Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO - SERVICOPAVA Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Contribuciones parafiscales de la protección social.
Cooperativas de Trabajo Asociado. Ingreso base de cotización. Régimen de compensaciones ordinarias y extraordinarias SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 14 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió2: «PRIMERO. DENIÉGASE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. En firme, archívese el expediente […]».
ANTECEDENTES El 16 de marzo de 2015, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió a nombre de la Cooperativa de Trabajo Asociado – Servicopava, el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 207, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de la protección social por los periodos 1 Fls. 229 a 250 c.p. 2. 2 Fls. 204 a 221 c.p. 2.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 comprendidos de enero a diciembre de 2013. El acto se notificó por correo certificado entregado el 27 de marzo de 20153. El 3 de junio de 2015, Servicopava le solicitó a la UGPP copia del citado requerimiento para declarar y/o corregir, y que el término para responderlo se contara a partir de su entrega, con el objeto de garantizar el debido proceso4.
El 1º de julio de 2015, se notificó por segunda vez el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 207 de 2015, el que fue contestado el 21 de diciembre de 20155. El 26 de febrero de 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro. RDO 2016-00116 en contra de Servicopava «por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero a diciembre de 2013, y se sanciona por inexactitud por los periodos enero a diciembre de 2013», por un monto de aportes de $7.924.031.900, discriminados así: inexactitud: $7.920.128.700 y mora: $3.903.2006.
También se le impuso sanción por inexactitud por $4.752.077.220. El acto de liquidación se notificó el 22 de marzo de 20167. El 20 de mayo de 2016, el representante legal de la citada cooperativa interpuso recurso de reconsideración contra la anterior liquidación oficial8. El 3 de febrero de 2017, la Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración mediante la Resolución nro.
RDC 2017-00011, confirmando el acto recurrido9. DEMANDA La Cooperativa de Trabado Asociado Servicopava, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones10: «3.1.- Declarar la NULIDAD de los siguientes actos administrativos: 3.1.1.- Resolución RDO-2016-00116 de 2016 (26 de febrero) “Por medio de la cual se profiere a COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERVICOPAVA identificada con Nit 830.122.276, Liquidación Oficial por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pago 3 Fl. 162 c.p.1.
CD 1, carpetas «6498 COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERVICOPAVA 830122276» y «Requerimiento para Declarar o Corregir 207 Exp 6498», documentos: «RODC 207 CTA SERVICOPAVA.pdf» y «RAD.20156201145991 GUIA Y G0780390803CO EXP 6498.pdf». 4 Fl. 162 c.p.1. CD 2, carpeta «Respuesta al requerimiento para declarar», documento: «COMUNICACIÓN RAD. 20155005018742 DEL 03.06.2015 – RESTITUIR TERMINOS.pdf». 5 Fl. 162 c.p.1.
CD 2, carpeta «Respuesta al requerimiento para declarar», documentos: «Guía 433497500301 Coopava 2DA NOTIFICACIÒN.pdf» y «830122276.pdf». 6 Fls. 69 a 89 c.p. 1. 7 Fl. 68 c.p. 1. 8 Fls. 91 a 103 c.p. 1. 9 Fls. 54 a 67 c.p. 1. 10 Fls. 10 a 11 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos enero a diciembre de 2013 y se sanciona por inexactitud por los periodos enero a diciembre de 2013” expedida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la UGPP. 3.1.2.- Resolución RDC-2017- 00011 de 2017 (3 de febrero) “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO-2016-00116 de 2016 (26 de febrero) “Por la cual se profiere a COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERVICOPAVA identificada con Nit 830.122.276, Liquidación Oficial por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos enero a diciembre de 2013 y se sanciona por inexactitud por los periodos enero a diciembre de 2013” expedida, por el Director de Parafiscales, de la UGPP. 3.2.- Como consecuencia de las anulaciones anteriores, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se declare que SERVICOPAVA no debe pagar ninguna de las sumas señaladas en ellas, cuya anulación se solicita. 3.3.- Que en el evento de que SERVICOPAVA haya debido pagar parte o toda la suma señalada en los actos acusados, para evitar mayores perjuicios, se ORDENE a la UGPP devolvérselas con los máximos intereses y actualizaciones autorizadas por la ley y la jurisprudencia. 3.4.- Se condene a la UGPP a pagar a SERVICOPAVA el valor de las costas del proceso y agencias en derecho».
La actora invocó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 2, 4, 6, 25, 29, 38, 58, 83, 84, 113, 114, 116, 121, 150, 209 y 338 de la Constitución Política • Leyes 79 de 1988, 1151 de 2007, 1233 de 2008, 1562 de 2012, 1607 de 2012 y 1739 de 2014 • Decretos 624 de 1989, 1295 de 1994, 468 de 1990, 169 de 2004, 4588 de 2006, 3553 de 2008, 575 de 2013 y 1072 de 2015 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente11: Violación de los derechos constitucionales.
Sostuvo que la UGPP atentó contra los bienes y la honra de la cooperativa pues, en su sentir, la pena de multa deshonró su prestigio. Además, se le impusieron penas por cuantías impagables, que están prohibidas en los artículos 4, 35 y 58 de la Constitución Política. Indicó que la citada entidad, sin facultad para ello, asumió competencias legislativas al decretar gravámenes inexistentes.
Agregó que se desatendió el debido proceso y los principios de favorabilidad y de libre asociación, porque la interpretación de la UGPP desestimula el sistema cooperativo y hace administrativamente más gravosa la situación legal de protección y amparo que la ley les confiere. Falta de competencia por vencimiento de la oportunidad legal para proferir la liquidación oficial.
Se refirió al artículo 50 de la Ley 1739 de 2014. Expuso que la Administración mediante el Oficio nro. 20156201145991 del 24 de marzo de 2015 11 Fls. 16 a 37 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 notificó el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 207 de 2015, y que el plazo para proferir la liquidación oficial vencía el 26 de diciembre de 2015, pese a lo cual, el acto se expidió hasta el 26 de febrero de 2016, es decir, por fuera del término de los 6 meses establecidos en la norma, cuando la entidad carecía de competencia temporal.
Desconocimiento del régimen de las cooperativas de trabajo asociado. Infracción de las normas en las que debían fundarse los actos demandados. Manifestó que el trabajo asociado cooperativo se rige por sus propios estatutos, autorizados y aprobados por el Ministerio de Trabajo, por lo tanto, los pagos que no fueron establecidos como compensaciones, no pueden formar parte del IBC, pues de lo contrario se incurriría en indebida aplicación de los artículos 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008.
Se refirió a la definición legal de compensación ordinaria y extraordinaria, y explicó que en los artículos 1 y 8 del Régimen de Compensaciones de Servicopava se estableció la compensación ordinaria y la extraordinaria mensual como la retribución económica que recibe el trabajador asociado por su aporte de trabajo, por lo que los demás pagos realizados no constituyen ese tipo de compensación. Afirmó que la UGPP, de manera irregular incluyó en el IBC auxilios y bonificaciones que conforme con el Régimen de Compensaciones de Servicopava no constituyen compensaciones ordinarias ni extraordinarias, porque no fueron determinadas como tales y no se pactaron como retribución del trabajo realizado por los asociados.
Falsa motivación. Expuso que la entidad demandada tiene funciones para fiscalizar los aportes parafiscales provenientes de las compensaciones ordinarias y extraordinarias, pero no puede establecer cuáles pagos son constitutivos de compensaciones, toda vez que dicha controversia debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria o por los mecanismos alternativos de resolución de conflictos de acuerdo a lo previsto en el Decreto 1072 de 201512.
Manifestó que en los actos acusados la UGPP acudió a criterios subjetivos al afirmar que las sumas de dinero entregadas a los asociados deben clasificarse en dos tipos de compensaciones (ordinarias o extraordinarias), olvidando que deben estar pactadas como tales y retribuir el trabajo del asociado. Tampoco tuvo en cuenta que las compensaciones semestrales y anuales de auxilios entregados a los asociados, con ocasión de los gastos operacionales, de alimentación y las bonificaciones, son entregadas por mera liberalidad, de modo que no constituyen compensaciones extraordinarias y, por lo tanto, no integran el IBC.
Adujo que en la actuación administrativa se vulneraron los derechos al debido proceso y a la defensa porque no se individualizaron las cuentas sobre las que supuestamente se omitió realizar el pago, además, sin justificación alguna, se les agrupó en un periodo anual, a pesar de que las liquidaciones se realizaron de forma mensual. 12 Para el efecto citó los artículos 4 y del 57 al 60 de la Ley 79 de 1988, y 1, 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Actuación de buena fe y defraudación de la confianza legítima. Aseguró que actuó de buena fe13 y con base en la confianza legítima que había creado la Administración, toda vez que, para el periodo fiscalizado, el Régimen de Compensaciones de la Cooperativa se encontraba revisado y autorizado por el Ministerio de Trabajo y, con base en este, se pagaron los aportes parafiscales.
Además, puso de presente que en el proyecto de circular del Ministerio de Trabajo se analizó la Circular 0036 de 2007 del Ministerio de la Protección Social, reconociendo que existían sumas de dinero que no constituían compensaciones, lo que generó serias expectativas. Medida Cautelar. Solicitó la suspensión provisional de los actos demandados porque a su juicio es evidente la vulneración de las normas constitucionales y legales que invocó en el concepto de la violación14.
OPOSICIÓN La UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente15: Manifestó que respetó los derechos de defensa, de audiencia y de contradicción de Servicopava, porque los actos demandados están fundamentados en la normatividad vigente, así como en los hechos y en las pruebas obrantes en el proceso administrativo, a las que tuvo acceso la cooperativa aportante.
Expuso que no se configuró la falta de competencia temporal para expedir la liquidación oficial, porque la demandante omitió mencionar que el 3 de junio de 2015 le solicitó a la entidad que remitiera nuevamente el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 207 del 16 de marzo de 2015, pidiendo, además, que los términos para responderlo empezaran a correr una vez se entregara el documento.
Agregó que el 1º de julio de 2015 se le notificó a la aportante el requerimiento para declarar y/o corregir, quien lo respondió el 21 de septiembre del mismo año, pese a que el plazo vencía el 1º de octubre siguiente, por esa razón, los 6 meses para proferir la liquidación oficial fenecían el 1º de abril de 2016 y, sin embargo, dicho acto se expidió el 26 de febrero de 2016, siendo notificado el 22 de marzo siguiente, es decir, dentro del término legal.
Sostuvo que con fundamento en los artículos 10, 11 y 25 del Decreto 4588 de 2006, 2, 3 y 6 de la Ley 1233 de 2008, 59 de la Ley 79 de 1988 y 1 del Decreto 355 de 2008, la entidad, para determinar el IBC debe verificar si las sumas de 13 Citó la sentencia de la Corte Constitucional C-1194 de 2008. 14 Esa medida fue negada por el Tribunal mediante auto del 19 de octubre de 2017.
Fls. 56 a 59 del cuaderno de suspensión provisional. 15 Fls. 144 a 162 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 dinero que recibe el asociado corresponden a compensaciones ordinarias o extraordinarias.
Agregó que la cooperativa no tiene la facultad para establecer cuáles de los pagos a favor de aquél, constituyen una compensación, pues estaría excediendo los límites fijados por la ley para autorregularse. Precisó que las compensaciones denominadas pagos de auxilio y bonificaciones (bonificación anual, auxilio beneficio o ayuda de transporte, auxilio beneficio de alimentación, auxilio beneficio de transporte y comunicación, auxilio de incentivo, ahorro anualizado y ahorro personalizado), son compensaciones extraordinarias que deben incluirse en el IBC, porque no están dentro de los presupuestos de las ordinarias y corresponden a un pago adicional que recibe el asociado como retribución por su trabajo.
Dijo que la compensación de descanso, denominada «descanso anual compensado», fue tenida en cuenta como una compensación extraordinaria para determinar el IBC. Expuso que liquidó los aportes a la seguridad social de Servicopava de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo (CST), la Ley 1233 de 2008 y el Decreto 3553 de 2008, que son las normas que regulan el IBC de los asociados de las cooperativas, sin desconocer la legislación de la cooperativa y el régimen de compensaciones establecido en los estatutos de la aportante.
Afirmó que no se configuró falsa motivación de los actos administrativos objeto de estudio, dado que los mismos cuentan con plena validez, pues se expidieron de acuerdo con el ordenamiento jurídico, concediendo las oportunidades legales para la defensa y con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente administrativo, en cumplimiento de los artículos 338 de la Constitución Política y 712 del Estatuto Tributario.
Además, se explicaron las razones por las cuales la cooperativa incurrió en las conductas de mora e inexactitud en las autoliquidaciones de los periodos de enero a diciembre de 2013. Especificó que, en liquidación oficial y en el archivo de Excel anexo, se explicó el marco legal aplicable, cada uno de los subsistemas que conforman el sistema de la protección social, la manera de realizar los aportes con el fin de sentar las bases sobre las cuales se tomaría la decisión de fondo, también, se expusieron de manera individual y detallada las infracciones en las que incurrió la demandante y las sumas a pagar.
Mencionó que, si bien el ordenamiento jurídico permite la libertad y la autonomía de las asociaciones para organizarse y crear sus propios estatutos, el límite lo impone la ley que, para efectos de la liquidación y pago de aportes al sistema de seguridad social y contribuciones especiales, establece que todos los pagos deben catalogarse como compensación ordinaria y/o extraordinaria para efectos de determinar el IBC, según el subsistema del que se trate.
Por último, aseguró que las cooperativas de trabajo asociado no pueden fijar un tercer grupo de pago, diferente a las compensaciones ordinarias y extraordinarias, porque estaría excediendo los límites otorgados para autorregularse, por tal razón, Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 no es cierto que con la expedición de los actos demandados se haya trasgredido la confianza legítima de la actora.
AUDIENCIA INICIAL El 3 de agosto de 2018 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201116. En dicha diligencia no se advirtieron irregularidades procesales, nulidades o excepciones que debieran ser declaradas. El litigio se concretó en determinar la legalidad de los actos administrativos demandados.
Por otra parte, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demandada y la contestación, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en sentencia del 14 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente17: Precisó que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 207 del 16 de marzo de 2015, fue notificado a Servicopava el día 27 del mismo mes y año, por lo que, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, la demandante contaba hasta el 27 de junio de 2015 para manifestarse y, la UGPP podía expedir y notificar la liquidación oficial hasta el 27 de diciembre de 2015.
Agregó que el 3 de junio de 2015 la cooperativa le solicitó a la UGPP que le remitiera el citado requerimiento para declarar y/o corregir, y que los términos de ley empezaran a correr una vez se surtiera dicha entrega. Explicó que el 1º de julio de 2015 la entidad notificó nuevamente el requerimiento para declarar y/o corregir, y contabilizó el término establecido en el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 (3 meses), por lo que Servicopava contaba hasta el 1º de octubre de 2015 para responder dicho acto y la UGPP tenía hasta el 1º de abril de 2016 para expedir y notificar la liquidación oficial.
Precisó que este último acto se profirió el 26 de febrero de 2016 y se notificó el 22 de marzo siguiente, es decir, dentro de la oportunidad legal, por lo que no se configuró la falta de competencia temporal alegada por la demandante. Se refirió a la Ley 1151 de 2007 y a los Decretos 169 de 2008, 5021 de 2009 y 575 de 2013, para indicar que la UGPP está facultada para la determinación, liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales.
Expuso que la citada 16 Fls.173 a 178 c.p. 1. 17 Fls. 204 a 221 c.p. 2. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 entidad no se extralimitó en su competencia, toda vez que tiene la potestad para verificar la correcta liquidación de las contribuciones parafiscales, para lo cual debe determinar con certeza los emolumentos que se encuentren concebidos como factores salariales, con el objeto de proceder a su inclusión en el IBC, de igual forma puede comprobar qué pagos son compensaciones ordinarias y extraordinarias, conforme al régimen legal de las cooperativas de trabajo asociado.
Citó los artículos 3, 57, 58, 59 y 60 de la Ley 79 de 1998, 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008, el Decreto 3553 de 2008, la sentencia C-182 de 2010 de la Corte Constitucional y los artículos 4 y 8 del Régimen de Compensaciones de Servicopava, para luego afirmar que los estatutos de la cooperativa no pueden contrariar las previsiones legales que señalan como únicos pagos de los asociados las compensaciones ordinarias y extraordinarias.
Sostuvo que, si bien el Decreto 4588 de 2006 establece que la fuente de derecho de las cooperativas de trabajo asociado son sus estatutos, lo cierto es que dicha autonomía no es absoluta, toda vez que su adopción está sujeta a normas superiores que regulan las contribuciones, por lo que los documentos cooperativos no pueden contrariar aquellas disposiciones que definen las compensaciones ordinarias y extraordinarias.
Resaltó que los actos administrativos demandados son válidos porque los pagos realizados a los trabajadores asociados son compensaciones entregadas como retribución del trabajo desempeñado, que independiente de su denominación deben ser incluidos en el IBC de los aportes al sistema de seguridad social integral y de las contribuciones especiales.
Aseguró que la cooperativa demandante no desvirtuó los ajustes determinados por la UGPP en los actos enjuiciados, en los que se incluyeron pagos a título de compensaciones extraordinarias en el IBC para los aportes al sistema de seguridad social integral y las cajas de compensación familiar. Dijo que no se vulneraron los principios de buena fe y confianza legítima porque en atención a los artículos 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008, es improcedente que la cooperativa determine otros pagos diferentes a las compensaciones ordinarias y extraordinarias.
Agregó que al proyecto de circular al que hizo referencia la demandante, no se le puede endilgar algún efecto jurídico. Por último, se abstuvo de condenar en costas a la parte actora porque no están probadas. RECURSO DE APELACIÓN Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La parte demandante, inconforme con la decisión del Tribunal, interpuso recurso de apelación y solicitó que se declare la nulidad de los actos acusados18.
Lo primero que señaló es que lo decidido por el a quo sobre la falta de competencia temporal de la UGPP, no sería objeto de reproche. Para sustentar el recurso interpuesto, reiteró in extenso los argumentos de la demanda relacionados con: (i) la falta de competencia de la UGPP para determinar qué pagos constituyen o no compensaciones, (ii) que para establecer el IBC la cooperativa incluyó las compensaciones ordinarias y extraordinarias que retribuyen el servicio prestado por el asociado, (iii) que no existe norma que prohíba hacer pagos a los trabajadores asociados, que no constituyan compensaciones ordinarias o extraordinarias, (iv) que la UGPP incurrió en falsa motivación al considerar que los auxilios y bonificaciones entregados por mera liberalidad constituyen compensaciones extraordinarias y (v) la vulneración al principio de confianza legítima.
Indicó que el Tribunal se limitó a citar las normas aplicables al caso, pero no realizó un análisis de los artículos 2.2.8.1.21, 2.2.8.1.24, 2.2.8138 y 2.2.8.1.39 del Decreto 1072 de 2015, que establecen que las compensaciones son las sumas de dinero que sean pactadas como tales, por lo que destacó que los pagos que no fueron determinados como compensaciones en los estatutos, se deben excluir del IBC.
Expuso que en el artículo 19 del Régimen de Compensaciones de Servicopava (aprobado por el Ministerio de Trabajo) se establecieron pagos (auxilios y beneficios) que están excluidos de la definición de compensación, por lo que, insistió en que no deben integrar el IBC. Manifestó que la UGPP omitió individualizar cada una de las cuentas sobre las que supuestamente no se realizaron los pagos, además, en la liquidación oficial se agrupó por periodo anual, sin justificación alguna.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante19 reiteró lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación en relación con: (i) el desconocimiento del régimen de compensaciones que rige a Servicopava, (ii) la falsa motivación de los actos administrativos demandados y (iii) la extralimitación de funciones de la UGPP. La entidad demandada20 solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia. 18 Fls. 229 a 250 c.p. 2. 19 Índice 14 de SAMAI.
Archivo «ALEGATOS DE CONCLUSION-1-25218.pdf(.pdf) NroActua 14». 20 Índice 15 de SAMAI. Archivo «ALEGATOS DE CONCLUSION-1-25218.pdf(.pdf) NroActua 15». Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 El Ministerio Público21 pidió que se confirmara la providencia del Tribunal, por las siguientes razones: Afirmó que las cooperativas de trabajo asociado no tienen la facultad para regular aspectos relacionados con las contribuciones parafiscales, tampoco para determinar el IBC, pues en virtud del principio de legalidad, es competencia del legislador.
Indicó que el artículo 27 del Decreto 4588 de 2006 señala de forma expresa que, para determinar los aportes a la seguridad social, el IBC lo conforman todos los ingresos, razón por la cual, los estatutos de las cooperativas de trabajo asociado no tienen alcance para determinar la exención o exclusión de los beneficios y auxilios del IBC.
Finalmente, indicó que la autorización del Ministerio del Trabajo a los estatutos de la cooperativa demandante no puede desconocer lo dispuesto en la ley y, concluyó que, el proyecto de circular que menciona la actora no configura un acto administrativo susceptible de producir efectos, razón por la cual, carecen de sustento legal los argumentos expuestos en la apelación. CONSIDERACIONES Decide la Sala sobre la legalidad de la Liquidación Oficial nro.
RDO-2016-00116 del 26 de febrero de 2016, expedida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP contra la cooperativa demandante por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los periodos comprendidos entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2013, y de la Resolución nro.
RDC-2017-00011 del 3 de febrero de 2017, por la que la Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de confirmar el acto recurrido. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se debe determinar si Servicopava, para calcular los aportes al sistema de la protección social, por los periodos en discusión, tenía que incluir en el IBC pagos que conforme a los documentos cooperativos no constituyen compensación. En el expediente está probado lo siguiente: En la Asamblea Extraordinaria de Asociados Delegados de la Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava, realizada el 27 de noviembre de 200822 (vigente para el año 2013), se aprobó el régimen de compensaciones en los siguientes términos: 21 Índice 16 de SAMAI.
Archivo «Concepto - 137 25218aportesIngresoBaseAsociados 110920pdf(.pdf) NroActua 16». 22 Fl 162. c.p.1. CD2, Carpetas «Respuesta al requerimiento para declarar» «20150623 Requerimiento Servicopava UGPP201518000062811». Documento «3. REGÍMENES DE TRABAJO ASOCIADO Y COMPENSACIONES VIGENTES AL AÑO 2013.pdf». Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 «CAPÍTULO II CLASES DE COMPENSACIONES Artículo 3.
La Cooperativa por el aporte de trabajo de sus asociados podrá reconocer las siguientes clases de compensaciones: Compensación Ordinaria Mensual Compensación Extraordinaria Mensual Compensación de Pago Diferido Compensación Semestral Compensación por Descanso Compensación Anual […]
ARTÍCULO 15. Compensación Semestral: la Cooperativa podrá reconocer una compensación semestral al trabajador asociado por la labor realizada durante el semestre. Parágrafo 1: El valor de la Compensación Semestral, podrá ser equivalente a la mitad de la compensación mensual ordinaria y extraordinaria que se pague de forma mensual. Se entregará al trabajador asociado así: la primera en la primera quincena del mes de junio y la segunda en la primera quincena del mes de diciembre, en proporción al tiempo trabajado en cada semestre.
Parágrafo 2: La liquidación de la compensación semestral se hará con base en el promedio mensual de las compensaciones ordinarias y extraordinarias recibidas por el trabajador asociado en el semestre objeto de la liquidación. Parágrafo 3: Se excluye de esta compensación a los trabajadores asociados que reciben Compensación Única o Compensación Integral.
ARTÍCULO 16. Compensación por descanso: Todo trabajador asociado que cumpla un año de labores en la Cooperativa, podrá disfrutar de un periodo de descanso anual remunerado de mínimo quince (15) días calendario durante el cual recibirá proporcionalmente la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que esté devengando el día en que comience a disfrutar de él. Parágrafo: El reconocimiento del descanso anual podrá otorgarse sustitutivamente en dinero previa justificación, pero siempre tratando de prever que por lo menos se tomen ocho (8) días de descanso y los otros siete (7) días en dinero.
ARTICULO 19. Compensación Anual: La Cooperativa podrá reconocer a favor de los trabajadores asociados, una compensación anual que será entregada en el evento de su desvinculación mediante reglamentación del Consejo de Administración, equivalente a la compensación mensual ordinaria y extraordinaria mensual, por un (1) año completo de servicio proporcional por la fracción del año trabajado.
Dicho reconocimiento se liquidará anualmente también el 31 de diciembre para los asociados activos y se llevará a una cuenta individual del asociado trabajador dentro de los dos (2) primeros meses del siguiente año. Se excluye de esta compensación a los trabajadores asociados que reciben Compensación Única o Compensación Integral. Parágrafo 1: La Cooperativa podrá hacer entregas parciales anticipadas del monto acumulado de las compensaciones anuales diferidas, cuando el trabajador asociado lo solicite, especialmente para compra de vivienda cuando no la tenga o para construirla en el terreno de su propiedad, del cónyuge, compañero o compañera permanente o para mejora de vivienda propia, liberación de gravámenes hipotecarios o pagos de impuestos que Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 afecten el inmueble de su propiedad o para educación del trabajador asociado, cónyuge o hijos.
Parágrafo 2: El trabajador asociado que desee solicitar la entrega anticipada del acumulado de la compensación anual, deberá solicitarlo por escrito ante el órgano competente. Parágrafo 3: En caso de que el trabajador asociado no reclame la compensación anual en un término de quince (15) días hábiles contados a partir de su retiro, esta compensación, por cualquier causa, será consignada por la Cooperativa dentro de los quince (15) días hábiles siguientes en la cuenta que tenga registrada el trabajador asociado en la Cooperativa o en título judicial el cual le será remitido a la dirección registrada ante la Cooperativa y le comunicara esta decisión. CAPÍTULO III PAGO QUE NO CONSTITUYE COMPENSACIÓN ARTÍCULO 22.
La Cooperativa podrá proveer a los trabajadores asociados un aporte especial mensual para compensar gastos denominado auxilio cooperativo. No se pactan ni se le da el carácter de compensación a otras sumas de dinero usos y beneficios monetarios que la Cooperativa pueda entregar al trabajador asociado, bien sea para que el trabajador asociado pueda desempeñar su labor o como beneficios sociales.
Estos gastos pueden ser de transporte, alimentación, alojamiento gastos de representación, premios, estímulos, auxilios para diferentes eventos, rodamientos, beneficios para la salud, la educación y la vivienda, equipos de comunicación y computo (en especie o en dinero).
ARTÍCULO 23. La Cooperativa proveerá a sus trabajadores asociados según se determine, de los implementos necesarios para el desempeño de sus funciones». El 16 de marzo de 2015, la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 207, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de la protección social por los periodos comprendidos de enero a diciembre de 201323.
El 26 de febrero de 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP expidió la Liquidación Oficial nro. RDO 2016-00116, «por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero a diciembre de 2013, y se sanciona por inexactitud por los periodos enero a diciembre de 2013», por un monto de aportes de $7.924.031.900, discriminados así: GRUPO SUBSISTEMA 2013 INEXACTO SALUD 2.720.596.600 PENSIÓN 3.452.099.100 FSP 103.198.500 ARL 769.881.200 CCF 872.158.400 SENA 858.000 23 Fl. 162 c.p. 1.
CD 1, Carpetas: «6498 COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERVICOPAVA 830122276» y «Requerimiento para Declarar o Corregir 207 Exp 6498». Documentos: «RODC 207 CTA SERVICOPAVA.pdf» y «RAD.20156201145991 GUIA Y G0780390803CO EXP 6498.pdf». Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ICBF 1.336.900 SUBTOTAL (A) 7.920.128.700 MORA SALUD 217.800 PENSIÓN 345.000 ARL 68.000 CCF 3.105.900 SENA 63.200 ICBF 102.600 SUBTOTAL (B) 3.903.200 TOTAL GENERAL (A+B) 7.924.031.900 PERIODO VALOR INEXACTITUD % SANCIÓN VALOR SANCIÓN 2013 7.920.128.700 60% 4.752.077.220 TOTAL GENERAL 4.752.077.220 El 20 de mayo de 2016, el representante legal de Servicopava interpuso recurso de reconsideración contra la anterior liquidación oficial24.
Decisión confirmada con la Resolución nro. RDC 2017-00011 del 3 de febrero de 2017, expedida por la Dirección de Parafiscales de la UGPP25. Conformación del IBC en el caso de Servicopava. Aplicación de las reglas de unificación jurisprudencial La Sala pone de presente que no todos los montos pagados a favor de los asociados corresponden a compensaciones (ordinarias o extraordinarias), pues solo ostentan dicha naturaleza los desembolsos que se efectúen como contraprestación del trabajo.
Planteamiento concretado en la sentencia de unificación 2022CE-SUJ-4-001 proferida por esta Sección el 24 de marzo de 2022, Exp. 24724, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, en la que sobre el IBC para liquidar los aportes al sistema de la protección social a cargo de las cooperativas de trabajo asociado se fijó la regla conforme con la cual el IBC de los aportes con destino al SENA e ICBF será la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, y para los destinados a las CCF, será la suma de las ordinarias y extraordinarias devengadas en el mes, entendidas como los valores que recibe el cooperado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial (regla 1), en tanto que las sumas que reciba el cooperado que no constituyen compensación, es decir, las que no se determinan en función del tipo de labor desempeñada (material o inmaterial), el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado, no integrarán el IBC de los aportes con destino al sistema de seguridad social integral ni a las contribuciones especiales (regla 2).
En la citada providencia se expuso lo siguiente: 24 Fls. 91 a 103 c.p. 1. 25 Fls.54 a 67 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 La obligatoriedad para las cooperativas de trabajo asociado de pagar aportes a los subsistemas de salud, pensión y riesgos laborales, se fundamenta en el artículo 1 del Decreto 2996 de 200426, según el cual, en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, los estatutos, reglamentaciones y regímenes que regulan las relaciones entre cooperativa y cooperado, deben establecer lo referente a la obligación de contribuir al sistema de seguridad social integral.
El mencionado artículo también establecía la obligación de efectuar aportes al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar, no obstante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 12 de octubre de 200627, anuló las expresiones que hacían referencia a las citadas contribuciones especiales por desconocimiento del principio de reserva de ley en materia tributaria, pero mantuvo la redacción de la norma en lo que se refiere a los aportes al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y riesgos laborales).
En el Capítulo Sexto del Decreto 4588 de 2006, se reguló lo referente a la seguridad social integral en el marco de las cooperativas de trabajo asociado, previéndose en el artículo 26 que las cooperativas serían las responsables de los trámites administrativos para la afiliación y pago de los aportes al sistema de seguridad social integral durante la vigencia del contrato de asociación, y que en los aspectos no previstos en el decreto sobre el particular, se aplicarían las normas de la Ley 100 de 1993.
De igual forma, se estableció en el artículo 27 ibídem, que el IBC estaría conformado por «todos los ingresos que perciba el asociado, de conformidad con lo señalado en el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 797 de 2003 y normas que lo reglamenten», y que, en todo caso, la base de cuantificación no podría ser inferior a un (1) smmlv, excepto cuando se presentaran novedades de ingreso o retiro.
Después, en el artículo 628 de la Ley 1233 de 2008, se dispuso que mientras se encuentre vigente el contrato de asociación, las cooperativas de trabajo asociado son las encargadas de adelantar los trámites para el proceso de afiliación y pago de los aportes al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y ARL), los que se harán sobre la base gravable integrada por la suma mensual de las compensaciones ordinarias y extraordinarias, y aplicarán los porcentajes y proporciones previstos en la ley para el régimen de trabajo dependiente29.
La Sala advierte que al tenor de lo dispuesto en la parte final del inciso primero del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008, para efectos de la afiliación y pago de los 26 «Por el cual señalan algunos requisitos que deben contener los estatutos y reglamentos de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado». 27 Expediente 15214, C.P. Ligia López Díaz. 28 «Artículo 6.
Afiliación al sistema de seguridad social. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado serán responsables del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos profesionales). Para tales efectos, les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes.
Para cotizar a salud, pensión y riesgos profesionales, el ingreso base de cotización será la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado, y la proporción para su pago será la establecida en la ley para el régimen de trabajo dependiente». 29 Pensión: artículos 7 de la Ley 797 de 2003 y 1 del Decreto 4982 de 2007.
Salud: artículo 204 de la Ley 100 de 1993. ARL: artículo 18 del Decreto Ley 1295 de 1994. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 aportes de los trabajadores asociados al sistema de seguridad social integral, «les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes», lo que conlleva tanto el deber formal de afiliar y presentar la liquidación, como el sustancial de pagar, teniéndose además en cuenta que la armonización de la compensación de los trabajadores asociados con las previsiones del CST (sentencia C-645 de 2011), irradia en la determinación de los elementos sobre los cuales deben calcularse los aportes a este sistema, como bien puede ser, la tarifa, las proporciones para el pago y la base gravable.
En cuanto a las contribuciones especiales con destino al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar, los artículos 2 y 5 ibídem establecen que la actividad de trabajo desempeñada por parte de los asociados da lugar al pago de contribuciones a las mencionadas entidades, las cuales estarán a cargo de las cooperativas de trabajo asociado.
Los mencionados artículos fijaron el ingreso base de cotización de las contribuciones especiales de la siguiente forma: (i) para el SENA e ICBF, la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones y (ii) para los de las cajas de compensación familiar, la suma de las ordinarias y extraordinarias devengadas en el mes.
Así mismo, se estableció como tarifa el 9%, distribuido de la siguiente manera: 3% para el ICBF, 2% para el SENA y 4% para la caja de compensación. Ahora, del artículo 5 de la Ley 1233 de 2008, se extrae que, a las cooperativas de trabajo asociado «les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes establecidas en materia de pagos con destino» al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar.
En la sentencia C-855 de 200930, la Corte Constitucional declaró exequibles los artículos 1, 2 y 5 (dos primeros incisos) de la Ley 1233 de 200831, y de paso, reconoció que le asistía al accionante la razón «cuando afirmó que el régimen de contribuciones especiales creado por la Ley 1233 de 2008 es, en sus aspectos básicos esenciales, similar y por lo tanto susceptible de comparación, al régimen de los aportes parafiscales a cargo de la generalidad de los empleadores».
Esta apreciación de la Corte surgió después de realizar la siguiente relación de características: «4.3. La Ley 1233 de 2008 establece que las contribuciones especiales que ella crea tienen las siguientes características: (i) Estarán a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado. (ii) Los destinatarios de esas contribuciones serán el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar.
(iii) El ingreso base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales que se destinan al SENA y al ICBF será la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones. (iv) El ingreso base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales que se destinan a las Cajas de Compensación Familiar será la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas[18]32.
(v) La tarifa será igual al 9% y se distribuirá así: 3% para el ICBF, 30 M.P. Mauricio González Cuervo. 31 Además, se declaró inhibida para pronunciarse en relación el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1233 de 2008, por ineptitud sustantiva de la demanda. 32 [18] Dice el segundo inciso del artículo 59 de la Ley 79 de 1988: “Las compensaciones por el trabajo aportado y el retorno de los excedentes previstos en el artículo 54 numeral 3o. de la presente ley se hará teniendo en cuenta la función del Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2% para el SENA, 4% para la Caja de Compensación. (vi) En ningún caso las contribuciones serán asumidas por el trabajador o asociado: serán asumidas y pagadas en su totalidad por las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado con la base descrita en los puntos 3 y 4 anteriores.
Se define que a las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes establecidas en materia de pagos con destino al SENA, al ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar […]. Por su parte, examinadas la Ley 27 de 1974, la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 789 de 2002, se tiene que el régimen general para los empleadores en materia de contribuciones parafiscales es el siguiente: (i) Todo empleador de carácter permanente - incluidas las entidades de nivel oficial- que tengan trabajadores a su servicio está obligado a efectuar aportes parafiscales.
(ii) Los destinatarios de ese aporte son el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar. (iii) La base de esos aportes es la nómina mensual de salarios. (iv) La tarifa es del 9% de dicha nómina -A las Cajas corresponde un aporte equivalente al 4% del monto de la respectiva nómina, al SENA un monto equivalente al 2% del valor de la nómina mensual de pagos salariales, y el aporte con destino al ICBF es del 3% del valor de la nómina mensual de salarios-.
(v) Estos aportes, en todos los casos, son a cargo del empleador […]». De manera que, al igual que sucede con la afiliación y pago de los aportes con destino al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y ARL), en materia de pago de las contribuciones especiales (SENA, ICBF y CCF), también aplican las disposiciones legales vigentes sobre estas materias tratándose de trabajadores dependientes y empresas tradicionales.
Nótese que las normas que consagran las tarifas y la base gravable de los aportes a los diferentes subsistemas que integran el sistema de la protección social, hacen referencia expresa a las compensaciones ordinarias y extraordinarias, postulados que no pueden entenderse de manera aislada de las normas que definen las compensaciones, en esa medida, la base gravable estará integrada por las sumas que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio, que puede ser retribuido ya sea con la compensación ordinaria y extraordinaria.
Dicho de otra forma, no es viable que, dentro de la base gravable para calcular los aportes al sistema de la protección social, se incluyan sumas que el cooperado no recibe a título de retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial. Análisis que sea de paso decir, guarda coherencia con las disposiciones legales sobre la materia para los trabajadores dependientes, que al tenor de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 1233 de 2008, resultan aplicables para los cooperados.
Las previsiones a las que la Sala hace referencia son aquellas que determinan que el IBC de los aportes al sistema de seguridad social (salud, pensión y ARL) en el caso de los trabajadores dependientes lo componen únicamente los factores trabajo, la especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado”, y el artículo 54, numeral 3, dice que “Si del ejercicio resultaren excedentes, éstos se aplicarán de la siguiente forma: un veinte por ciento (20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como mínimo para el fondo de educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un fondo de solidaridad.
El remanente podrá aplicarse, en todo o parte, según lo determinan los estatutos o la asamblea general, en la siguiente forma…3o. Retornándolo a los asociados en relación con el uso de los servicios o la participación en el trabajo. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador; lo anterior, sin perjuicio del límite porcentual del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, que prevé que en caso de superarse integrará el IBC, refiriéndose únicamente a los pagos que siendo salariales, las partes pactan que no integrarán la base gravable.
Al igual que sucede con los trabajadores dependientes, los pagos que no constituyen salario, y que para su caso están descritos en el artículo 128 del CST, no integran el IBC. Los conceptos no salariales son los siguientes: (i) las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, tales como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, entre otros, (ii) lo que el trabajador recibe en dinero o en especie, no para su beneficio sino para desempeñar sus funciones, por lo tanto, no son para enriquecer su patrimonio, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo, entre otros, (iii) las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX del CST y (iv) los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencionalmente o contractualmente u otorgados en forma extralegal, cuando las partes así lo hayan dispuesto expresamente, por ejemplo, alimentación, habitación, vestuario, primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad.
De lo anterior, se concluye que, para la liquidación y pago de los aportes al sistema de la protección social, el IBC, dependiendo del subsistema del que se trate, debe estar integrado ya sea por las compensaciones ordinarias (SENA e ICBF) o por la suma de las ordinarias y las extraordinarias (salud, pensión, ARL y CCF). Las compensaciones ordinarias y extraordinarias que servirán de base gravable para liquidar los aportes con destino al sistema de la protección social, son aquellas que recibe el trabajador asociado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial.
Luego, las sumas que reciba el cooperado que estrictamente no retribuyan la labor cooperativa no integran el IBC. Para resolver el caso concreto, se precisa que en la Liquidación Oficial nro. RDO 2016-00116 del 26 de febrero de 2016, las conductas que se endilgaron al aportante y los ajustes determinados obedecieron a los siguientes conceptos: «Ajustes determinados por MORA en el pago de los aportes al sistema de la protección social. i. No registró pago de aportes en los periodos de enero a diciembre de 2013, de acuerdo con lo reportado en la PILA.
Ajustes determinados por INEXACTITUD en el pago de los aportes al Sistema de la Protección Social. ii. Registró pago de aportes por valores inferiores a los que legalmente estaba obligado en los periodos de enero a diciembre de 2013, de acuerdo con la liquidación efectuada por la UGPP a partir de las pruebas recopiladas durante la investigación y los pagos reportados en la PILA».
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 De todos estos, en sede judicial, el único que se cuestiona es el relacionado con la conducta de inexactitud y el pago de aportes por valores inferiores a los que legalmente estaba obligado el sujeto pasivo de la obligación tributaria, dentro del cual la UGPP determinó que los pagos que la cooperativa calificó como no compensaciones debían integrar el IBC por tratarse de aquellas que tenían carácter extraordinario.
Ahora, del contenido del acto de liquidación, se tiene que los conceptos que según el demandante no constituyen compensación, pero que para la UGPP son compensaciones extraordinarias y deben incluirse en el IBC, según el subsistema de que se traten, son los siguientes: CONCEPTO NO CONSIDERADOS COMO COMPENSACIONES POR LA CTA, DETERMINADOS COMO COMPENSACIONES EXTRAORDINARIAS POR LA UGPP Concepto registrado en la nómina/contabilidad del aportante Concepto equivalente UGPP 22.2 Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para contribuciones parafiscales de la protección social (Bonificación Beneficio por Descanso Anual) Bonificación anual 22.2.
Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para contribuciones parafiscales de la protección social (Bonificación Beneficio por Navidad) 22.2. Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para contribuciones parafiscales de la protección social (Auxilio De Transporte Extralegal) Auxilio, beneficio o ayuda de transporte 22.2.
Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para contribuciones parafiscales de la protección social (Auxilio Transporte Extra) 22.2. Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para contribuciones parafiscales de la protección social (Auxilios-Alimentación) Auxilio, beneficio o ayuda de alimentación 22.2. Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para contribuciones parafiscales de la protección social (Rodamientos) Auxilio, beneficio o ayuda de transporte y comunicación 22.2.
Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para Auxilio incentivo contribuciones parafiscales de la protección social (Bonificaciones) Auxilio incentivo Compensación Anual Auxilio incentivo Rendimientos Compensación Anual Compensación Semestral Ahorro personalizado 22.2. Nombre cuenta contable pagos no incluidos en el IBC para contribuciones parafiscales de la protección social (Aporte Voluntarios Pensión Empresa) Auxiliar Auxilio de Transporte cuenta 511026 Pagos que son compensaciones ordinarias según UGPP Auxiliar Gastos de Viaje cuenta 511052 En la liquidación oficial la Administración fundamentó la inclusión en el IBC de los anteriores conceptos, porque: «[…] este Despacho no encuentra, bajo las normas y las explicaciones mencionadas, que los trabajadores asociados en su Régimen de Compensación puedan acordar unos pagos Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 como los estipulados en el Capítulo VIl, referentes a "Pagos que no constituyen compensación", razón por la cual se deben incluir dentro del IBC dichas ayudas, auxilios o beneficios; justificándose de esta manera que persista el ajuste determinado.
Es evidente que al revisar las normas legales y en especial la Ley 1233 de 2008, no se encuentra compensación alguna que esté excluida del pago de los aportes de los asociados al Sistema de Seguridad Social Integral (como pretende la Cooperativa imponerlo a través de su régimen de compensaciones), por tanto se reitera que los acuerdos, definiciones o pactos adoptados al margen o que contravengan lo dispuesto en las normas legales, se entienden no escritos.
Razón por la cual, para esta Subdirección es claro que los demás pagos mensuales adicionales a la compensación ordinaria, siempre que sean retributivos (directa o indirectamente), son compensaciones extraordinarias que deben integrar el IBC de las contribuciones parafiscales del Sistema de Protección Social». Considera la Sala oportuno advertir que con la demanda se aportó como prueba un régimen de compensaciones de Servicopava33 en el que la parte demandante fundó su defensa para hacer referencia a los pagos que no constituyen compensación, sin embargo, este no puede ser valorado porque corresponde al aprobado en la Asamblea General Ordinaria de Delegados de la Cooperativa celebrada el 15 de marzo de 2016, por lo que es evidente que no se encontraba vigente para los periodos fiscalizados (enero a diciembre de 2013).
Ahora, verificado el régimen de compensaciones de Servicopava (vigente para los periodos fiscalizados34), se tiene que en los artículos 15, 16 y 19 se determinaron las compensaciones semestrales, por descanso y anual, y en el Capítulo III se reguló lo referente a «PAGO QUE NO CONSTITUYE COMPENSACIÓN». Por su parte, en el artículo 22 se pactó que la cooperativa podría pagar a los trabajadores asociados un aporte especial mensual para compensar gastos, denominado «auxilio cooperativo».
Además, se estableció que otras sumas de dinero entregadas a los asociados para desempeñar su labor o a título de beneficios sociales no tendrían el carácter de compensación. Esos emolumentos se identificaron así: «de transporte, alimentación, alojamiento, gastos de representación, premios, estímulos, auxilios para diferentes eventos, rodamientos, beneficios para la salud, la educación y la vivienda, equipos de comunicación y cómputo» que podrían ser reconocidos en especie o en dinero.
De lo anterior se concluye que, la UGPP calificó como compensaciones extraordinarias los pagos que realizó la cooperativa a los trabajadores asociados, que según la información contable y de nómina obedecían a los siguientes conceptos: bonificación por descanso anual, bonificación por navidad, auxilio de transporte extralegal, auxilio de transporte extra, auxilio de alimentación, rodamientos, bonificaciones, compensación anual, rendimientos de la compensación anual, compensación semestral, aporte voluntario a pensión, auxilio de transporte, y gastos de viaje, a los cuales, según el cuadro antes relacionado, la entidad les dio equivalencia a los siguientes conceptos: bonificación anual, auxilio, beneficio o ayuda de transporte, de alimentación, de comunicación, incentivos, ahorro personalizado y pagos que son compensaciones ordinarias. 33 Fls. 112 a 119 c.p. 1. 34 Aprobado el 27 de noviembre de 2008.
Aportado en sede administrativa. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Así las cosas, es pertinente traer a colación la regla de unificación enunciada en el numeral 3 de la sentencia de unificación del 24 de marzo de 202235, según la cual, «[l]as sumas que reciba el cooperado que no constituyen compensación, es decir, las que no se determinan en función del tipo de labor desempeñada (material o inmaterial), el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado, no integrarán el IBC de los aportes con destino al sistema de seguridad social integral ni a las contribuciones especiales.
Entre otras, las sumas de dinero que reciben los trabajadores asociados por concepto de los excedentes de que trata el numeral 3 del artículo 54 de la Ley 79 de 1988, descansos, los pagos cuya finalidad sea el transporte, alimentación, alojamiento, auxilio de rodamiento, gastos de representación, vestuario y los demás que se paguen para el cabal cumplimiento de las actividades, en los términos previstos en el régimen de compensaciones».
La citada regla resulta aplicable al presente caso, comoquiera que, del contenido del régimen de compensaciones de la cooperativa se extrae que los pagos que por los conceptos discutidos por la UGPP se efectuaron a los trabajadores asociados no retribuían el trabajo, como se desprende del segundo inciso del artículo 22 del régimen de compensaciones, en el que se estableció que «no se pactan ni se le da el carácter de compensación a otras sumas de dinero, usos y beneficios monetarios que la Cooperativa pueda entregar al trabajador asociado, bien sea para que el trabajador pueda desempeñar su labor o como beneficios sociales», en el cual, a renglón seguido, se enlistaron, de manera enunciativa no taxativa, que los gastos (entiéndase pagos) «pueden ser de transporte, alimentación, alojamiento gastos de representación, premios, estímulos, auxilios para diferentes eventos, rodamientos, beneficios para la salud, la educación y la vivienda, equipos de comunicación y computo (en especie o en dinero)».
También es oportuno mencionar la regla de unificación número 5, de la citada sentencia de unificación, que hace referencia a la carga de la prueba en materia de aportes al sistema de la protección social en torno a las compensaciones, en la que se indicó que «[l]as planillas integradas de liquidación de aportes PILA, son consideradas declaraciones tributarias, por lo que las compensaciones ordinarias y extraordinarias sobre las cuales se calculan los aportes se presumen veraces.
Sin embargo, si el ente fiscalizador cuestiona la falta de inclusión en la base gravable de pagos que a su juicio son compensaciones ordinarias o extraordinarias, le corresponde al empleador o aportante, con los medios probatorios pertinentes, justificar y demostrar que el pago realizado no constituye compensación, es decir, que no tiene por finalidad retribuir el servicio».
En el presente asunto, la UGPP cuestionó la veracidad de las planillas PILA presentadas por la cooperativa, frente a lo cual, en sede judicial el demandante desplegó la carga argumentativa y probatoria, a partir del contenido del régimen de compensaciones, para demostrar la razón por la cual, los pagos cuestionados por el ente fiscalizador no tenían por finalidad retribuir el servicio y, por ende, no podían ser considerados como compensaciones extraordinarias a efectos de integrar el IBC. 35 Exp. 24724, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Se destaca que a pesar de que la UGPP conoció los motivos de la cooperativa aportante para considerar los pagos en discusión como no compensaciones, no se detuvo en analizar si retribuían o no la labor prestada por el trabajador asociado, sino que, centró sus argumentos en que las cooperativas de trabajo asociado a pesar de gozar de autonomía estatutaria tienen limitaciones legales y constitucionales, como es el caso de poder pactar como pagos a favor de los trabajadores asociados solo compensaciones ordinarias y extraordinarias, las que dependiendo del subsistema integraran la base gravable.
Para la Sala, los pagos descritos en el Régimen de Compensaciones de Servicopava (pagos que no constituyen compensación) no retribuyen de forma directa el trabajo prestado por el asociado, pues si bien es cierto surgen de la relación solidaria que existe entre la cooperativa y el cooperado, también lo es que de la redacción del régimen de compensaciones no se desprende que su reconocimiento se haga atendiendo factores como el tipo de labor, el rendimiento o la cantidad de trabajo, para que puedan ser consideradas como retributivas del servicio y, por ende, no se les puede atribuir la connotación de ordinarios o extraordinarios, razón por la cual, no integran la base gravable.
Teniendo en cuenta lo anterior, lo procedente, en este caso, es decretar la nulidad parcial de los actos demandados en lo referente a la integración del IBC como fue analizado en precedencia, comoquiera que la parte actora no cuestionó los demás planteamientos expuestos por la UGPP en los actos acusados. Respecto de la pretensión consistente en que «en el evento de que SERVICOPAVA haya debido pagar parte o toda la suma señalada en los actos acusados, para evitar mayores perjuicios, se ORDENE a la UGPP devolvérselas con los máximos intereses y actualizaciones autorizadas por la ley y la jurisprudencia», esta será negada en atención a que en el expediente no obra prueba del pago de los aportes y, además, los actos demandados en el presente proceso están relacionados con la determinación de los aportes mas no con su devolución, por lo tanto no es procedente la solicitud.
En conclusión, se revocará la sentencia de primera instancia. En su lugar: (i) declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenar a la UGPP practicar una nueva liquidación en la que se eliminen los mayores valores determinados en los casos en que se integró al IBC con sumas adicionales a las compensaciones ordinarias y extraordinarias y (ii) se negarán las demás pretensiones de la demanda.
De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicado: 25000-23-37-000-2017-00957-01 [25218] Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 FALLA 1.
REVOCAR la sentencia del 14 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. En su lugar:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro. RDO 216-00116 del 26 de febrero de 2016, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP determinó que la Cooperativa de Trabajo Asociado Servicopava incurrió en mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013 y, de su confirmatoria, la Resolución nro.
RDC 2017-00011 del 3 de febrero de 2017, por la que la Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se le ordena a la UGPP practicar una nueva liquidación en la que teniendo en cuenta lo expuesto en esta sentencia, se eliminen los mayores valores determinados en los casos en que se integró al IBC sumas adicionales a las compensaciones ordinarias y extraordinarias. Se mantienen los demás ajustes.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclara voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO