CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00148-00. Referencia: Conflicto positivo de competencias administrativas. Partes: Procuraduría General de la Nación y Cámara de Representantes - Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.
Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a congresistas por faltas previstas en el Código de Ética y Disciplinario del Congresista. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente se exponen los antecedentes que dan origen al conflicto de competencias: 1.
El 30 de noviembre de 2023, la senadora de la República Yuly Esmeralda Hernández Silva interpuso ante la Procuraduría General de la Nación, en escritos separados: • Queja disciplinaria contra el representante a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute por cuanto, en su condición de integrante de la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, no tramitó una recusación presentada contra el representante Alejando García Ramos, ponente del proyecto de ley 219/23C dentro de los términos establecidos en la Ley 5ª de 1992; y, 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 110010306000202400148 que reposa en SAMAI. 11001-03-06-000-2024-00148-00 • Queja disciplinaria contra Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, representantes a la Cámara, integrantes de la mesa directiva de la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, así como contra Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, secretario de dicha comisión, por no tramitar, en el término establecido en la Ley 5ª de 1992, la recusación presentada contra el representante Alejandro García Ramos, ponente del proyecto de ley 219/23C. 2.
El 15 de enero de 2024, la Procuraduría Delegada de la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación abrió «indagación previa» en contra de los representantes a la cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, en su calidad de integrantes de la mesa directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, y del señor Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, secretario de dicha comisión, por los hechos a los que se refieren las quejas de la senadora Hernández Silva. 3.
El 21 de febrero de 2024, el Comité Ambientalista y Animalista de la Cámara de Representantes presentó ante la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de esa corporación, «queja ético disciplinaria» contra el representante a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute y todos los integrantes de la mesa directiva de la referida comisión, por dejar vencer el término que establece el artículo 2944 de la Ley 5°de 19925 para resolver una recusación presentada en contra del representante Alejandro García Ríos, designado ponente del proyecto de ley 309/2023 Senado y 219/2023 Cámara. 4.
El 13 de marzo de 2024, la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes abrió «indagación preliminar» en contra de Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, en calidad de integrantes de la mesa directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, «por presuntas irregularidades relacionadas con la resolución de la recusación planteada el 24 de noviembre de 2023» en contra del representante a la cámara Alejandro García Ríos. 5.
El 18 de abril de 2024, el doctor Juan Carlos Novoa Buendía, en calidad de apoderado de los representantes a la Cámara Juana Carolina Londoño Jaramillo, Alfredo Ape Cuello Baute y Gersel Luis Pérez Altamiranda planteó ante la Sala de 4 Artículo 294. Recusación. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas, procediendo únicamente si se configura los eventos establecidos en el artículo 286 de la presente Ley.
En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. // La decisión será de obligatorio cumplimiento. 5 «Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes». 11001-03-06-000-2024-00148-00 Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto de competencias administrativas de carácter positivo suscitado entre la Procuraduría General de la Nación y la Cámara de Representantes -Comisión de Ética y Estatuto del Congresista-, porque, a su juicio, ambas autoridades reclaman competencia para investigar la «posible omisión de los [referidos] representantes […] en el trámite de una recusación interpuesta contra el representante a la Cámara Alejandro García Ríos el 24 de noviembre de 2023».
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, el 9 de abril de 2024 la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 144 por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según informe secretarial del 9 de abril de 2024, se comunicó sobre el trámite del conflicto a la Procuraduría General de la Nación; a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes; a los representantes a la Cámara Juana Carolina Londoño Jaramillo, Alfredo Ape Cuello Baute y Gersel Luis Pérez Altamiranda; a Juan Carlos Novoa Buendía, apoderado de los referidos congresistas, y a la quejosa, senadora Yuly Esmeralda Hernández Silva.
Según el informe secretarial del 19 de abril de 2024, dentro del término otorgado para presentar consideraciones, solo se pronunció el doctor Juan Carlos Novoa Buendía, apoderado de los congresistas Juana Carolina Londoño Jaramillo, Alfredo Ape Cuello Baute y Gersel Luis Pérez Altamiranda. Mediante Auto del 17 de junio de 2024, la Consejera ponente ordenó: i) Comunicar la existencia del asunto al señor Orlando Aníbal Guerra De la Rosa, secretario de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, contra quien la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación también abrió indagación preliminar de carácter disciplinario por hechos similares a los que motivan el sub examine; ii) Requerir a la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación, pronunciarse sobre el presente asunto, debido a que el conflicto fue planteado por el apoderado de los representantes a la cámara Juana Carolina Londoño Jaramillo, Alfredo Ape Cuello Baute y Gersel Luis Pérez Altamiranda y en el expediente no se encontró la posición del mencionado ente de control. iii) Solicitar a la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación, allegar la queja disciplinaria formulada por la senadora Yuly Esmeralda Hernández Silva en contra de los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, y del señor Orlando Aníbal Guerra De la Rosa, secretario de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes. 11001-03-06-000-2024-00148-00 iv) Solicitar a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes la queja disciplinaria formulada por el Comité Ambientalista y Animalista en contra de los representantes Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda.
Debido a que ni la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, ni la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación atendieron lo dispuesto en el mencionado Auto del 17 de junio de 2024, el 8 de agosto del año curso la Consejera ponente reiteró tal solicitud a las referidas autoridades, en especial, para que, respectivamente, allegaran la queja disciplinaria formulada por el Comité Ambientalista y Animalista contra los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, y la queja disciplinaria formulada por la senadora Yuly Esmeralda Hernández Silva contra los mismos congresistas, y contra el señor Orlando Aníbal Guerra De la Rosa, secretario de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes.
Según consta en informe secretarial del 20 de agosto de 2024, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes y la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación allegaron los documentos solicitados por la Consejera ponente y presentaron consideraciones sobre el conflicto. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
De la Procuraduría General de la Nación La Procuraduría General de la Nación reclama competencia para investigar la conducta de los representantes a la cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, señalando que los artículos 275 a 279 de la Constitución Política confieren a la Procuraduría General de la Nación la «tarea de vigilar que los servidores públicos desplieguen los deberes y funciones de manera ética y ajustada al ordenamiento jurídico».
Al tiempo, agrega que, en Colombia el poder disciplinario respecto de la actividad de los congresistas se caracteriza por una triple dimensión: i) Un autocontrol sobre las conductas desplegadas en ejercicio de la función, el cual, de conformidad con la Ley 1828 de 2017, es ejercido por las comisiones de ética y estatuto del congresista de cada una de las Cámaras que componen el Congreso de la República.
Este tipo de control constituye un desarrollo de la garantía de inviolabilidad del voto de las opiniones de los congresistas de que trata el artículo 185 de la Carta Política; ii) Un control externo que radica en el Consejo de Estado, autoridad que, a través de la acción de pérdida de investidura, ejerce un juicio político disciplinario o de responsabilidad subjetiva sobe los congresistas; y 11001-03-06-000-2024-00148-00 iii) Un control externo de naturaleza disciplinaria que compete a la Procuraduría General de la Nación y que gravita en torno a conductas desplegadas por el congresista con ocasión de tal calidad y, por tanto, ajenas a la función propiamente congresional.
Menciona que, según el artículo 277 de la Carta Política, al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, le corresponde ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive si son elegidos popularmente; y que el artículo 3° de la Ley 1881 de 2017 establece que la Procuraduría General de la Nación conocerá de los actos o conductas no previstas en esta normativa que en condición de servidores públicos realicen los congresistas contraviniendo la Constitución, la ley, el bien común y la dignidad que representan.
Destaca que, las «conductas no previstas» a las que se refiere la Ley 1881 de 2017 son aquellas que no están dentro de las funciones de los congresistas, es decir, aquellas que no se encuentran tipificadas en la referida normativa. Indica que, sobre la materia que concierne al presente conflicto, la Sala de Consulta en la Decisión del 12 de diciembre de 2019, radicación 110010306000-2019-000159-0, estableció las siguientes reglas: - Cuando el hecho a investigar se relacione con el voto y/o la opinión de los Congresistas la competencia será exclusiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista; - Cuando la conducta atente contra la función congresional, el juez natural será la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista; - Cuando la conducta no se relacione con la función congresional ni con el voto u opinión del Congresista, la competencia será exclusiva de la Procuraduría General de la Nación; y - Cuando la conducta desplegada por el Congresista pueda implicar la infracción a la ley penal, la competencia en el ámbito disciplinario por ese mismo hecho será exclusiva de la Procuraduría General de la Nación. Continua mencionando que, según el escrito de la senadora Hernández Silva, la presunta irregularidad en que incurrieron los representantes a la Cámara cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda «correspondería al incumplimiento de un deber en relación con la función congresional, empero, en ningún momento se está surtiendo actuación respecto del voto u opinión de los congresistas», por consiguiente, y, en línea con lo establecido por la Decisión de la Sala de Consulta del 12 de diciembre de 2019, en el presente asunto debe declararse competente a la Procuraduría General de la Nación, dado que el hecho investigado es una omisión por parte de la mesa directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, para cumplir el trámite de la recusación presentada contra el congresista Alejandro García Ríos. 11001-03-06-000-2024-00148-00 Afirma que, distinto resultaría si la Procuraduría General de la Nación estuviese indagando la legalidad del voto emitido por los miembros de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista al momento de resolver la recusación proferida contra el representante a la Cámara Alejandro García Ríos o las opiniones que se hubiesen expresado sobre el mismo tema en las sesiones de la referida comisión, lo cual, destaca, no es el objeto de la indagación ordenada.
Por último, la Procuraduría General de la Nación señala que, frente a la actuación que suscitó el presente conflicto de competencias, ejerció el poder preferente que le atribuye el artículo 3° del Código General Disciplinario, el cual desplaza la potestad disciplinaria de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. 3.2.
De la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista reclama competencia argumentando que los hechos por los cuales, tanto esa comisión como la Procuraduría General de la Nación abrieron actuación disciplinaria contra los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, están relacionados con no «darle trámite a la recusación presentada el 24 de noviembre de 2023 en contra del congresista Alejandro García Ríos», lo cual se enmarca dentro de las conductas que reprocha el Código de Ética y Disciplinario del Congresista (Ley 1828 de 2017).
Precisa que, el artículo 9° de dicha Ley 1828 de 2017 dispone que a los congresistas no les está permitido incumplir, sin justificación, el plazo o prórroga para rendir ponencia, de conformidad con el artículo 153 de la Ley 5ª de 1992. A su turno, la misma norma califica como conducta sancionable el incumplimiento, sin justificación, el plazo o prórroga para rendir ponencia de un proyecto de ley.
Así afirma que, la conducta en la que, presuntamente, incurrieron los representantes Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda debe ser investigada por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, al ser la autoridad, que, de conformidad con lo establecido por la Ley 1828 de 2017, tiene a su cargo el ejercicio de la acción ética disciplinaria contra los senadores de la República y representantes a la Cámara que trasgredan algún supuesto normativo previsto por la referida ley.
Finalmente, refuerza su posición refiriendo lo señalado por la Sala de Consulta en la Decisión del 12 de diciembre de 2019, radicación 110010306000-2019-000159-0, en la cual, a su juicio, se indica que la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para investigar disciplinariamente a los congresistas por sus votos o por el sentido de sus opiniones, de tal suerte que el poder disciplinario que la referida autoridad ejerce, incluso el que tiene carácter preferente, se restringe a suspender y destituir a los 11001-03-06-000-2024-00148-00 servidores públicos de elección popular por conductas que contravengan el Código General Disciplinario. 3.3.
Del apoderado, doctor Juan Carlos Novoa Buendía Solicita que se declare competente a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, dado que la conducta en la que presuntamente incurrieron los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda está relacionada con los votos que emitieron en el ejercicio de sus funciones, por lo tanto, escapa al poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación. IV.
CONSIDERACIONES 1. Regla especial de competencia en los conflictos de competencia en los que es parte la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Reiteración6 El artículo 23 de la Ley 1828 de 2017, «por medio de la cual se expide el Código de Ética y Disciplinario del Congresista y se dictan otras disposiciones», regula de manera especial los conflictos de competencia que se susciten entre la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, en los siguientes términos: Artículo 23.
Conflicto de competencias. Planteado el conflicto con la Procuraduría General de la Nación, de manera inmediata se remitirá la actuación al organismo que se estima competente; si este insiste en no tener competencia, inmediatamente remitirá las diligencias a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para que lo dirima conforme su reglamento en el término de diez (10) días.
Contra esta decisión no precede recurso alguno. La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación surtida. [Resalta la Sala]. Al revisar dicha disposición, se evidencia que la norma no hizo mención alguna a los conflictos positivos de competencia. Es decir, el legislador otorgó a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia únicamente la competencia para dirimir los conflictos negativos de competencia que se presenten entre la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.
Al no existir respecto del caso que se analiza, una norma especial y concreta que atribuya a una autoridad la competencia específica para dirimir los conflictos positivos de competencia que se susciten entre la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y la Procuraduría General de la Nación, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolverlos, en virtud de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 (numeral 10) de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 12 de diciembre de 2019, radicación 110010306000-2019-000159-0. 11001-03-06-000-2024-00148-00 2. Regla general de resolución de los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»7 están reguladas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 20218, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. 7 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 8 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 11001-03-06-000-2024-00148-00 El presunto conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la actuación disciplinaria contra los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, en su calidad de integrantes de la mesa directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, por, presuntamente, no tramitar dentro del término establecido por la Ley 5ª de 1992 la recusación presentada contra el representante Alejandro García Ramos, ponente del proyecto de ley 219/23C. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas en ejercicio de la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente asunto, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional, a saber: la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes. iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Tanto la Procuraduría General de la Nación como la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes han manifestado ser competentes para adelantar la actuación disciplinaria. Conforme la verificación anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para conocer y resolver el presente conflicto positivo de competencias administrativas. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»9. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6. ° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 9 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2024-00148-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria contra los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, en su calidad de integrantes de la mesa directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, por, presuntamente, no tramitar, dentro del término establecido por la Ley 5ª de 1992, la recusación presentada contra el representante Alejandro García Ramos, ponente del proyecto de ley 219/23C.
La Procuraduría General de la Nación reclama competencia para investigar disciplinariamente a los referidos representantes a la Cámara, bajo la consideración de que, la conducta que se les endilga no está relacionada con un voto depositado o una opinión manifestada, sino con el incumplimiento de un deber. Por su parte, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes fundamenta su competencia en que, los mencionados representantes, presuntamente, incurrieron en una falta ético disciplinaria, que, en los términos del artículo 2° de la Ley 1828 de 2018 debe ser investigada y sancionada por la citada comisión. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: 11001-03-06-000-2024-00148-00 i) El régimen disciplinario de los congresistas.
Reiteración. ii) La potestad disciplinaria del procurador general de la Nación sobre los congresistas. iii) Control ético disciplinario sobre la actividad congresional o gestión parlamentaria y potestad disciplinaria de la Comisión de Ética del Congreso. Reiteración. iv) El poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación. v) Conclusiones. vi) Caso concreto. 5.
Análisis y consideraciones jurídicas 5.1. El régimen disciplinario de los congresistas. Reiteración10 La actividad congresional cumple una función esencial en el sistema democrático. Por esta razón, y con el propósito de lograr la efectiva realización del principio de separación de poderes y asegurar una verdadera autonomía e independencia del poder legislativo (artículo 113 de la Constitución Política)11, el ordenamiento jurídico colombiano incorpora un conjunto de disposiciones especiales de orden constitucional en relación con los senadores y representantes12.
Así, pueden señalarse el fuero penal, la inviolabilidad por votos y opiniones, la pérdida de investidura y un régimen disciplinario especial, por medio del cual se pretende evitar la intromisión de otras autoridades en el ejercicio de las funciones de los congresistas13 para garantizar su autonomía e independencia, y de esta manera, salvaguardar el equilibrio de poderes y el correcto funcionamiento del Estado. 10 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 12 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000- 2019-00159 00. 11 Corte Constitucional. Sentencia del 3 de julio de 2016, C-373/16. Otras manifestaciones constitucionales de la autonomía e independencia del Congreso son: i) los artículos 135 y 150 de la Constitución Política, que autorizan al Congreso para administrar sus propios asuntos, y ii) el artículo 151, el cual determina que el Congreso y cada una de sus Cámaras deben contar con su propio reglamento interno. 12 Sentencia SU-712 de 2013. 13 Las normas disciplinarias del reglamento buscan una suerte de equilibrio: asegurar que se adopten medidas correccionales pero mantener a salvo la independencia y autonomía del parlamento; al mismo tiempo, pretenden impedir que otras autoridades repriman conductas que por su naturaleza, es decir, por estar relacionadas exclusivamente con el desarrollo de los debates o tratarse de comportamientos relativos a la ética y el decoro parlamentario, solo pueden ser castigadas con reglas de disciplina interna.
El Constituyente previó la existencia de reglas de disciplina interna para velar por el adecuado ejercicio de la actividad legislativa y moderar el comportamiento de los congresistas, cuando en desempeño de sus funciones afectan el normal desarrollo del debate o la toma de decisiones en el seno del parlamento. Por ejemplo, como se vio anteriormente, en el artículo 185 dispuso que, aún cuando los Congresistas son inviolables por los votos y opiniones emitidos en el ejercicio de su cargo, ello opera “sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”.
(Resalta la Sala). Corte Constitucional. Sentencia del 17 de octubre de 2013, SU-712/13. 11001-03-06-000-2024-00148-00 En materia disciplinaria, la Carta Política, en el artículo 185, establece que los congresistas están sujetos a un régimen ético disciplinario, que busca enaltecer el decoro, el honor y la dignidad de la actividad congresional o gestión parlamentaria, el cual, según la Ley 1828 de 2017 está en cabeza de las comisiones de ética y estatuto del congresista, así como también al régimen disciplinario que se aplica a todos los servidores públicos, incluso los elegidos por voto popular, tal como lo dispone el artículo 277 Superior, cuya competencia corresponde al procurador general de la Nación. La Sala ahondará en cada uno de los mencionados controles, en los capítulos sucesivos. 5.2.
La potestad disciplinaria del procurador general de la Nación sobre los congresistas La Constitución Política, en el artículo 118 establece que al procurador general de la Nación le corresponde vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas: Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.
Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. [Resalta la Sala]. Además, el numeral 6.º del artículo 277 de la Constitución Política asigna expresamente al procurador general de la Nación la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos, incluidos los elegidos por votación popular, en los siguientes términos: El Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: [ ] 6.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley14. [Resalta la Sala]. Según el artículo 132 Superior, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
A su vez, son corporaciones públicas el 14 Frente al alcance de esta norma véase: Sentencia C-500 de 2014; Sentencia C-222 de 2019; Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de marzo de 2014, radicación 11001-03-06- 000-2014-00002 00. 11001-03-06-000-2024-00148-00 Senado, la Cámara de Representantes, las asambleas departamentales, los concejos distritales o municipales y las juntas administradoras locales15.
Entonces, según la interpretación sistemática de los artículos 118, 132 y 277 de la Carta Política, la Procuraduría General de la Nación tiene competencia disciplinaria sobre los diputados, los concejales, los ediles y los congresistas (senadores y representantes a la Cámara), debido a que todos estos son funcionarios públicos elegidos popularmente.
En relación con este punto, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-712 de 2013 precisó lo siguiente: Esta tríada normativa indica que la Constitución sí otorgó al Procurador General de la Nación competencia para ejercer la vigilancia superior de las funciones desempeñadas por los Congresistas de la República, en su calidad de servidores públicos y miembros de una corporación pública de elección popular, para lo cual puede adelantar las investigaciones e imponer las sanciones definidas en la ley.
Corresponde a una competencia del jefe del Ministerio Público que emana directamente de la Constitución Política y cuya delimitación corresponde al Legislador16. [Resalta la Sala]. La Ley 734 de 2002, derogada por la Ley 1952 de 2019, desarrolló el mandato constitucional que otorga a la Procuraduría General de la Nación competencia para investigar disciplinariamente a los servidores públicos, inclusive los elegidos popularmente, tal como se observa en el artículo 25 de la primera de las leyes citadas, el cual, sobre los destinatarios de la ley disciplinaria, disponía: Artículo 25.
Destinatarios de la Ley Disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código. Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código. […]. Sobre el alcance de lo establecido en el artículo 25 de la Ley 734 de 2002, la precitada Sentencia SU-712 de 2013 de la Corte Constitucional, también señaló: 3.3.
La Ley 734 de 2002 - Código Disciplinario Único- reitera el mandato constitucional según el cual la Procuraduría General de la Nación es la titular del ejercicio preferente del poder disciplinario y establece que los servidores públicos son destinatarios de la ley disciplinaria (arts. 3 y 25). Por disposición del artículo 123 de la Carta Política, los Senadores de la República y los Representantes a la Cámara son servidores públicos.
En tal condición, están al servicio del Estado y de la comunidad, ejercen sus funciones en la 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Decisión del 14 de septiembre de 2001, radicación 20001-23-31-000-2000-1442-01(2616). 16 Corte Constitucional. Sentencia del 17 de octubre de 2013, SU-712/13. 11001-03-06-000-2024-00148-00 forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, y están sometidos a los principios generales que rigen la función pública. [Resalta la Sala].
Ahora bien, el Decreto 262 de 2000 que, entre otros aspectos, regula la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y las competencias internas de dicha entidad, en el artículo 7° asigna de forma específica al procurador general de la Nación el control disciplinario sobre los congresistas, así:
ARTICULO 7. FUNCIONES. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […]. 21. Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas.
Lo anterior es concordante con el reglamento interno del Congreso de la República (Ley 5ª de 1992), el cual, en su artículo 266 reconoce la competencia del procurador general de la Nación para ejercer la vigilancia sobre la conducta oficial de los senadores y representantes: Artículo 266. Vigilancia administrativa. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 118 y 277 numeral 6, constitucional, sólo17 el Procurador General de la Nación podrá ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los Senadores y Representantes. [Resalta la Sala].
Como se ha mencionado, la Ley 734 de 2002 fue derogada por la Ley 1952 de 2019. No obstante, esta modificación no alteró el poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación respecto a los funcionarios elegidos por voto popular. De hecho, el artículo 25 de la nueva ley dispone igualmente que son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos: Artículo 25.
Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinarios los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria.
Los indígenas que ejerzan funciones públicas o administren recursos del Estado, serán disciplinados conforme a este código. 17 El texto tachado fue declarado inexequible en Sentencia C-025 de 1993. 11001-03-06-000-2024-00148-00 Así las cosas, no hay duda que, los funcionarios públicos elegidos por voto popular están sujetos al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, dado que el legislador en modo alguno los excluyó de la esfera de competencia de dicho órgano, como sí ocurre, por ejemplo, con los servidores judiciales (empleados y funcionarios) o con los aforados.
De hecho, la Ley 1952 de 2019 reconoce expresamente la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sobre funcionarios públicos elegidos por voto popular, tal como se observa en el artículo 10118, el cual atribuyó a las salas disciplinarias de este órgano, competencia para conocer de los procesos que se adelanten, entre otros, contra el vicepresidente de la República, los congresistas y el alcalde mayor de Bogotá D.C. Ahora, el artículo 26519 de la Ley 1952 de 2019 estableció que muchas de las disposiciones de esta norma no entrarían en vigor en la fecha en que fue publicada en el diario oficial, sino que comenzarían a tener efecto al cabo de cuatro o dieciocho meses después de su sanción y publicación. Adicionalmente, la Ley 1955 de 201920, en el artículo 14021, efectuó una prórroga adicional a la fecha de entrada en vigencia de la referida ley disciplinaria, hasta el 1 de julio de 2021.
En el interregno, entre la expedición de la Ley 1952 de 2019 y la fecha prevista para su entrada en vigor, la Corte Interamericana de Derechos Humanos decidió el caso «Petro Urrego contra Colombia», en el cual precisó que una autoridad administrativa, como la Procuraduría General de la Nación, no puede, en el marco de un proceso disciplinario, destituir o suspender del ejercicio del cargo a un funcionario público elegido popularmente: 132.
El Tribunal recuerda que el artículo 8.1 de la Convención garantiza el derecho a ser juzgado por “un tribunal competente [ ] establecido con anterioridad a la ley”188. En este caso, conforme a lo previamente señalado, el señor Petro fue destituido como alcalde e inhabilitado para ocupar cargos públicos mediante un proceso administrativo disciplinario 18 Texto originario de la Ley 1952 de 2019, artículo 101.
Competencia especial de la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. La Sala Disciplinaria conocerá en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los siguientes servidores públicos: El Vicepresidente de la República, los Ministros del Despacho, los Congresistas, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, el Gerente del Banco de la República y demás miembros de su Junta Directiva, el Alcalde Mayor de Bogotá, D. C. […]. 19 Artículo 265.
La presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3o, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 7o del Decreto-ley 262 de 2000.
Los regímenes especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia. Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación. 20 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad». 21 Artículo 140.
Prórroga Código General Disciplinario. Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. 11001-03-06-000-2024-00148-00 ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General. En tanto la destitución e inhabilitación solo puede ser impuesta por un juez competente previa condena en proceso penal, la Corte advierte en este caso una violación al principio de jurisdiccionalidad.
Esto es así puesto que la sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa que, de conformidad con las disposiciones del artículo 23.2 de la Convención en los términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal189, carece de competencia al respecto22. El legislador colombiano respondió a la citada decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos con la expedición de la Ley 2094 de 2021, la cual modificó la Ley 1952 de 2019 antes de que empezara a regir con plenitud, e introdujo en el régimen disciplinario general, para sintonizar el ordenamiento disciplinario interno con las reglas de convencionalidad, aspectos de suma relevancia, a saber: la asignación de funciones jurisdiccionales disciplinarias a la Procuraduría General de la Nación respecto de funcionarios elegidos por voto popular, con la consecuente facultad de suspenderlos del ejercicio del cargo y destituirlos; la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento y la expansión de la protección de derechos bajo una interpretación integral del principio pro homine.
Sobre la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, modificatorio del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, estableció: Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. <Apartes tachados INEXEQUIBLES, artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Ver Notas del Editor*> <En lo relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir del 29 de junio de 2021* (Art. 265)> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley […].
La Ley 2094 de 2021 mantuvo en la Procuraduría General de la Nación la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos, incluso los elegidos por voto popular, entre ellos los congresistas (senadores y representantes), pero con una naturaleza jurisdiccional, a diferencia de la Ley 734 de 2002 que la concibió como administrativa. Al respecto, la Corte Constitucional, al estudiar una acción de inconstitucionalidad impetrada contra, entre otros, los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, declaró inexequible la facultad jurisdiccional atribuida por la referida norma a la Procuraduría General de la Nación, respecto de los funcionarios públicos, inclusive los elegidos por voto popular, a partir de un juicio de convencionalidad, derivado del hecho de que la 22 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Petro Urrego VS. Colombia, Sentencia del 8 de julio de 2020. 11001-03-06-000-2024-00148-00 Convención Interamericana de Derechos Humanos no permite que órgano administrativo alguno imponga sanciones de inhabilitación o destitución, como lo preveía la referida legislación, a una autoridad democráticamente electa, porque ello restringe los derechos políticos del elector y del elegido.
No obstante, resulta importante aclarar que el reproche de la Corte Constitucional a los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 se refiere a la naturaleza de la facultad jurisdiccional atribuida a la Procuraduría General de la Nación y a la facultad que le otorgó para imponer sanciones de destitución, inhabilitación o suspensión de los funcionarios elegidos popularmente, mas no a la facultad para investigar disciplinariamente a los referidos servidores, debido a que esta última atribución tiene sustento en los artículos 118 y 277 numeral 6, de la Carta Política.
Para mayor ilustración, obsérvese lo que señala la mencionada Sentencia C-030 de 2023: 246. De conformidad con lo expuesto, al prosperar el cargo por violación del artículo 116 de la Constitución, se procederá a declarar inexequibles las expresiones jurisdiccionales y jurisdiccional, contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021. 247.
Como consecuencia de lo anterior, la PGN conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa, según se explicó en acápites previos. En ese orden de ideas, de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. 248.
Como quiera que el desempeño de esta función es una típica manifestación del derecho sancionatorio estatal, esta Corte procederá a declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Sin embargo, como se explicará en capítulos posteriores, la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, después de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN. [Resalta la Sala] Todo lo explicado permite afirmar que la Procuraduría General de la Nación actualmente conserva la facultad administrativa para investigar disciplinariamente a los congresistas, al ser funcionarios públicos elegidos por voto popular, pero no puede imponerles sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad.
Finalmente, es importante indicar que el Código General Disciplinario excluye de manera expresa, la potestad de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria frente a aquellos asuntos que tengan relación con la actividad congresional, la gestión parlamentaria o estén previstos como deberes o prohibiciones en las normas ético 11001-03-06-000-2024-00148-00 disciplinarias, pues por tratarse de conductas del ámbito eminentemente parlamentario, el legislador defirió su control a un ente distinto, esto es, la Comisión de Ética del Senado de la república o su homóloga, en la Cámara de Representantes.
Sobre el particular, los artículos 101 y 265 del Código General Disciplinario estatuyen: Artículo 101. Modificado por el art. 16, Ley 2094 de 2021.<El nuevo texto es el siguiente>Competencia de las salas disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación contará con tres (3) Salas Disciplinarias, encargadas de conocer, según sus competencias, de la etapa de instrucción y juzgamiento.
Estas Salas serán competentes, en lo que les corresponda, para conocer de los procesos disciplinarios contra los siguientes servidores públicos. El Vicepresidente de la República, los Ministros del Despacho, los Congresistas, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, el Gerente del Banco de la República y demás miembros de su Junta Directiva, el Alcalde Mayor de Bogotá, D. C., los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, el Auditor General de la República, el Registrador Nacional del Estado Civil, el Contador General, los Generales de la República y oficiales de rango equivalente, el Personero y el Contralor de Bogotá, D.C., los Directores de Departamentos Administrativos del orden nacional y del Distrito Capital, los miembros de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, el Viceprocurador, los Procuradores Delegados, los Procuradores Auxiliares, el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, el Veedor, el Director del Instituto de Estudios del Ministerio Público, el Director Nacional de Investigaciones Especiales y el Secretario Privado de la Procuraduría General. […].
Parágrafo 2°. La Procuraduría General de la Nación conocerá de los procesos disciplinarios contra los Congresistas, siempre y cuando no corresponda a conductas en ejercicio de la función congresional de conformidad con la Constitución, el Reglamento del Congreso y las normas ético disciplinarias incorporadas a este. [Resalta la Sala]. […] Artículo 265.
Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entraran a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este periodo conservara su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […]. Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservaran su vigencia. [Resalta la Sala].
En suma, se reitera, el poder disciplinario del procurador general de la Nación frente a los congresistas encuentra un límite en las conductas a las que se refiere la Ley 1828 de 2017, las cuales, aun cuando tienen naturaleza similar a las establecidas en el Código 11001-03-06-000-2024-00148-00 General Disciplinario, son de competencia de otra autoridad por expresa disposición de la ley. 5.3.
Control ético disciplinario sobre la actividad congresional o gestión parlamentaria y potestad disciplinaria de la Comisión de Ética del Congreso. Reiteración23 La Ley 5ª de 1992 establece un conjunto de deberes, faltas y sanciones a las que se encuentran sujetos los congresistas y atribuye a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista competencia para conocer del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas y del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública.
En su artículo 59 establece: Artículo 59. Funciones. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso.
Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios. Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento. Como desarrollo del artículo 185 de la Constitución Política, fue expedida la Ley 1828 de 201724, Código de Ética y Disciplinario del Congresista, cuyos artículos 2° y 3° establecen que la acción ético disciplinaria i) recae exclusivamente sobre los congresistas; ii) es independiente y autónoma de otras acciones de naturaleza jurisdiccional; iii) no excluye el poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación por actos o conductas distintas a lo que esta norma prevé; iv) reprocha «la violación a los deberes, prohibiciones y cualquiera de las conductas estipuladas en este código»; y v) es de titularidad exclusiva de las comisiones de ética y estatuto del congresista de cada una de las cámaras.
De manera expresa, el artículo 3.° de esta ley dispone: Artículo 3º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplicará a Senadores de la República y Representantes a la Cámara que en ejercicio de su función transgredan los preceptos éticos y disciplinarios previstos en este Código, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Rama Jurisdiccional del poder público en materia penal o contencioso administrativa. 23 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 12 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000- 2019-00159 00. 24 «Por medio de la cual se expide el código de ética y disciplinario del congresista y se dictan otras disposiciones». Artículo 4°. La presente ley tiene por objeto desarrollar el artículo 185 de la Constitución Política, adoptando las normas que regulen la conducta ética y disciplinaria de los Congresistas en ejercicio de sus funciones congresionales. 11001-03-06-000-2024-00148-00 Constituye afectación a la función congresional, cuando se incurre en violación a los deberes, prohibiciones y cualquiera de las conductas estipuladas en este código.
La acción ética disciplinaria es autónoma e independiente de otras de naturaleza jurisdiccional que se puedan desprender de la conducta del Congresista. La Procuraduría General de la Nación conocerá de los actos o conductas no previstas en esta normativa que en condición de servidores públicos realicen los congresistas contraviniendo la Constitución, la ley, el bien común y la dignidad que representan. [Resalta la Sala].
El artículo 10 de la misma Ley 1828 de 2017 establece de forma explícita el concepto de falta ético disciplinaria, así: Artículo 10. Faltas. Las faltas ético disciplinarias se realizan por acción, omisión, por cualquier conducta o comportamiento ejecutado por el Congresista, que conlleve el incumplimiento de los deberes, conductas sancionables previstas en el Artículo 9°, violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y del conflicto de intereses, y por tanto darán lugar a la acción ética y disciplinaria e imposición de la sanción prevista en esta ley, sin detrimento de la competencia atribuida a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, en materia penal o contenciosa administrativa o a la Procuraduría General de la Nación. Según lo explicado, para la Sala es claro que a las comisiones de ética y estatuto del congresista les corresponde el ejercicio de la función disciplinaria ante acciones u omisiones que conlleven: a. El desconocimiento de los deberes de los congresistas a los cuales se refiere el artículo 8°25 de la Ley 1828 de 2017. 25 Artículo 8º.
Deberes del Congresista. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de su función, los siguientes: a) Respetar y cumplir la Constitución, los tratados de derecho internacional humanitario y los demás ratificados por Colombia, el Reglamento del Congreso y normas que lo desarrollen. b) Atender con respeto la organización dispuesta por las Mesas Directivas de cada Cámara para el buen desarrollo de la actividad y trámite legislativo en las Comisiones y Plenarias. c) Cumplir los principios y deberes contemplados en este Código, tanto fuera como dentro del Congreso, a fin de preservar la institucionalidad del Legislativo. d) Realizar sus actuaciones e intervenciones de manera respetuosa, clara, objetiva y veraz, sin perjuicio del derecho a controvertir. e) Cumplir los trámites administrativos ordenados por la ley y los reglamentos respecto de los bienes que serán asignados para su uso, administración, tenencia y custodia, dando la destinación y utilización adecuada a los mismos; así como fa oportuna devolución a la terminación del ejercicio congresional. f) Guardar para con los Congresistas, servidores públicos y todas las personas el respeto que se merecen, actuando frente a ellos con la cortesía y seriedad que su dignidad le exige. g) Guardar la confidencialidad solo de los documentos que hayan sido incluidos en el índice de información reservada y clasificada, de conformidad con la Constitución y la Ley h) Cumplir las determinaciones adoptadas por la bancada respectiva en el ejercicio del control político o al emitir el voto, de conformidad con la Constitución y la Ley.
Salvo las excepciones previstas en la Constitución, la Ley y el precedente judicial. 11001-03-06-000-2024-00148-00 b. Incurrir en una de las prohibiciones establecidas en el artículo 9°26 de la Ley 1828 de 2017. c. Desatender cualquier regla de conducta establecida en la Ley 1828 de 2017. d. Incurrir en alguna de las causales de incompatibilidad o inhabilidad previstas, respectivamente, en los artículos 280 y 282 de la Ley 5ª de 1992, o en un conflicto de intereses, en los términos estipulados en el artículo 286 de esta misma ley. 5.4.
El poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación. El artículo 277 de la Carta Política se refiere al poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación en los siguientes términos: Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 6.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; i) Dar cumplimiento a las sanciones disciplinarias en firme impuestas por las Bancadas o partidos políticos, debidamente comunicada por estos a las Mesas Directivas. j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades Congresionales, por medio de un Informe de gestión anual el cual contendrá la información legislativa que las Secretarías de cada Comisión y las secretarías de cada Cámara certifican, así como la gestión individual de cada congresista.
Lo anterior, conforme a la reglamentación que expida la Mesa Directiva del Congreso de la República. Este informe reemplazará al previsto en el parágrafo 2º del artículo 14 de la Ley 1 147 de 2007. k) Acatar las sanciones impuestas por la Mesa Directiva en cumplimiento del artículo 73 del Reglamento. 26 Artículo 9º. Conductas sancionables.
Además de las consagradas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y otras normas especiales, a los Congresistas no les está permitido: a) Ejecutar actos que afecten la moralidad pública del Congreso; la dignidad y buen nombre de los Congresistas, en la función congresional. b) Abandonar la labor que le ha sido encomendada en desarrollo de la función legislativa, salvo circunstancias que justifiquen su actuación. c) Faltar sin justificación a 3 sesiones de Plenaria y/o Comisión, en un mismo período en las que se voten proyectos de Acto Legislativo, de Ley, Mociones de Censura o se realicen debates de control político. d) Asistir a las sesiones del Congreso en estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicoactivas. e) Incumplir sin justificación, el plazo o prórroga para rendir ponencia, de conformidad con el artículo 153 del Reglamento.
Las Gacetas del Congreso deberán reportar mensualmente: fecha de radicación de los proyectos de ley, fecha de asignación de ponente y fecha límite en la cual se debe radicar la ponencia. f) Desconocer los derechos de autor o hacer uso indebido de los mismos, contrariando las disposiciones internas y tratados internacionales vigentes. g) Realizar actos que obstaculicen las investigaciones que adelantan las Comisiones de Ética de cada Cámara. h) Dar al personal de seguridad asignado por la fuerza pública o entidades respectivas, funciones diferentes a las de protección ordenadas. i) Solicitar preferencia al realizar trámites y/o solicitar servicios, en nombre propio o de familiares ante entidades públicas o privadas, salvo las excepciones previstas en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso. 11001-03-06-000-2024-00148-00 adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
A su vez, el Código General Disciplinario regula también, en el artículo 3°, el poder disciplinario así: Artículo 3. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente, podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha precisado: i) que el poder disciplinario preferente que ostenta la Procuraduría General de la Nación procede contra cualquier servidor público, sin consideración a su jerarquía, siempre que no se trate de un funcionario frente al cual se haya asignado competencia disciplinaria a otra autoridad27 y ii) que su ejercicio desplaza al servidor que inicia o adelanta la actuación28.
En esta oportunidad la Sala precisa además que, el poder disciplinario preferente, en los precisos términos en que lo prevé el artículo 3.° de la Ley 1952 de 2019, puede ser ejercido por la Procuraduría General de la Nación respecto de actuaciones a cargo de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y de las personerías distritales o municipales.
Conforme lo anterior, el poder disciplinario preferente que la Constitución y la ley le asignan al director del Ministerio Público no aplica respecto de funcionarios frente a los cuales existan reglas especiales de competencia, como por ejemplo, los servidores sujetos de fuero especial, o los de la Rama Judicial del Poder Público, quienes, según lo previsto por el artículo 257A de la Carta Política están sujetos al poder disciplinario de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
Tampoco opera respecto de los congresistas cuando se trate de faltas al Código de Ética y Disciplinario del congresista, puesto que el control de las conductas allí previstas tiene una naturaleza distinta a las del régimen disciplinario común, así como una regla competencial especial, tal como se advierte del análisis sistemático de los artículos 101 y 265 de la Ley 1952 de 2019, del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992 y del artículo 3° de la Ley 1828 de 2017. 27 Tal es el caso de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, a partir de la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, instituida por el Acto Legislativo 02 de 2015; o los funcionarios con fuero constitucional, como lo es, entre otros, el presidente de la República (Ver sentencia C-558 de 1994). 28 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 5 de agosto de 2021 radicación 11001-03-06-000-2021- 00049-00. 11001-03-06-000-2024-00148-00 6. El caso concreto Con base en lo expuesto, la Sala encuentra que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes es la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria derivada de la queja presentada contra los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, en su calidad de integrantes de la mesa directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, por, presuntamente no tramitar, dentro del término establecido por la Ley 5ª de 1992, la recusación presentada contra el representante Alejandro García Ramos, ponente del proyecto de ley 219/23C.
Lo anterior, por lo siguiente: 1. El procurador general de la Nación es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a un congresista por conductas que no son propias de la función congresional. 2. Las comisiones de ética y estatuto del congresista de ambas cámaras legislativas, tienen competencia disciplinaria frente a los congresistas, por cualquier conducta o comportamiento que conlleve el incumplimiento de los deberes, prohibiciones y faltas previstas en Ley 1828 de 2017, o por la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y del conflicto de intereses, en los términos de la Ley 5ª de 1992. 3.
La actuación disciplinaria cuya competencia reclaman la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes tiene como finalidad establecer la eventual responsabilidad de los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, por, presuntamente, no tramitar, dentro del término establecido por la Ley 5ª de 1992, la recusación presentada contra el representante Alejandro García Ramos, ponente del proyecto de ley 219/23C.
El artículo 64 de la Ley 1828 de 2017 establece, de forma detallada, el trámite y términos a ser observados en caso de que se presente una recusación contra un congresista: Artículo 64. Recusaciones. Toda recusación que se presente en las Comisiones o en las Cámaras, deberá remitirse de inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista respectiva.
El recusante deberá aportar elementos probatorios que soporten la recusación interpuesta. Recibida la recusación, la Mesa Directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista respectiva, avocará conocimiento en forma inmediata y además de las pruebas que soportan la recusación, podrá ordenar las que considere pertinentes. Para resolver sobre la recusación, las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. 11001-03-06-000-2024-00148-00 La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, adoptará la conclusión a que haya lugar, profiriendo su Mesa Directiva resolución motivada dentro del término de cinco (5) días hábiles contados a partir del día siguiente del recibo en la Comisión. La decisión se remitirá de manera inmediata a la Plenaria o Comisión que corresponda para su cumplimiento.
PARÁGRAFO 1 º. La recusación procederá siempre y cuando, el Congresista recusado haya omitido solicitar que se le acepte impedimento por presunto conflicto de intereses en que pudiere estar incurso.
PARÁGRAFO 2 º. En caso de verificarse el conflicto de intereses y prosperar la recusación, la Mesa Directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista deberá informar de inmediato a la Mesa Directiva de la Corporación correspondiente para que adopte las medidas a que hubiere lugar, sin perjuicio de la acción ético disciplinaria que oficiosamente se iniciará o de la que corresponde a la Rama Jurisdiccional o administrativas.
PARÁGRAFO 3 º. La recusación presentada fuera de los términos del procedimiento legislativo, se rechazará de plano. En consecuencia, resulta claro que, la norma presuntamente vulnerada está contenida en la Ley 1828 de 2017, y se refiere a aspectos de naturaleza procedimental íntimamente vinculados a la función y trámite congresional. 4.
El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación no es aplicable frente a la normativa establecida en la Ley 1828 de 2017, en tanto esta dispone un control de naturaleza especial; a lo que se suma que, el artículo 3° de la Ley 1952 prevé expresamente que dicho poder procede, taxativamente, respecto de actuaciones en principio, de competencia de las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes para adelantar la actuación referida a la eventual responsabilidad disciplinaria de los representantes a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute, Juana Carolina Londoño Jaramillo y Gersel Luis Pérez Altamiranda, en su calidad de integrantes de la mesa directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de representantes, por no tramitar, dentro del término establecido por la Ley 5ª de 1992 la recusación presentada contra el representante Alejandro García Ramos, ponente del proyecto de ley 2919/23C.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, para que ejerza su competencia. 11001-03-06-000-2024-00148-00 TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes; a la Procuraduría General de la Nación; a los representantes a la cámara Juana Carolina Londoño Jaramillo, Alfredo Ape Cuello Baute y Gersel Luis Pérez Altamiranda; al señor Juan Carlos Novoa Buendía, apoderado de los referidos congresistas, y a la quejosa, senadora Esmeralda Hernández Silva.
CUARTO: Reconocer personería al abogado Juan Carlos Novoa Buendía como apoderado de los representantes a la Cámara Juana Carolina Londoño Jaramillo, Alfredo Ape Cuello Baute y Gersel Luis Pérez Altamiranda QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA ACHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.