Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) Demandante: Yolanda Donado Palacio Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reliquidación de pensión gracia. Principios procesales de justicia rogada, congruencia y debido proceso.
Indexación de primera mesada. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora YOLANDA DONADO PALACIO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 032723 del 6 de septiembre de 2016, (ii) RDP 042834 del 15 de noviembre de 2016, y (iii) RDP 049272 del 27 de diciembre de 2016, por medio de las cuales la UGPP negó y confirmó respectivamente una nueva reliquidación de la pensión gracia ya reconocida a la actora y la indexación de la primera mesada. 1 Ver expediente digital obrante en el índice 2 de la plataforma SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a reajustar la mencionada prerrogativa, a fin de que su valor, el cual ya había sido reliquidado con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio de la reclamante, se corrija a la suma de $360.475 y no de $358.472.
Que, además, con base en este nuevo monto, se indexe la primera mesada, pues la accionante se retiró de la labor oficial el 30 de enero de 1994, pero adquirió el estatus pensional el 12 de marzo de 2001. Que se cancele el respectivo retroactivo de las sumas adeudadas por concepto de las diferencias pensionales desde esta última fecha y hasta que se realice su pago con la correspondiente indexación conforme al IPC.
Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones del artículo 195 del CPACA, junto con la respectiva condena en costas a cargo de la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la extinta Cajanal EICE reconoció una pensión gracia a favor de la demandante a través de la Resolución 28056 del 13 de diciembre de 2001, en la que para la determinación de su cuantía, solo tuvo en cuenta el promedio de la asignación básica del último año de servicio de la educadora, esto es, del 30 de enero de 1993 al 30 de enero de 1994, pero con efectividad desde el 12 de marzo de 2001 cuando cumplió los requisitos para adquirir el mentado derecho, ello sin ningún tipo de actualización monetaria y sin incluir en el cómputo los demás factores percibidos como las primas de antigüedad, de junio y de diciembre.
Que en cumplimiento de un fallo de tutela, la mencionada autoridad expidió la Resolución PAP 031681 del 30 de diciembre de 2010, con la que reliquidó la dádiva reconocida a la señora Donado Palacio, para lo cual le incluyó la totalidad de factores salariales devengados por esta durante su último año de servicio, por lo que elevó la cuantía de la pensión gracia a la suma de $358.472,92, efectiva a partir del 12 de marzo de 2001, pero con efectos fiscales desde el 19 de noviembre de 2004 por prescripción trienal.
No obstante, no se realizó la indexación de la primera mesada. Que, si bien aquella entidad reajustó la prerrogativa en comento, lo hizo en un valor inexacto, pues la cifra resultante de la adecuada liquidación era $360.475 y no $358.472,92, toda vez que tomó en cuenta como monto de la prima de junio de 1993 2 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) un total de $178.161,67, cuando en realidad esta era de $210.194,00, tal como consta en el certificado de salarios respectivo.
Que la reclamante se retiró del servicio como docente el 30 de enero de 1994 con más de 21 años laborados en el Magisterio, pero solo adquirió el estatus que le otorgada la pensión gracia hasta el 12 de marzo de 2001 cuando cumplió los 50 años de edad. Que, en tal sentido, entre ambas fechas transcurrieron más de 7 años que generaron una devaluación de la moneda y por lo tanto una pérdida de su poder adquisitivo, lo cual implicaba la necesidad de indexar la primera mesada.
Que el 21 de abril de 2016, la parte activa solicitó ante la UGPP la reliquidación de la pensión gracia por error en los valores calculados y la actualización monetaria de su valor, a lo cual, dicha autoridad expidió la Resolución RDP 032723 del 6 de septiembre de 2016 con la que negó lo reclamado por lo que la docente interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación que fueron resueltos desfavorablemente mediante las Resoluciones RDP 042834 del 15 de noviembre de 2016 y RDP 049272 del 27 de diciembre de 2016 respectivamente, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 18 de enero de 2018,3 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó inicialmente que, la accionante tuvo una vinculación nacional y por lo tanto recibió recursos derivados de la Nación que le impedían acceder a la pensión gracia, por lo que se está ante un indebido reconocimiento.
Que, en todo caso, la referida entidad a través de la Resolución PAP 031681 del 30 de diciembre de 2010 reliquidó la prerrogativa con inclusión de todos los factores devengados por la educadora, y como esta no aportó nuevos elementos para un reajuste, este no debe prosperar. Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de las obligaciones reclamadas, (ii) compensación, (iii) buena fe, (iv) genérica o innominada, y (v) prescripción. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y en atención al artículo 181 de la misma norma, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento para en su lugar correr traslado a las partes para alegar 3 Idem. 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) de conclusión y dictar sentencia con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Atlántico dictó sentencia escrita el 5 de marzo de 2020, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso que, cuando se trata de liquidar la pensión gracia, debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el beneficiario durante el último año de servicios a la adquisición del estatus pensional.
Que, según lo acreditado, la demandante adquirió esta última condición el 12 de marzo de 2001, y la demandada reliquidó la pensión otorgada teniendo en cuenta los factores de asignación básica, prima de antigüedad, prima de junio y prima de diciembre, los cuales corresponden a los efectivamente pagados en el año anterior a la adquisición del derecho.
Que, a pesar de ello, se advierte un error en el valor de la prima de junio de 1993 entre el tenido en cuenta en la Resolución PAP 0081103 del 30 de diciembre de 2010 y el valor que reposa en el certificado que obra en el expediente administrativo. Que el monto del referido concepto devengado por la señora Yolanda Donado Palacios en el año 1993 era de $210.194, pero el tenido en cuenta por la entonces Cajanal EICE en la base de la liquidación de la prerrogativa fue de $178.161, por lo que se puede concluir que hubo un mal cálculo aritmético en la fijación de la cuantía de la pensión, el cual generó una disminución en el valor final a reconocer.
Que, en ese orden de ideas, es procedente ordenar la reliquidación solicitada, al punto de que la UGPP tiene que reajustar la pensión gracia de la demandante en cuantía del 75% de lo devengado en el último año de servicios (30 de enero de 1993 a 30 de enero de 1994), con la inclusión de la prima de junio del año 1993 en una cifra equivalente a $210.194, más los demás factores salariales que fueron debidamente certificados e incluidos en el cómputo original.
Que, frente a la indexación de la primera mesada, debe precisarse que aun cuando la dádiva en comento reconocida a la reclamante, no se regula por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 por encontrarse contemplada en una normativa especial, la actualización monetaria resulta procedente en aplicación de los postulados constitucionales contenidos en el artículo 53 y 48 de la Constitución Política y en observancia de los elementales principios de justicia y equidad.
Que por lo tanto, en el entendido de que la señora Donado Palacio se retiró del servicio el 30 de enero de 1994 y solo cumplió con el requisito de edad para acceder a la pensión de jubilación gracia el día 12 de marzo de 2001, se infiere que transcurrieron más de 7 años en los cuales el monto de su ingreso base de liquidación experimentó una pérdida de poder adquisitivo que afectó igualmente la prerrogativa de la actora. 7 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) Que la extinta Cajanal EICE al momento de proferir el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia, así como aquel con el que la reliquidó, no actualizó los valores con el índice de precios al consumidor desde el año 1994 hasta el 2001, por tanto, es procedente ordenar a la demandada que al momento de llevar a cabo el reajuste ordenado, los montos respectivos del IBL sean actualizados con el IPC de los años 1994 a 2001, a fin de evitar la depreciación del poder adquisitivo de la moneda.
Que en este caso se configuró el fenómeno de la prescripción sobre las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de abril de 2013, toda vez que la reclamante formuló la petición solo hasta el 21 de abril de 2016, es decir, una vez pasados los 3 años desde la fecha de exigibilidad del derecho en cuestión. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que la actora no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que al revisar nuevamente el cuaderno administrativo, se logró determinar que los tiempos prestados al Instituto Pestalozzi, no pueden entenderse como válidos para el reconocimiento del derecho en cuestión, en la medida en que estos eran de carácter nacional, lo anterior teniendo en cuenta la naturaleza de la creación de la Universidad del Atlántico a la que estaba adscrito dicho establecimiento educativo, dado que según certificado del 16 de mayo de 2017, la entidad nominadora tanto en lo atiente a los nombramientos como a los pagos de los profesores, señaló que eran de parte de la Nación. Que en caso de no prosperar esta tesis, debe tenerse en cuenta que la entonces Cajanal EICE reliquidó la prestación en favor de la demandante e incluyó en el cálculo de la prestación todos los factores certificados devengados durante el último año de servicio antes de la fecha del estatus, esto es, la asignación básica, la prima de antigüedad, la prima de junio de 1993 y la prima de diciembre de 1994, por lo que se concluye que la prestación fue fijada en forma correcta y con los emolumentos acreditados en sede administrativa en dicho momento, al punto de que no es procedente el reajuste ordenado y mucho menos la indexación. Que las decisiones que afectan el sistema pensional, se deben adoptar bajo el entendido de que el Estado dispone de recursos limitados que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, propendiendo por lograr su suficiencia, con el fin de que realmente se dé la efectividad del derecho, por lo que no es dable acceder a pretensiones como estas que no tienen vocación de prosperidad.
Que la parte demandante es quien debe probar las afirmaciones contenidas en los 8 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) hechos y sus pretensiones por alguno de los medios de convicción establecidos en la ley para llevar al convencimiento al juzgador sobre los hechos expuestos en la demanda, lo cual no ha ocurrido en este caso.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante9 presentó alegaciones finales en las que solicitó que se confirme el fallo apelado, asegurando que debe tenerse en cuenta el hecho de que el acto de reconocimiento pensional está en firme, es legal y no ha sido anulado ni suspendido, razón por la cual no puede discutirse la validez de la pensión gracia cuando lo que se solicita es su reliquidación, más aún porque no es cierto que el instituto de la Universidad del Atlántico sea nacional, pues en realidad es departamental, así como su planta de personal.
La parte demandada10 radicó alegatos de conclusión reiterando sus argumentos expuestos en su contestación y en el recurso de apelación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.11 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si es procedente condicionar el estudio de la reliquidación pensional solicitado por la demandante, a un análisis de legalidad respecto del reconocimiento de la prestación que no fue objeto de demanda.
En caso negativo, deberá determinarse si procedía o no el reajuste de la pensión gracia otorgada a la actora corrigiendo el valor de uno de los factores incluidos en la base de cálculo, así como la indexación de la primera mesada por esta misma razón. Marco normativo y jurisprudencial a. De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que, mientras este no haya sido anulado en sede judicial, ha de suponerse que fue proferido conforme a derecho y, por lo tanto, que es obligatorio y puede ejecutarse.
Esta figura, consagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga sobre 9 Ver índice 14 de la plataforma SAMAI. 10 Ver índice 15 de la plataforma SAMAI. 11 Según constancia secretarial obrante en el índice 19 de la plataforma SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) quien la alega12, pues como presunción legal admite prueba y argumentación en contrario.
Así las cosas, puede afirmarse que en esta figura está contenida una regla que le indica al juez que debe denegar la pretensión de nulidad de un acto administrativo cuando quien lo demanda no cumple con la carga de demostrar que está viciado. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de juzgar la validez de esa clase de actos, ha sido caracterizada como una «jurisdicción rogada» en lo que tiene que ver con esta particular materia.
Esta presunción se ve reflejada en algunas normas como la prevista en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, que frente a los requisitos del contenido de la demanda consagra que, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de violación. Dicha exigencia se enmarca en la defensa del debido proceso del demandado, pues limita los aspectos de los que tendrá que defenderse y los términos en que se expusieron los problemas jurídicos al juez y, por lo tanto, su campo de decisión. En todo caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos ha de ser valorada en el contexto constitucional en el que se encuentra y, por ello, deben ser tenidas en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C- 197 de 1999 acerca de la exequibilidad condicionada que tuvo en su momento el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que, al igual que el CPACA, dispone como requisito de la impugnación judicial de un acto administrativo que se indique en la demanda las normas violadas y el concepto de violación. b. Sobre el principio de congruencia como elemento del debido proceso Debe precisarse que la congruencia en materia procesal, entendida como la conexión sincrónica entre lo reclamado con la demanda, lo argumentado como defensa y lo resuelto con la sentencia, obedece al hecho de que un litigio no puede ser indeterminado y abstracto, sino que tiene que circunscribirse a los límites de interpretación, análisis probatorio y decisión que las partes y el mismo juez fijan para determinar las reglas claras con las que se desarrollará la actuación. Esto tiene como fin que ninguno de los extremos sorprenda al otro con nuevos asuntos a debatir que no fueron planteados a lo largo de la causa judicial en sus debidas oportunidades, como serían, por ejemplo, la demanda, su reforma, una eventual demanda de reconvención o la audiencia inicial. 12 Providencia citada en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado:11001-03-25-000-2019-00601-00 (4727-2019).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) De esta regla general, solo figurarían como excepción los hechos sobrevinientes que tengan la entidad suficiente para extinguir o modificar el derecho reclamado, pero únicamente si estos ocurren después de haber sido presentada la demanda y cuando efectivamente estén probados y alegados por la parte que los quiera aducir a su favor.
Estos planteamientos se derivan del propio contenido del artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable a este tipo de casos por remisión del artículo 306 del CPACA. Sobre el punto, la primera norma en cita consagra lo siguiente. «[…]
ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas. […]». (Negrilla y subrayado intencionales). De hecho, sobre la importancia del precepto bajo estudio, la Corte Constitucional en sentencia T-455 de 2016 manifestó que: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) «[…] 24.1.
El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.
Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”.
Además ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurara un defecto y, por tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso. La Sala Cuarta de Revisión de esta Corporación, profirió en el 2008 la sentencia 1274 de ese año, en la que estableció lo siguiente: “… la incongruencia tiene la entidad suficiente para configurar una vía de hecho, ya que la incongruencia que es capaz de tornar en vía de hecho la acción del juez “es sólo aquella que subvierte completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando una alteración sustancial, dentro de la respectiva jurisdicción, que quiebra irremediablemente el principio de contradicción y el derecho de defensa”, a tal grado que “la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante”, esto es, “carente de justificación objetiva y relativa a materias medulares objeto del proceso”.
De lo contrario, “el grado y el tipo de desajuste entre la sentencia y lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso, sería insuficiente para que se configure una vía de hecho judicial, así pueda existir una irregularidad dentro del proceso”[51]. 24.2. De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.
Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.
El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello. […]». (Subrayado fuera de texto). En el mismo sentido, el Consejo de Estado13 ha señalado sobre el particular que: «[…] El principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de octubre de 2017.
Radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión. […]» Como se desprende de lo expuesto hasta este punto, el principio de la congruencia es uno de los elementos fundamentales del debido proceso, pues garantiza la correcta materialización de los derechos de defensa y contradicción, de la seguridad jurídica, y en esencia, de la tutela judicial efectiva,14 toda vez que permite el desarrollo de una actuación judicial bajo un escenario de igualdad entre las partes y de imparcialidad del juez, bajo el entendido de que la resolución del litigio en concreto se limitará y concentrará en el estudio de los hechos y pretensiones alegadas, así como en los argumentos y medios exceptivos de defensa que se relacionen directamente con aquellos.
Por lo mismo, todo lo que no haya sido plantado como objeto de litigio y que tampoco constituya un hecho sobreviniente relevante para adoptar el fallo, o que no implique un pronunciamiento oficioso en procura de evitar la posible vulneración de un derecho fundamental, no podrá ser examinado sino en virtud de una nueva demanda. En esencia, este postulado se ve estructurado para el caso de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se demanda uno o varios actos administrativos que definen determinada situación jurídica, pero se omite solicitar la anulación de los que, siendo conocidos previamente por las partes, hubiesen definido otros derechos relacionados con la materia de discusión. Ello por cuanto en ese evento el litigio versará exclusivamente sobre el control de validez de los primeros, mientras que frente a los segundos deberá mantenerse incólume su presunción de legalidad.
En consecuencia, lo expuesto se ajusta al alcance del principio de congruencia y de justicia rogada explicados previamente, los cuales constituyen elementos fundamentales de la garantía del debido proceso cuya aplicación se predica de manera obligatoria en todo tipo de actuaciones como las judiciales. c. Acerca de la pensión gracia y su forma de liquidación En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar 14 Entendida igualmente como el acceso a la administración de justicia, el cual a voces de la Corte Constitucional se entiende como, «[…] El derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.
Este derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […]». Ver sentencia C-279 del 15 de mayo de 2013. Expediente. D- 9324. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Precisamente por esa misma razón es que dicha prestación no se regula por las Leyes 33 y 62 de 1985 que contemplaban disposiciones en materia pensional de los servidores públicos, más aún por cuanto así lo previó el artículo 1.º, inciso 2.º de la primera norma en comento que consagró lo siguiente: «[…] No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» De esta manera, es claro que las pensiones especiales como la gracia bajo estudio, encuentran su marco jurídico en la normativa que le sea propia y aplicable, la cual en este caso sería la Ley 114 de 1913, que en su artículo 2.º indicó que dicha prestación se liquidaba con la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicio y en caso de que hubiese variado, se tendría en cuenta su promedio.
No obstante, esta forma de liquidación fue modificada por la Ley 4.ª de 1966 que en el artículo 4.º precisó que: «ARTÍCULO 4.- A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.» Aquel cambio se aduce que cobijó a la pensión gracia, toda vez que la norma en comento no contempló ningún tipo de excepción o restricción para su alcance, es decir, debe entenderse incluida la mentada prerrogativa, pues precisamente con el Decreto 1743 de 1966 que reglamentó la ley en cita se planteó en el artículo 5.º que: «[…] A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.» Bajo este contexto jurídico, resulta acertado afirmar que las pensiones del régimen especial (dentro de las cuales está la pensión gracia), no pueden ser liquidadas al tenor del régimen ordinario de la Ley 33 de 1985, pues el mismo legislador las excluyó en virtud de la aludida excepción del artículo 1.º ibidem, lo cual se predica Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) en igual medida sobre el ámbito de aplicación de la Ley 62 del mismo año, dado que esta solo modificó el artículo 3.º de la primera regulación en comento.
De acuerdo con lo expuesto, a efectos de liquidar la prestación objeto de estudio, deberán observarse los postulados de la Ley 4.ª de 1966 y del Decreto 1743 de dicha anualidad, según los cuales la dádiva en comento tendrá que calcularse con base en el 75% del promedio de factores salariales percibidos por la reclamante de manera mensual durante el último año de servicio, que en el caso particular de la pensión gracia corresponde al año anterior al de la consolidación del respectivo estatus jurídico que le permite al educador adquirir el derecho, toda vez que no es procedente exigir la demostración del retiro definitivo de la labor oficial como lo contempló el referido decreto, cuando en realidad por la naturaleza jurídica especial que le es inherente, esta puede percibirse de manera simultánea con el salario.
En todo caso, lo expuesto se ajusta con los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación en sentencias como las siguientes: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); y iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19), en las que frente al monto de la referida prestación, se reitera de manera pacífica que, «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional». d. Sobre la indexación de la primera mesada pensional Al respecto se destaca inicialmente que, para la Corte Constitucional, la actualización monetaria constituye uno de los instrumentos para contrarrestar los efectos de la inflación en lo que tiene que ver con las obligaciones dinerarias como pueden ser las laborales.
Esto por cuanto el referido fenómeno produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda. Pues bien, en materia de haberes laborales, la indexación de la primera mesada pensional ha sido entendida por el Consejo de Estado como el mecanismo que se utiliza en aplicación de los principios de equidad y justicia para revalorizar las obligaciones pensionales con el fin de traer a valor presente las sumas que han sido afectados por un detrimento a casusa del transcurso del tiempo.
Sobre la materia se resalta que el artículo 48 de la Constitución Política fijó la necesidad de evitar la depreciación de los dineros para el pago de pensiones según el siguiente postulado: «ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) […] La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. […]» Del mismo modo, el artículo 53 constitucional incluyó como uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo el siguiente: «[…]
ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: […] El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. […]». Sin embargo, dentro del Régimen General de Seguridad Social en Pensiones, no existe norma expresa que prevea la actualización del ingreso base de liquidación pensional diferente al reajuste anual de las mesadas ya reconocidas en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993,15 por lo que mucho menos existe una disposición para el caso de la pensión gracia. Acerca de este punto, esta Subsección16 ha precisado que si bien no hay una regulación específica que consagre la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas, la jurisprudencia ha desarrollado con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene por qué soportar las consecuencias negativas de dicha situación, al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión. Frente a la situación jurídica que habilita la aplicación de esta figura, esta corporación ha señalado que: «[…] se produce, cuando habiendo ocurrido el retiro del servicio en un año determinado, el pensionado alcanza a completar los demás requisitos para acceder al derecho cuando ha transcurrido uno o más años después del retiro, de modo que ese transcurso de tiempo, el salario con que se liquidaría la pensión habría sufrido detrimento. […]»17 15 «Artículo 14.
Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. […].» 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de enero de 2023.
Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de 2013. Radicación 760012331000200801205-01 (1995-11). Gersaín Daza contra el Municipio de Palmira (Valle del Cauca). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) Por lo expuesto, es claro que el ajuste de la base salarial de la primera mesada, por ejemplo, en el caso de la pensión gracia que se liquida propiamente como una pensión especial con base en la Ley 4.ª de 1966, se genera cuando una vez cumplido el requisito del tiempo de servicio, el docente se retira antes de la edad requerida para acceder a dicha dádiva.
En consecuencia, una vez el reclamante adquiere el estatus jurídico respectivo, es lógico que la prerrogativa en mención sea calculada con base en el promedio salarial del educador percibido durante el año anterior a la terminación de su vínculo legal y reglamentario, pero debidamente indexado a la fecha de causación y reconocimiento del derecho.
Resolución del caso concreto Al respecto, en primer lugar debe verificarse la pertinencia del argumento de la parte apelante al asegurar que no debe reconocerse el reajuste pretendido por la actora, toda vez que, supuestamente, la prerrogativa que le fue reconocida mediante la Resolución 28056 del 13 de diciembre de 200118 es ilegal, en la medida en que para ello, Cajanal EICE en su momento tuvo en cuenta unos tiempos de servicio del orden nacional prestados por la docente en el Instituto Pestalozzi de la Universidad del Atlántico, lo cual le impedía consolidar la pensión por incumplimiento del requisito de 20 años de labor oficial solo como educador territorial o nacionalizado.
Pues bien, al margen de este tipo de alegaciones que en efecto podrían llegar a enervar la validez del reconocimiento pensional en comento si se llegara a demostrar lo propio, lo cierto es que en el marco de discusión del presente proceso iniciado con la demanda presentada por la señora Donado Palacio, el mencionado acto administrativo que le concedió la pensión gracia no fue reprochado en esta oportunidad, es decir, la accionante no plantea ningún reparo ni elemento de censura sobre la legalidad de dicha decisión. Por el contrario, la parte activa solo limitó sus pretensiones19 a la nulidad de las Resoluciones: RDP 032723 del 6 de septiembre de 2016, RDP 042834 del 15 de noviembre de 2016, y RDP 049272 del 27 de diciembre de 2016, con las cuales la entidad accionada negó la reliquidación de la pensión gracia, así como la indexación de la primera mesada.
Lo anterior denota que desde el comienzo, el litigio en este proceso se centró exclusivamente en verificar la pertinencia del reajuste de la prerrogativa en comento por un supuesto error en el cálculo de su cuantía, esto al no haber tomado el valor exacto de la prima de junio percibida por la reclamante en 1993, sino una cifra 18 Ver expediente digital obrante en el índice 2 de la plataforma SAMAI. 19 Ver acápite de declaraciones y condenas en el archivo de la demanda que reposa en el índice 2 de la plataforma SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) inferior, así como por la falta de actualización monetaria del ingreso base de liquidación al año 2001 cuando aquella consolidó el estatus jurídico respectivo, en el entendido de que su último año de labor oficial fue anterior a dicha fecha, puntualmente en 1994.
De hecho, es precisamente por esta razón que en la audiencia inicial llevada a cabo el 16 de agosto de 2018,20 el tribunal de origen frente al acuerdo y disenso entre las partes sobre algunos supuestos de hecho, arribó a la conclusión de que el litigio debía fijarse con fundamento en el siguiente problema jurídico: «[…] Se trata de determinar si en el presente caso le asiste a la señora YOLANDA DONADO PALACIO el derecho a reliquidar la pensión gracia que viene percibiendo, en su condición de docente oficial, teniendo en cuenta la totalidad de los factores devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que se consolidó su estatus pensional.
Así mismo, si se le debe indexar la primera mesada pensional a partir de la fecha de retiro del servicio (30 de enero de 1994). […]». De lo expuesto se advierte que, el juez de primera instancia consideró que el derecho en tensión era el de la reliquidación y la indexación, más no el del reconocimiento de la pensión gracia, pues el argumento que la entidad apelante ahora expone sobre la ilegalidad de dicha prerrogativa, no fue planteado oportunamente a título de demanda de reconvención con la que se buscara la anulación del acto primigenio que concedió la dádiva bajo estudio.
Por ello, la Subsección estima que, conforme a los planteamientos del marco normativo sobre el principio de legalidad de los actos administrativos, la justicia rogada, la congruencia, y, en síntesis, el debido proceso, no es dable que se formulen argumentos de defensa que no estén relacionados con el sustento fáctico y jurídico de la demanda y mucho menos es viable que se falle por fuera de ese marco inicial estructurado con lo que es objeto de discusión. En tal sentido, para la Sala es claro que, si la parte demandada advirtió que el reconocimiento pensional de la accionante era ilegal, esta no debió fundamentar la negativa del reajuste con base en tal supuesto y mucho menos alegarlo intempestivamente como argumento de su recurso de apelación y en la contestación de la demanda, pues este se formuló como un dicho de paso, en la medida en que únicamente afirmó que la demandante tuvo una vinculación nacional y que por lo tanto no era merecedora de la pensión gracia, pero en ningún aparte de su exposición precisó qué período asegura que es nacional y mucho menos aduce cuáles son las pruebas o argumentos para arribar a esta conclusión. Es decir, no solo sorprende a la parte activa con un argumento diferente al expuesto en vía administrativa, sino que tampoco indica bien las razones para su tesis.
Es por esto que, si la parte pasiva buscaba defender sus intereses con el 20 Ver expediente digital en el índice 2 de la plataforma SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) planteamiento de la ilegalidad del derecho primigenio reclamado, tuvo que demandar el acto administrativo con el que le fue otorgado el derecho a la docente, esto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo la modalidad de lesividad, o bien acudir a la figura de la demanda de reconvención prevista en el artículo 177 del CPACA.21 Adicionalmente, se advierte que el acto administrativo que le concedió la pensión gracia a la actora era conocido por la UGPP con anterioridad a la presentación de la demanda, por lo que la estimación de que la recompensa en cuestión es ilegal, constituye un hecho previo al presente litigio y no uno sobreviniente que haya tenido lugar en desarrollo del proceso, al punto de que tampoco podría alegarse la excepcionalidad al principio de congruencia a fin de efectuar un estudio de tal circunstancia en esta oportunidad.
Incluso, es de destacar en este caso particular que, la señora Donado Palacio a través de su apoderado ha presentado múltiples solicitudes de impulso procesal,22 en las cuales manifiesta que, no solo cuenta en la actualidad con más de 73 años de edad, sino que además padece una serie de quebrantos de salud como hipertensión arterial, “querato conjuntivitis”, hipotiroidismo no especificado, gonartrosis, espondilo artrosis de rodilla, insuficiencia venosa crónica y bocio nodular; para lo cual aporta los respectivos extractos de su historia clínica en la que se indican tales diagnósticos emitidos por sus médicos tratantes.
Pues bien, tales condiciones de edad y de salud hacen que la demandante se encuentre en un estado de prelación superior, en virtud del cual deben primar con mayor razón las garantías sustanciales del debido proceso y de la tutela judicial efectiva, a fin de que esta pueda ver resuelta de fondo la presente controversia, pero solo bajo los mismos lineamientos originales de su demanda y del litigio tal como fue fijado, esto es, limitándose al estudio de sus pretensiones, mas no con argumentos o líneas de decisión diferentes, como sería la de discutir en esta oportunidad el reconocimiento de su pensión. Por lo tanto, el hecho de entrar a examinar en esta causa judicial si dicha prerrogativa fue concedida o no conforme a derecho, y por lo tanto, eventualmente declarar nulo el acto que la otorgó, ello a pesar de que en realidad tal decisión no fue censurada en este proceso teniendo en cuenta que la parte activa solo buscaba 21 «[…]
ARTÍCULO 177. RECONVENCIÓN. Dentro del término de traslado de la admisión de la demanda o de su reforma, el demandado podrá proponer la de reconvención contra uno o varios de los demandantes, siempre que sea de competencia del mismo juez y no esté sometida a trámite especial. Sin embargo, se podrá reconvenir sin consideración a la cuantía y al factor territorial.
Vencido el término del traslado de la demanda inicial a todos los demandados, se correrá traslado de la admisión de la demanda de reconvención al demandante por el mismo término de la inicial, mediante notificación por estado. En lo sucesivo ambas demandas se sustanciarán conjuntamente y se decidirán en la misma sentencia. […]» 22 Ver índices 17, 20, 23, 25, 27, 29, 31, 34 y 36 de la plataforma SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) con su demanda un reajuste para incrementar la cuantía de su pensión, atentaría abiertamente contra los mencionados derechos fundamentales de la actora, quien es una persona que goza de una especial protección constitucional derivada del artículo 46 superior.
En consecuencia, es claro para la Sala que, en el caso bajo estudio, el análisis de legalidad de los actos administrativos demandados que negaron la reliquidación y la indexación de la pensión gracia otorgada a la reclamante, no puede someterse a un eventual juicio de validez de la Resolución 28056 del 13 de diciembre de 2001, no solo por lo expuesto anteriormente, sino además por cuanto, en el hipotético caso de que lo propio hubiese sido procedente, lo cierto es que la parte apelante solo basó el planteamiento de la supuesta ilegalidad del reconocimiento pensional en que se tuvieron en cuenta tiempos nacionales para ello, pero no aportó ni siquiera prueba sumaria de su dicho.
Por consiguiente, habrá de estudiarse el fondo del asunto relacionado con la procedencia o no del reajuste a la prerrogativa en comento. Sobre la liquidación de la pensión gracia de la actora En primer lugar, se observa que efectivamente la entonces Caja Nacional de Previsión Social EICE expidió la Resolución 28056 del 13 de diciembre de 2001,23 con la que reconoció el pago de una pensión gracia a favor de la señora Yolanda Donado Palacio, esto bajo las siguientes consideraciones: 23 Ver expediente digital en el índice 2 de la plataforma SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) Igualmente, se encuentra demostrado en la actuación que en cumplimiento de un fallo de tutela, la mencionada autoridad expidió la Resolución PAP 031681 del 30 de diciembre de 2010,24 por medio de la cual reliquidó la pensión gracia de la accionante en el sentido de incluir la totalidad de los emolumentos devengados por esta durante su último año de servicio (30 de enero de 1993 a 29 de enero de 1994), el cual fue anterior a la fecha de consolidación del estatus jurídico respectivo (12 de marzo de 2001), ello conforme a la siguiente motivación: 24 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) Ahora, como se observa de lo anterior y tal como fue aceptado por las mismas partes, no existe discusión frente al hecho de que la extinta Cajanal EICE en su momento reajustó la pensión de la reclamante con base en los preceptos aplicables a su caso, esto es, la Ley 4.ª de 1966 y del Decreto 1743 de dicha anualidad, según los cuales la dádiva en comento tendrá que calcularse con base en el 75% del promedio de todos los haberes percibidos por la docente de manera mensual durante el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus pensional,25 por lo que sobre este aspecto no debe emitirse pronunciamiento ni estudio adicional alguno. Puntualmente, se observa que la referida entidad incluyó en la base de liquidación como factores computables para fijar la cuantía de la pensión, los siguientes: la asignación básica de 1993 y de 1994, la prima de antigüedad de 1993 y 1994, la prima de junio de 1993 y la “prima de diciembre de 1994”26 (sic).
No obstante, la parte activa sostuvo que si bien está de acuerdo en que estos eran los emolumentos que debían tenerse en cuenta para el efecto, lo cierto es que el valor de la prima de junio de 1993 no era el que efectivamente devengó y que se encontraba certificado, pues asegura que su monto era superior al señalado en dicho acto, y que además, no se indexó aquella base salarial al año 2001 cuando adquirió el referido derecho.
Sobre el particular, lo primero que debe destacarse es que mediante certificados del 25 El cual en el caso particular fue previo al del cumplimiento de los requisitos para estructurar el derecho como tal, pues la accionante se retiró antes de adquirir el estatus jurídico respectivo. 26 En realidad es de 1993. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) 15 de abril de 2016 suscrito por el jefe del departamento de talento humano de la Universidad del Atlántico, así como del 22 de mayo de 2008 emitido por el vicerrector administrativo de la misma entidad, y del 10 de abril de 2002 expedido por el coordinador del fondo de pensiones del referido ente universitario,27 se extrae que, en efecto, la señora Donado Palacio terminó su vínculo legal y reglamentario como educadora del Instituto Pestalozzi el 30 de enero de 1994, y los haberes salariales devengados por la reclamante entre 1993 y 1994 fueron los siguientes: 27 Todos visibles en la carpeta de expediente administrativo de la actora aportado por la misma entidad, la cual reposa en el índice 2 de la plataforma SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) Al verificar las pruebas precitadas se verifica con claridad que, en efecto, el valor certificado y pagado a la accionante por concepto de prima de junio de 1993, del cual tuvo conocimiento Cajanal EICE en su momento (pues los certificados en mención se encuentran en el mismo expediente administrativo aportado por la parte pasiva), no era de $178.161,67 como se determinó en la Resolución PAP 031681 del 30 de diciembre de 2010, sino que, como lo adujo la reclamante en su demanda, era equivalente a $210.194, por lo que se presenta un error en el cálculo del ingreso base de liquidación que afecta finalmente la cuantía de la pensión gracia en detrimento de los intereses de la educadora, tal como se observa en el siguiente cálculo: FACTORES COMPUTABLES VALOR EN 1993 (DEL 30 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE) VALOR EN 1994 (DEL 1 AL 29 DE ENERO) VALOR TOTAL AÑO 1993 VALOR TOTAL AÑO 1994 TOTAL DEVENGADO ASIGNACIÓN BÁSICA $323.376 $394.414 $3.557.136 $394.414 $3.951.550 PRIMA DE ANTIGÜEDAD $97.013 $118.324 $1.067.143 $118.324 $1.185.467 PRIMA DE JUNIO $210.194 $- $210.194 $- $210.194 PRIMA DE DICIEMBRE $420.388 $- $420.388 $- $420.388 TOTAL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN $5.767.599 VALOR FINAL DE LA PENSIÓN GRACIA = IBL/12 * 75% $360.475 VALOR DEL IBL TENIDO EN CUENTA POR CAJANAL $5.735.566 VALOR DE LA PENSIÓN GRACIA RELIQUIDADA POR CAJANAL $358.472 DIFERENCIA $2.003 Si bien la diferencia entre el monto de la pensión reliquidada por Cajanal EICE y la que se deriva de la inclusión del valor exacto de la prima de junio de 1993 no es demasiada, sí implica una disminución que atenta contra la legalidad de la forma de liquidación de la pensión gracia, pues se reitera, esta debe calcularse con base en todos los emolumentos percibidos por la reclamante (en este caso durante su último año de servicio por ser anterior al de la adquisición del estatus pensional), ello en los montos exactos que haya certificado la entidad empleadora como pagados materialmente a la docente.
En consecuencia, efectivamente es procedente el reajuste solicitado por la demandante y ordenado por el tribunal de origen, es decir, computando la referida prima en una cifra igual a $210.194. Ahora bien, de otro lado, lo que también se aprecia del reajuste efectuado a través de la Resolución PAP 031681 del 30 de diciembre de 2010, es que en ningún momento se actualizó el valor de la base de liquidación tomada en 1994, al año 2001 cuando se materializó la prerrogativa bajo estudio en cabeza de la actora.
Es decir, es claro que la extinta Caja Nacional de Previsión Social al expedir aquel acto, si bien incluyó todos los haberes percibidos por la docente, los tomó en el mismo monto certificado en 1994 (a excepción de la prima de junio como se expuso previamente), sin indexarlos a la fecha de adquisición del estatus jurídico cuando se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) hacía efectiva la pensión gracia. Tal situación, con base en lo expuesto previamente sobre la procedibilidad de la indexación de la primera mesada pensional, efectivamente corrobora el hecho de que entre la última fecha de vinculación laboral de la docente (30 de enero de 1994) y la data de estructuración de la dádiva en comento por cumplimiento de requisitos (12 de marzo de 2001), transcurrieron más de 7 años, lo que evidentemente generó una pérdida del poder adquisitivo de la cuantía de la pensión fijada con la remuneración del año 1994, ello a comparación de la fuerza de la moneda en el año 2001 cuando se materializó la prerrogativa, tal como se observa a continuación: VALOR IBL EN 1994 VALOR PENSIÓN EN 1994 IPC 1994 IPC 2001 VALOR IBL DEBIDAMENTE INDEXADO A 2001 VALOR PENSIÓN EN 2001 $5.767.599 $360.475 14,88 43,26 $16.763.515 $1.047.720 VALOR PENSIÓN RECONOCIDA EN 2001 POR CAJANAL $358.472 DIFERENCIA $689.248 Lo anterior implicaba una disminución del valor del IBL determinado en esta última anualidad cuando se concibió la efectividad de la pensión gracia, lo que se tradujo en un detrimento económico respecto del valor final del derecho en cuestión, por lo que según los planteamientos de la Corte Constitucional28 sobre la materia, deberá acudirse al principio de equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial según el artículo 230 superior,29 tal como lo hizo el juez de primera instancia, a fin de que se proceda a la actualización monetaria de la primera mesada pensional, ello ante el vacío en la ley respecto a esta temática.
En conclusión, se corrobora en esta oportunidad la ilegalidad por falsa motivación y por violación de las normas en que debían fundarse los actos actualmente reprochados, por lo que deberá confirmarse el fallo apelado, incluido el análisis de la prescripción de las diferencias entre las mesadas reconocidas y reajustadas anteriores al 21 de abril de 2013, pues efectivamente la petición que dio origen a esta actuación fue radicada el 21 de abril de 2016, es decir, transcurridos los 3 años siguientes a la exigibilidad del derecho reclamado.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que 28 Sentencia C-862 del 6 del 19 de octubre de 2006.
Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente D-6247. 29 ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos de los recursos de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 15 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01337-01 (0213-2021) LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente