CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000233600020180102302 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) Temas: RECURSO DE SÚPLICA- Revoca la decisión de rechazar el recurso de apelación por improcedente – El auto que imprueba una transacción es susceptible de apelación, conforme a los supuestos del artículo 312 del CGP.

La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, en contra del auto proferido el 4 de diciembre de 2024, en el cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto por esta parte, contra la decisión proferida el 23 de marzo de 2023, que improbó la transacción lograda entre las partes. A N T E C E D E N T E S 1.

Hechos 1.1. El 8 de noviembre de 2018, el Consorcio Dorado presentó demanda de controversias contractuales con el fin de que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante, la Aerocivil) fuera declarada responsable por el incumplimiento del Contrato de Obra n.° 17000360 del 20 de junio de 2017. 1.2. El 8 de julio de 2020, la Aerocivil solicitó la acumulación del proceso n.° 25000- 23-36-000-2019-00703-00 con el proceso n.° 25000-23-36-000-2018-01023-00.

El 11 de noviembre de 2022, la magistrada ponente del segundo de los procesos enunciados decretó la acumulación solicitada (índice 55, Samai del Tribunal). Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 2 1.3.

La parte demandante, el 18 de febrero de 2022, presentó documento titulado “acuerdo conciliatorio”, con el fin de que fuera aprobado por el a quo y diera por terminados los procesos. 1.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto el 23 de marzo de 2023, en el que improbó el acuerdo al que llegaron las partes. Como sustento de la decisión adujo que éste no contaba con las pruebas necesarias, porque no se había acreditado que la Interventoría hubiera aprobado el Acta Parcial de Obra n.° 2, ni las actividades que no constaban en un acta.

Añadió que con las pruebas recaudadas hasta ese momento “no es posible determinar si la conciliación resulta lesiva o no al patrimonio público”, porque no había certeza sobre: (i) las obras ejecutadas cuyo pago se encontraba pendiente, ni si las mismas cumplían con las condiciones técnicas pactadas; y (ii) el valor de esas obras, porque no había prueba de que hubieran sido puestas en conocimiento de la Interventoría y no se habían aportado registro, facturas o cuentas de cobro que informaran sobre el valor de los ítems conciliados. 1.5.

Inconforme con lo decidido, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación. 1.6. Mediante providencia del 4 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no repuso el auto impugnado y concedió el recurso de apelación interpuesto. 1.7. El Despacho del magistrado ponente en esta Corporación, en providencia del 4 de diciembre de 2024, rechazó el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

Como sustento de dicha decisión, explicó que: i) el documento contentivo del “acuerdo conciliatorio” no obedece a una conciliación judicial, ni extrajudicial en la cual haya intervenido un agente del Ministerio Público, ni la autoridad judicial que conoce del proceso, ii) lo allegado por las partes es un acuerdo de voluntades por medio del cual se pone fin –de manera extrajudicial– al proceso de controversias contractuales y en el que se hacen concesiones recíprocas, tales como: el pago por parte de la entidad de las obras ejecutadas y la renuncia del consorcio a cualquier reclamación relacionada con el contrato de obra celebrado entre ellos.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 3 Lo anterior para concluir que la decisión impugnada -improbación de una transacción- no es susceptible de apelación, porque no se circunscribe a ninguno de los supuestos del artículo 243 del CPACA1, ni del artículo 312 del CGP2 (índice 40, Samai). 1.5.

Contra dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de súplica (índice 44, Samai), en el que manifestó que el documento presentado por las partes es un acuerdo de conciliación, suscrito durante el trámite del proceso judicial en el cual ya se había trabado la litis, y fue sometido a aprobación del a quo, tal como lo dispone la Ley 640 de 2001, vigente para esa fecha.

Agregó que esta misma Corporación, en providencia del 29 de marzo de 2022, había considerado tal escrito como un acuerdo conciliatorio y que desconocer esa decisión era arbitrario y contravenía la voluntad de las partes, razón por la cual consideraba que era procedente el recurso de apelación oportunamente presentado. 1.6. El recurso de súplica fue fijado por la secretaría de la Sección del 17 al 21 de enero de 2025, con el fin de que las demás partes se pronunciaran en relación con la impugnación (índice 45, Samai). 1.7.

Dentro del término de traslado, la Aerocivil, luego de citar diversos pronunciamientos tanto de la jurisdicción civil como de la contencioso administrativa manifestó que dependiendo de la interpretación que se le dé a la naturaleza del acuerdo presentado para su aprobación, se podrá establecer que es una 1 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.

El auto que aprueba una conciliación sólo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8.

Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. 2 “El auto que resuelva sobre la transacción parcial es apelable en el efecto diferido, y el que resuelva sobre la transacción total lo será en el efecto suspensivo”. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 4 conciliación judicial, caso en el cual la decisión que lo imprueba será susceptible de apelación; sin embargo, adujo que acompañaba la posición tomada por el ponente, porque al margen de su titulación, se trataba de un acuerdo transaccional y no de una conciliación, razón por la cual sería improcedente el trámite de alzada (índice 47, Samai).

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, con las modificaciones que le introdujo la Ley 2080 de 2021, así como las disposiciones del Código General del Proceso3, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia contencioso administrativa. 2.

Procedencia, competencia y oportunidad De conformidad con el numeral tercero del artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso ordinario de súplica procede contra el auto que rechaza el recurso de apelación y conforme con el literal d) de la misma norma, debe ser resuelto por los demás integrantes de la Subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido.

La impugnación fue interpuesta de manera oportuna y debidamente sustentada, dado que el auto que rechazó el recurso de apelación fue notificado por estado electrónico el 10 de diciembre de 2024 y la parte demandante presentó la impugnación el 13 de diciembre siguiente (índices 42 y 44 Samai). 3 En auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del 25 de junio de 2014, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 49299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014.

Comoquiera que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello”.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 5 3. Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si el documento presentado por la parte actora el 18 de febrero de 2022, que había sido suscrito por las partes el 15 de febrero de ese año, titulado “acuerdo conciliatorio” corresponde a una conciliación o a una transacción. Una vez se haya dilucidado el interrogante, se procederá a revisar si la decisión que resolvió improbarlo es apelable o no. La doctrina anota que los conflictos que no son resueltos por un tercero pueden ser disueltos por las partes de tres maneras: a) desistiendo de las pretensiones; b) allanándose a las pretensiones por parte del demandado; y c) transigiendo, que ocurre cuando mediante renuncias recíprocas una parte desiste parcialmente y la otra se allana de la misma manera, que es precisamente lo ocurrido en este caso4.

Lo anterior si se tiene en cuenta que, la Conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos, fue introducida en nuestra legislación por la Ley 23 de 1991, modificada por la Ley 446 de 1998 y desarrollada por la Ley 640 de 2001. De acuerdo con el artículo 64 de la Ley 446 de 1998, “la conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”.

El artículo 65 ibídem determina que “serán conciliables todos los asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley”, norma que es parcialmente reiterada por el artículo 19 de la Ley 640 de 2001, que dispone que “se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación, ante los servidores públicos facultados para conciliar y ante notarios”. 4 “LOS MEDIOS DE AUTOCOMPOSICIÓN DIRECTA (OPERAN SIN LA AYUDA DE NADIE).

Las propias partes son quienes llegan espontáneamente a la composición del conflicto, haciendo que éste se disuelva a base de uno de tres posibles medios dependientes en forma exclusiva de la voluntad de ellas mismas: El desistimiento. El pretendiente renuncia unilateralmente al total de su pretensión. A raíz de ello, deja de pretender y abdica de reclamar en el futuro el objeto hoy pretendido.

El allanamiento. El resistente renuncia unilateralmente al total de su resistencia. A raíz de ello, acata la pretensión esgrimida en su contra por el pretendiente y otorga lo pretendido. La transacción. Ambos contendientes renuncian en forma bilateral, simultánea y recíproca, a parte de sus posiciones encontradas. Y la pérdida de uno se compensa con la del otro de modo tal que los dos terminan ganando.

Y los tres medios enunciados hasta aquí constituyen distintas formas mediante las cuales las partes pueden conciliar sus intereses (…)” ALVARADO VELLOSO, Adolfo. Sistema Procesal - Garantía de la libertad. Ediciones AVI SRL, Mitre 208, Rosario, Santa Fe, Argentina, para la Fundación para el Desarrollo de las Ciencias Jurídicas. Página 36 Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 6 La conciliación es la solución al conflicto, en el que las partes del proceso precisan las bases del acuerdo al cual llegan, en cuya diligencia interviene un conciliador, quien tiene la misión de propiciar el terreno, para que el acuerdo sea fructífero, pero no tiene injerencia decisoria en las bases y alcances del acuerdo.

Por su parte la transacción, según lo dispuesto por el artículo 2469 del Código Civil es “un contrato en el que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual”. Es decir, en la transacción se requiere la existencia de una controversia y una solución autónoma de las partes5, sin que intervenga un conciliador.

Al respecto la doctrina ha señalado: Entre los mecanismos alternos de solución de conflictos siempre hemos visto la conciliación como la primera forma de entrar a resolver un litigio, en la que el tercero simplemente ajusta los ánimos de las personas que estaban opuestas entre sí y las conmina a llegar a un arreglo. Por otro lado, cuando los mismos litigantes entran a negociar el problema jurídico y consienten en parte con lo que creen justo, razonable o verdadero para llegar a un acuerdo y así ponerles fin a sus diferencias, entramos en la figura de la transacción6 Claras las figuras de conciliación y transacción se encuentra que el escrito presentado por la parte demandante y que se titula “Acuerdo conciliatorio entre la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Consorcio Dorado y la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza”, consiste en un documento en el que se plasmó el acuerdo al que llegaron las partes, después de haber transado sus diferencias, sin que interviniera en dicha diligencia un tercero o conciliador, es decir, las partes de los procesos acumulados en forma autónoma se reunieron y concertaron una solución con el fin de solicitarle al juez dar por terminado los procesos.

En dichos términos se debe concluir que el acuerdo al que llegaron las partes se trata de una transacción, que también tiene la virtualidad de dar por terminado un litigio, tal como se dejó enunciado. Además, de conformidad con lo dispuesto por el 5 HINESTROSA Fernando, Escritos Varios, ed. Umaña Impresiones, Bogotá, 1983, pág. 366-389. 6 Ospina Grisales, C. A. (enero-junio, 2017).

La transacción y la conciliación: dos figuras de diferente naturaleza con un propósito común. Summa Iuirs, 5(1), 155-164. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 7 artículo 312 del Código General del Proceso, las partes que intervienen en dicho acuerdo transaccional deberán presentarlo ante el juez que conozca del proceso para que lo revise y si lo encuentra ajustado al derecho sustancial, declare terminado el proceso, siempre y cuando dicho acuerdo se haya celebrado entre todas las partes y verse sobre la totalidad de las cuestiones debatidas7.

De conformidad con lo hasta aquí explicado, el auto de 23 de marzo de 2023 corresponde a la improbación de una transacción, dado que a pesar de que el a quo la denominó conciliación, dicho yerro no tiene la virtualidad de mutar el acuerdo logrado entre las partes, sin la intervención de un conciliador, que en las controversias ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es un agente del Ministerio Público o el juez cuando ello ocurre en la audiencia inicial o durante el trámite del proceso8.

En los mismos términos se debe concluir, en relación con la manifestación de que esta Corporación, en providencia del 29 de marzo de 2022, había catalogado el escrito como un acuerdo conciliatorio, porque al revisar dicha decisión se encuentra que simplemente se ocupó de decidir sobre el desistimiento del recurso de apelación que para esa época se estaba tramitando y sencillamente enunció el documento de acuerdo a su titulación, sin que revisara su naturaleza.

Así las cosas, se acierta en la decisión suplicada al considerar que el artículo 243 del CPACA dispone que solamente será apelable el auto que “apruebe o impruebe 7 ARTÍCULO 312. TRÁMITE. En cualquier estado del proceso podrán las partes transigir la litis. También podrán transigir las diferencias que surjan con ocasión del cumplimiento de la sentencia. Para que la transacción produzca efectos procesales deberá solicitarse por quienes la hayan celebrado, dirigida al juez o tribunal que conozca del proceso o de la respectiva actuación posterior a este, según fuere el caso, precisando sus alcances o acompañando el documento que la contenga.

Dicha solicitud podrá presentarla también cualquiera de las partes, acompañando el documento de transacción; en este caso se dará traslado del escrito a las otras partes por tres (3) días. El juez aceptará la transacción que se ajuste al derecho sustancial y declarará terminado el proceso, si se celebró por todas las partes y versa sobre la totalidad de las cuestiones debatidas o sobre las condenas impuestas en la sentencia. Si la transacción solo recae sobre parte del litigio o de la actuación posterior a la sentencia, el proceso o la actuación posterior a este continuará respecto de las personas o los aspectos no comprendidos en aquella, lo cual deberá precisar el juez en el auto que admita la transacción. El auto que resuelva sobre la transacción parcial es apelable en el efecto diferido, y el que resuelva sobre la transacción total lo será en el efecto suspensivo.

Cuando el proceso termine por transacción o esta sea parcial, no habrá lugar a costas, salvo que las partes convengan otra cosa. Si la transacción requiere licencia y aprobación judicial, el mismo juez que conoce del proceso resolverá sobre estas; si para ello se requieren pruebas que no obren en el expediente, el juez las decretará de oficio o a solicitud de parte y para practicarlas señalará fecha y hora para audiencia. 8 En el mismo sentido ver auto del 18 de noviembre de 2024, proceso 71203, Subsección B, Sección Tercera, Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 8 conciliaciones extrajudiciales o judiciales”, pero nada regula sobre la improbación de la transacción, caso en el cual se deberá acudir por remisión expresa del artículo 306 del mismo ordenamiento jurídico, al artículo 312 del CGP que establece el trámite de la transacción y en lo pertinente a los recursos que proceden en contra de la decisión del juez que lo valora dispone que “el auto que resuelva sobre la transacción parcial es apelable en el efecto diferido, y el que resuelva sobre la transacción total lo será en el efecto suspensivo”.

Se insiste en que el artículo 312 del CGP no distingue el sentido de la decisión, para efectos de establecer la procedencia del recurso de apelación, pues serán susceptible de dicho recurso tanto el auto que aprueba como el que imprueba la transacción; la norma solo hizo referencia al efecto en que se debe tramitar el recurso, dependiendo si la transacción es total o parcial.

Es decir que la providencia del 23 de marzo de 2023, que improbó el acuerdo transaccional logrado por las partes en los procesos acumulados, es apelable en el efecto suspensivo, porque la transacción fue total y, en tal sentido, se solicitó la terminación de los procesos acumulados. De acuerdo con lo expuesto, se debe revocar el auto suplicado que resolvió rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 23 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y remitir el expediente al ponente con el fin de que resuelva la impugnación incoada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 4 de diciembre de 2024, por medio del cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, remitir el proceso al Magistrado Ponente para lo de su competencia. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01023-02 (70088) Demandante: Carlos Guillermo Suárez Escobar y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Referencia: Contractual (Súplica de auto) 9 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Salvamento de voto Firmado Electrónicamente FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ Conjuez VF