la protección judicial de las garantías constitucionales conculcadas o amenazadas.
Así las cosas, se han establecido como requisitos de procedencia de la acción de tutela: la legitimación en la causa por activa, la inmediatez y la subsidiaridad. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román VI.5. El caso concreto 15. La señora Angie Carolina Ortiz Román solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y a la “[…] seguridad […]”, cuya vulneración le atribuyó al Presidente de la República, al Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y a los Departamentos del Valle del Cauca, Cauca y Norte de Santander, con ocasión de los hechos ocurridos el 17 de abril, 20 de mayo y 7 de junio de 2024 en los entes territoriales mencionados. 16.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en especial, el requisito de legitimación en la causa por activa. VI.5.1. De la falta de legitimación en la causa por activa en el caso objeto de estudio 17. Sobre el particular, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público. 18.
Precisamente, el artículo 10° del Decreto Ley 2591 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: “[…] LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 19. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha señalado que el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra satisfecho en los siguientes eventos: i) cuando la acción de tutela es promovida directamente por el afectado; ii) cuando es promovida por el afectado a través de apoderado judicial; iii) si el mecanismo de amparo es interpuesto por el representante legal del afectado; iv) cuando se actúa en calidad de agente oficio del afectado, siempre que se acredite la imposibilidad del agenciado de actuar por sí mismo, y v) cuando la acción de amparo es promovida por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román 20.
También ha precisado la Corte Constitucional el alcance del concepto de legitimación en la causa por activa en los siguientes términos: “[…] La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo. La legitimación por activa es requisito de procedibilidad.
Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Adicionalmente, la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente […]”6. [Subrayado fuera del texto]. 21.
En la presente oportunidad, la señora Angie Carolina Ortiz Román interpuso este mecanismo de amparo con ocasión de los hechos ocurridos el 17 de abril, 20 de mayo y 7 de junio de 2024, que le atribuyó al Presidente de la República, al Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y a los Departamentos del Valle del Cauca, Cauca y Norte de Santander. 22.
Como se puede apreciar, la supuesta vulneración de los derechos fundamentales alegados tiene su origen en los atentados realizados por grupos al margen de la ley en los Departamentos del Cauca, Valle del Cauca y Norte de Santander, con lo cual se “[…] aterroriza a la población […]” que habita en esos entes territoriales. 23. La accionante no manifestó, ni demostró residir en los Departamentos señalados.
Además, conforme al escrito de amparo reside en el Municipio de Circasia en el Departamento del Quindío. En consecuencia, en criterio de esta Sala no existen pruebas que acrediten una amenaza o vulneración concreta de los derechos de la accionante, con ocasión de los actos violentos que han ocurrido en los departamentos aludidos. 24.
De acuerdo a lo anterior, esta Sección considera que, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 superior, 10 del Decreto 2591 de 1991, y la jurisprudencia establecida por la Corte Constitucional y esta Corporación, la señora Angie Carolina Ortiz Román carece de legitimación en la causa por activa. 6 Corte Constitucional. Sentencia T – 568 de 2012.
M.P.: Mauricio González Cuervo 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román 25. Al respecto, indicó la Sala en la sentencia de tutela de 20 de enero de 20227: “[…] 22. En el sub lite el señor Eduardo Fuentes Díaz afirma que la presente acción de tutela tiene por finalidad la protección de sus propios intereses, esto es, de sus derechos fundamentales a la salud, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la identidad cultural.
También sostiene que dichas garantías se encuentran amenazadas por la omisión del Presidente de la República de ordenarle al Ministro del Deporte cumplir con los Decretos legislativos número 491 de 28 de marzo de 20208 y 564 de 15 de abril de 20209, que supuestamente prorrogaron automáticamente el reconocimiento deportivo de la sociedad Cúcuta Deportivo Fútbol Club S.A. […] 25.
Vistos los argumentos medulares de la presente acción de amparo, procede la Sala a exponer los motivos primordiales por los que considera que en el sub judice no se cumple el presupuesto de la legitimación en la causa por activa. 26. Cabe destacar, en primera medida, que el actor en ningún momento solicitó la protección de los derechos fundamentales de la sociedad Cúcuta Deportivo Fútbol Club S.A. Por el contrario, la literalidad del escrito de tutela da cuenta de la claridad del actor al señalar que lo que le solicita al juez de tutela es la protección de sus garantías fundamentales a la salud, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la identidad cultural. 27.
Es decir, formalmente se aprecia que el escrito de tutela persigue la protección de los derechos individuales del accionante y no los de la sociedad Cúcuta Deportivo Fútbol Club S.A. Empero, aunque explícitamente el actor solicita la protección de sus derechos fundamentales, lo cierto es que materialmente la sociedad Cúcuta Deportivo Fútbol Club S.A. es la titular de los derechos fundamentales que supuestamente están siendo amenazados con la acción u omisión de la autoridad pública accionada. 28.
Dicho de otra forma, aunque el actor explícitamente señala que persigue la protección de sus derechos fundamentales, lo que prima facie daría lugar al cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por activa; lo cierto es que tanto los hechos como los fundamentos jurídicos de la acción de tutela permiten constatar que los derechos fundamentales que presuntamente están siendo afectados no son los suyos, sino los de la sociedad Cúcuta Deportivo Fútbol Club S.A., como consecuencia de la supuesta omisión del Presidente de la República de exhortar al Ministerio del Deporte. 29.
Así pues, pese a que, se reitera, formalmente se puede advertir que el actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales -ya que en las pretensiones de la tutela se pide la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la igualdad, al acceso la administración de justicia y a la identidad cultural-, lo cierto es que no existe una relación jurídica entre 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 d enero de 2022, Exp. núm. 11001-03-15-000-2021-06891-00, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Expedido por el Gobierno Nacional, y «[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 9 Expedido por el Gobierno Nacional, y «[p]or el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román sus derechos fundamentales y la acción u omisión causante del supuesto detrimento a sus garantías constitucionales.
Es decir, no se puede predicar una relación entre los derechos fundamentales del actor y el presunto desconocimiento de los Decretos Legislativos número 491 de 28 de marzo de 202010 y 564 de 15 de abril de 202011, por parte del Ministerio del Deporte al expedir la Resolución número 001228 de 29 de julio 2021, que «levanta la suspensión del reconocimiento deportivo al Cúcuta Deportivo Fútbol Club S.A. en Liquidación Judicial». 30.
Todo lo anterior permite afirmar que, en el fondo, el actor lo que pretende es actuar como vocero de la sociedad Cúcuta Deportivo Fútbol Club S.A., entidad que resultó presuntamente afectada por la expedición de la Resolución número 001228 de 29 de julio 2021, la cual supuestamente desconoce los decretos legislativos citados […]”. [Negrilla original del texto]. 26.
De lo transcrito se puede concluir que la accionante carece de legitimación en la causa por activa porque los hechos constitutivos de la presunta afectación de sus garantías constitucionales no tienen relación con sus derechos fundamentales, en tanto que no reside en los Departamentos del Cauca, Valle del Cauca y Norte de Santander, y tampoco demostró una circunstancia específica por las que la situación de orden público en los entes territoriales mencionados constituya una amenaza a sus derechos a la vida y a la seguridad. 27.
Por consiguiente, se declarará improcedente esta acción de tutela debido a la falta de legitimación en la causa por activa de la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación procesal elevadas por el Departamento del Valle del Cauca, el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y el Presidente de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR este fallo por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 10 Expedido por el Gobierno Nacional, y «[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 11 Expedido por el Gobierno Nacional, y «[p]or el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03064-00 Accionante: Angie Carolina Ortiz Román CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.