CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 66001-23-33-000-2020-0560-01 Nº Interno: 0789-2022 (Expediente digital) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- U.G.P.P. Demandado: Aminta Burbano De Soto Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Auto interlocutorio- Suspensión provisional- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandada contra el auto de 10 de agosto de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Risaralda suspendió provisionalmente los efectos de las Resoluciones 028328 de 31 de diciembre de 1997 y 5200 de 1 de marzo de 2004, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a la señora Aminta Burbano De Soto.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad de las Resoluciones 028328 de 31 de diciembre de 1997 y 5200 de 1 de marzo de 2004, expedidas por el Subdirector General de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANA, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a la señora Aminta Burbano De Soto. 1.1 Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto proferido el 10 de agosto de 2021, decretó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 028328 del 31 de diciembre de 1997 y 5200 del 01 de marzo de 2004, al considerar: “ (…) obra en el dosier certificación expedida por la Secretaría de Educación del Huila a través de la cual se hace constar que la señora Aminta Burbano de Soto prestó sus servicios al departamento como educadora así́ (Doc. 02 pág. 63): Desde 1968 hasta 1970 para la Seccional Escuela Urbana Varones CLARET – Neiva, cargo que desempeñó a partir del 15 de enero de 1968 hasta finalizar el año escolar 1970.
Durante 1971 para la Seccional Escuela Urbana EL JARDIN - Neiva, cargo que desempeñó a partir del 1° de enero hasta el último día del mismo mes. A partir del 1° de febrero de ese año se trasladó́ a la Seccional Concentración Escolar CANDIDO LEGUIZAMO NEIVA, cargo que desempeñó hasta el 15 de febrero; a partir del 16 de febrero le fue aceptada la renuncia del cargo según Decreto 278 del 2 de julio de 1971.
Para el Colegio NACIONAL SAN SEBASTIAN, cargo que desempeñó a partir del 16 de octubre de 1977 hasta el 15 de junio de 1993 (Doc. 02 pág.. 67). De igual manera se observa certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional Núcleo Escolar Rural Caloto – Cauca, a través de la cual se hace constar que la señora Aminta Burbano de Soto prestó su servicio docente de educación básica primaria según traslado ordenado mediante resolución No. 388 del 28 de enero de 1974 expedida por el Ministerio de Educación Nacional así́ (Doc. 02 pág.. 64): del 1° de febrero de 1974 al 23 de agosto de 1974.
Igualmente, obra certificación expedida por el director del Núcleo Escolar Rural de Quinchía – Risaralda, mediante el cual informa que la señora Aminta Burbano de Soto desempeñó el cargo de Profesora de Enseñanza del 16 de febrero de 1971 al 30 de enero de 1974 (Ib. pág.. 65). Reposa, además, certificación expedida por la rectora del colegio Nacional JOSE MARIA CARBONELL de San Antonio – Tolima «creado por el Ministerio de Educación Nacional», a través de la cual se hace constar que la tercera interesada laboró como profesora en la enseñanza secundaria del 19 de julio de 1976 al 11 de octubre de 1977 (Íd. Pág.. 66).
Obra también certificación expedida por el Jefe de la División Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación departamental de Risaralda, a través de la cual se hace constar que la señora Burbano de Soto prestó sus servicios al magisterio oficial en la escuela urbana Niñas Rafael Rocha del municipio de San Antonio, desde el 12 de agosto de 1975 hasta el 16 de julio de 1976.
Además de lo anterior, se observa la resolución No. 028328 del 31 de diciembre de 1997 expedida por CAJANAL, mediante la cual reconoce la pensión de jubilación a favor de la señora Aminta Burbano de Soto, en la cual se tuvieron en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia los siguientes tiempos de servicio. En ese orden de ideas, se encuentra que la vinculada aparentemente no acreditó el requisito relativo a los 20 años de servicios como docente de carácter territorial o nacionalizado.
En efecto, a primera vista se advierte que la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- hizo el reconocimiento pensional computando el tiempo que la vinculada prestó sus servicios como docente del orden nacional. (…) Así las cosas, se tiene que, de la simple confrontación del acto administrativo demandado con las normas invocadas en la demanda, se desprende la violación alegada por la entidad demandante, dado que cuando se expidió la Resolución No. 028328 del 31 de diciembre de 1997, aquí demandada, ya estaba en vigor el precedente judicial que unificó jurisprudencia y excluyó a los docentes nacionales de ser beneficiarios de la pensión gracia”. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado judicial de la demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión, por considerar que no existe documental suficiente para decretar la medida cautelar.
Adujo: “Con el mayor de los respetos, es necesario citar al apoderado judicial de la accionante -UGPP-, quien en varias oportunidades manifiesta no contar con los medios probatorios suficientes que soporten las pretensiones de su poderdante (…) “(…) En ese sentido, la pregunta pertinente es ¿cómo es posible entonces que se determine el carácter DEPARTAMENTAL, ¿MUNICIPAL, ¿DISTRITAL o NACIONAL, de una institución educativa sin que se tenga el documento idóneo que de certeza de ello? Más aún, el despacho, al decretar la suspensión de los efectos de las resoluciones 028328 del 31 de diciembre de 1997 y 5200 del 01 de marzo de 2004, está asumiendo como ciertas las DEDUCCIONES del togado, cuando estas carecen de soporte probatorio.
Se olvida, tanto el apoderado de la UGPP como el despacho, que hubo un periodo dónde algunas instituciones educativas hicieron el tránsito del orden departamental al nacional y que no se puede descartar que en esa situación haya estado mi poderdante señora AMINTA BURBANO DE SOTO. Si se expide una certificación de COLEGIO NACIONAL, es posible que en algún momento ese colegio haya sido del orden departamental, esta situación a juicio de este servidor, genera una DUDA RAZONABLE la cual se resuelve con la aplicación del principio IN DUBIO PRO OPERARIO.
En igual sentido pretendo resaltar incluso que el colega, apoderado de la accionante, incluso manifiesta en la misma demanda NO TENER determinado documento en el expediente. Incluso el accionante va más allá, partiendo incluso de esa carencia documental, “INFIERE”, es decir DEDUCE, dejando en el aire la máxima de ONUS PROBANDI INCUMBIT ACTORI.
No entiende la defensa, lo que manifiesto de manera respetuosa, teniendo en cuenta que no hay firmeza probatoria, situación reconocida incluso por el accionante, como el despacho accede a una medida cautelar que pone en riesgo los derechos fundamentales de un adulto mayor al dejarlo en condiciones precarias de subsistencia. En situaciones como esta, debe dársele aplicación al IN DUBIO PRO-OPERARIO, por lo menos hasta tanto se tenga la valoración integral de la prueba”.
CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en el literal h del numeral 2º del artículo 125, artículos 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 3°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.P.A.C.A., modificados por los artículos 20, 26, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de demandada.
Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si la medida cautelar solicitada por la U.G.P.P., y decretada por el Tribunal Administrativo de Risaralda con auto de 10 de agosto de 2021, cumple con los presupuestos establecidos en el artículo 231 del C.P.A.C.A., para acceder a la suspensión provisional de las Resoluciones 028328 de 31 de diciembre de 1997 y 5200 de 1 de marzo de 2004.
Para ello, se abordará (i) de la suspensión provisional, (ii) caso concreto. 2.3. Suspensión provisional La suspensión provisional es una medida de naturaleza cautelar, preventiva y accesoria con que cuenta la parte demandante para que se suspendan los efectos jurídicos de un acto administrativo, que puede vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos. El inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en sentencia de 15 de febrero de 2018, se pronunció sobre la procedencia de la suspensión provisional de la siguiente manera: “(…) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.
(..), si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.
Por lo anterior, y en concordancia con lo dispuesto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se concluye que la potestad del juez, tratándose del decreto de medidas cautelares de suspensión provisional, “va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar”. 2.4.
Caso concreto Para resolver, se tiene que la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación 04683 de 2018 determinó que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Lo anterior, por cuanto el objeto de reproche consiste en que la UGPP no logró demostrar la vinculación de la señora Aminta Urbano de Soto como docente nacional, toda vez que, a juicio del recurrente, hubo instituciones educativas que hicieron el tránsito del orden departamental al nacional y no puede descartarse que en esa situación haya estado la demandada, lo que genera una duda razonable que se resuelve con la aplicación del principio in dubio pro operario; sin embargo, no aportó siquiera prueba sumaria que diera cuenta de ello.
Por su parte, el a quo en la providencia recurrida relacionó detalladamente cada una de las vinculaciones de la demandada, con el objeto de establecer el carácter territorial o nacional que tuvo la docente durante los periodos de tiempo que sirvieron como base para el reconocimiento a la pensión gracia y que corrobora esta Sala. Justamente, la Secretaría de Educación del Huila certificó (Doc. 02 pág. 63) que la actora prestó sus servicios al departamento como educadora así: Desde 1968 hasta 1970 para la Seccional Escuela Urbana Varones CLARET – Neiva, cargo que desempeñó a partir del 15 de enero de 1968 hasta finalizar el año escolar 1970.
Durante 1971 para la Seccional Escuela Urbana EL JARDIN - Neiva, cargo que desempeñó a partir del 1° de enero hasta el último día del mismo mes. A partir del 1° de febrero de ese año se trasladó a la Seccional Concentración Escolar CANDIDO LEGUIZAMO NEIVA, cargo que desempeñó hasta el 15 de febrero; a partir del 16 de febrero le fue aceptada la renuncia del cargo según Decreto 278 del 2 de julio de 1971.
Para el Colegio Nacional San Sebastián, cargo que desempeñó a partir del 16 de octubre de 1977 hasta el 15 de junio de 1993 (Doc. 02 pág.. 67). A su vez, se evidencia que trabajó al servicio del Ministerio de Educación como docente de básica primaria según traslado ordenado mediante Resolución No. 388 del 28 de enero de 1974 expedida por el Ministerio de Educación Nacional así (Doc. 02 pág. 64): del 1° de febrero de 1974 al 23 de agosto de 1974.
Luego, a folio 65 el director del Núcleo Escolar Rural de Quinchía – Risaralda, informa que la señora Burbano desempeñó el cargo de Profesora de Enseñanza del 16 de febrero de 1971 al 30 de enero de 1974. En el mismo sentido la rectora del colegio Nacional José María Carbonell de San Antonio – Tolima «creado por el Ministerio de Educación Nacional», afirma que la interesada laboró como profesora en la enseñanza secundaria del 19 de julio de 1976 al 11 de octubre de 1977 (Íd. Pág. 66).
Adicionalmente, el Jefe de la División Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación departamental de Risaralda, precisa que la demandada prestó sus servicios al magisterio oficial en la escuela urbana Niñas Rafael Rocha del municipio de San Antonio, desde el 12 de agosto de 1975 hasta el 16 de julio de 1976. Finalmente, en el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución 028328 del 31 de diciembre de 1997 expedida por CAJANAL, mediante la cual se le reconoció una pensión gracia a la demandada, se tuvieron en cuenta los siguientes tiempos de servicios: Lo anterior permite demostrar que la administración erró en incluir tiempos laborados al Ministerio de Educación Nacional para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que, a manera de ejemplo, los tiempos comprendidos entre el 16 de octubre de 1977 al 15 de junio de 1993, que acumulan 15 años, 7 meses y 27 días fueron prestados al Colegio Nacional José María Carbonell de San Antonio – Tolima, creado por el Ministerio de Educación Nacional.
De conformidad con lo expuesto, la Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Risaralda al suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados, pues existe una probable contradicción entre la decisión cuestionada y el ordenamiento jurídico superior, toda vez que, del análisis de las piezas procesales allegadas y los periodos que se tuvieron en cuenta para efectuar el reconocimiento pensional a la señora Aminta Urbano de Soto, se extrae que denotan una vinculación de carácter nacional, por lo que en principio, no cumple con el requisito consistente en haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años.
Por último, se advierte que el recurso de apelación interpuesto contra el proveído que suspendió provisionalmente los actos acusados se concedió en el efecto devolutivo, por lo que al continuar el proceso y revisada la plataforma judicial SAMAI, se observa que el Tribunal Administrativo de Risaralda el 26 de mayo de 2022 profirió sentencia de primera instancia accediendo a las pretensiones de la demanda, la cual, al haber sido objeto de alzada, se remitió a esta Corporación con oficio 569 el 1 de julio de 2022, y una vez en reparto le correspondió el número interno 5578-2022, y en el cual, con auto de 9 de febrero de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada.
En consecuencia, por Secretaría comuníquese esta decisión al Tribunal Administrativo de Risaralda e incorpórese este cuaderno de medida cautelar al expediente 5578-2022. Por las anteriores razones, la Sala confirmará la providencia de 10 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decretó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 10 de agosto de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, SEGUNDO: Ejecutoriado esta providencia, por Secretaría de la Sección comuníquese esta decisión al Tribunal Administrativo de Risaralda y, previas las anotaciones que fueren necesarias, incorpórense las presentes diligencias al expediente 5578-2022, con el propósito de unificar el respectivo trámite de nulidad y restablecimiento del derecho conforme a lo indicado en la parte motiva.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Ausente con excusa) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR