CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Bogotá, D. C, dos (2) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 11001-03-25-000-2018-01734-00 Número interno: 6325-2018 Demandante: Danilo Llanos Loaiza y otros Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medios de control: Nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho con acumulación de pretensiones Acumulación de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho El despacho se pronuncia sobre la admisión o inadmisión de la demanda que acumula pretensiones de dos medios de control: el de nulidad simple y el de nulidad y restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES Por conducto del abogado Pablo J. Cáceres Corrales, los señores Carlos Danilo Llanos Loaiza, Ligia Peña Escobar, María Nery López Alzate, Marny Enith Jaramillo Muriel, Malely Chaves Mejía, Patricia Duque Sánchez, Rosa del Carmen Mosquera Rivera, María del Socorro Cadavid de Giraldo, Rafael Augusto Pérez González y Luis Mario Fajardo Dorado, cuyos sus derechos se encuentran representados por sus herederos, María Eugenia Lozano de Fajardo, Jorge Hernán Fajardo Lozano y Carlos Mario Fajardo Lozano, mediante escrito de 27 de noviembre de 2018, acudieron en ejercicio de los medios de control de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho que acumula las siguientes pretensiones: Pretensión de nulidad simple contra el siguiente acto administrativo de contenido general (contencioso objetivo): Memorando DEAJ15-232 de 13 de marzo de 2015, proferido por la Dirección Seccional de Administración Judicial, cuyo asunto es: “EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL”.

Pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra los siguientes actos administrativos de contenido concreto (contencioso subjetivo): (i) Resolución 741 de 12 de marzo de 2015; (ii) 769 de 12 de marzo de 2015; (iii) Resolución 774 de 12 de marzo de 2015; (iv) Resolución 786 de 12 de marzo de 2015; (v) Resolución 790 de 12 de marzo de 2015;

(vi) Resolución 791 de 12 de marzo de 2015; (vii) Resolución 803 de 12 de marzo de 2015; (viii) Resolución 806 de 12 de marzo de 2015; (ix) Resolución 808 de 12 de marzo de 2015; (x) DESAJCLR15-2056 de 16 de junio de 2015 y (xi) DESAJCLR15 2604 de 3 de septiembre de 2015, con los que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cali negó las solicitudes de los demandantes, referentes a la reliquidación de salarios y prestaciones sociales en su condición de servidores o ex servidores de la Rama Judicial, así como contra los actos fictos o presuntos surgidos del silencio administrativo negativo que se abstuvieron de resolver los recursos de apelación. Se trata de una reclamación de servidores o ex servidores de la Rama Judicial de Valle del Cauca, relacionada con la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Una vez repartido el expediente, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso. El proceso fue remido a la Sección Tercera para que resolviese el impedimento, pero ésta expresó que en las hipótesis en que toda una Sección se declara impedida se debe proceder directamente al sorteo de conjueces, razón por la cual se abstuvo de decidir.

En consecuencia se procedió al respectivo sorteo de Conjueces y le correspondió a este despacho el conocimiento del asunto. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De la acumulación de pretensiones El problema jurídico que se le plantea a este despacho es el siguiente: ¿es procedente en el sub examine la acumulación de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho? Si la respuesta fuese afirmativa, habría lugar a admitir la demanda; y si la respuesta resultase negativa, correspondería escindir (separar, dividir, desglosar) las pretensiones, con fin de admitir lo relacionado con la nulidad simple y remitir a los jueces administrativos lo relacionado con la nulidad y restablecimiento del derecho.

Hay que señalar que el tema tiene una gran complejidad, es novedoso para esta sede, reviste una enorme trascendencia por el alto número de casos represados que hay y ha sido objeto de intenso debate académico. Para decidir el asunto, este despacho expondrá en primer lugar los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones, en segundo lugar los argumentos en contra de dicha acumulación y en tercer lugar se presentará la posición del despacho.

De los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones Los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones son los siguientes: Primero, la acumulación de pretensiones está expresamente permitida en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 y es una conquista de dicha Ley. Segundo, la acumulación de pretensiones hace realidad los principios de economía y celeridad, al reunir o juntar pretensiones diferentes para ser tramitadas y decididas en un solo proceso judicial.

Tercero, la acumulación de pretensiones propicia la tutela judicial efectiva de los demandantes al permitirles estructurar en un solo proceso y de manera integral la defensa de sus derechos. Cuarto, la acumulación de procesos parte del supuesto de que el actor intencionalmente renuncia a la doble instancia, porque al juntar sus pretensiones objetivas y subjetivas asume que el proceso será de única instancia. Quinto, existen antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado en donde se amparan los derechos de muchos actores a que se les acumulen sus pretensiones en un solo proceso.

De los argumentos en contra de la acumulación de pretensiones Los argumentos en contra de la acumulación de pretensiones son los siguientes: Primero, es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandante, que está en conexidad con el derecho de defensa y el debido proceso. El artículo 31 de la Constitución Política señala que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que en forma expresa determine la Ley.

Si el Consejo de Estado asumiese la competencia para conocer de las pretensiones acumuladas, estaría vulnerando el principio de la doble instancia, en la media en que su decisión en el contencioso subjetivo sería de única instancia, cercenándoles a los dos demandantes una instancia completa (la segunda), con lo cual disminuirían sus oportunidades para hacer valer sus derechos.

Segundo, es necesario escindir la demanda ya que solo el legislador en sentido formal, es decir, el Congreso de la República, puede limitar el derecho a la doble instancia; expresado en una premisa negativa, no puede un demandante hacerlo por su cuenta, como tampoco puede hacerlo el Consejo de Estado en su condición de autoridad judicial.

Tercero, igualmente es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandado. Si el demandante opta por la única instancia, es el demandado el que vería recortada a la mitad sus oportunidades de defensa, pues le cercenan una instancia completa. Es más, el derecho a la impugnación del demandado, que hace parte de su derecho de defensa, quedaría a disposición del demandante.

En efecto, sería el demandante el que terminaría decidiendo cuándo un demandado puede apelar y cuándo no. No sobra recordar que las instancias judiciales no son unas normas de carácter dispositivo, que permitan al usuario de la justicia escoger el escenario que resulte acorde con sus intereses. La facultad de apelar es una norma de derecho público, indisponible para las partes.

Cuarto, es necesario escindir la demanda para continuar la línea jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre temas que son de derecho laboral administrativo. También hay precedentes de la Sección Tercera. Quinto, es necesario escindir la demanda para evitar que el Consejo de Estado se convierta en un tribunal de instancia y para asegurar que conserve su calidad de Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la jurisdicción. Sexto, es necesario evitar la congestión en el Consejo de Estado, ya desde una mirada pragmática.

So pretexto de ganar celeridad con la acumulación de pretensiones, se pasaría a un escenario de acumulación de expedientes que paralizarían el Consejo de Estado con miles de demandas del contencioso subjetivo. El argumento de la celeridad resultaría contraproducente a la efectiva administración de justicia. De la posición del despacho El despacho observa que se trata de resolver la tensión que media entre dos grupos de argumentos razonables.

No es un caso fácil, pero la administración de justicia tiene el deber de resolver los casos que se presenten, con el fin de satisfacer los derechos de los usuarios, que es lo más importante, en el marco de un Estado social de derecho que hunde sus raíces en los terrenos del humanismo. Este despacho decide que en este caso concreto no hay lugar a acumular las pretensiones y, en consecuencia, el despacho decidirá escindirlas, así: de un lado, admitirá la demanda en lo relacionado con la pretensión de nulidad simple y, de otro lado, se abstendrá de pronunciarse sobre la admisión de la demanda en lo relacionado con las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, por incompetencia, y, en su lugar, se remitirá copia del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali – Oficina de Apoyo Judicial, para que se resuelva sobre la admisión de la demanda en lo relacionado con el contencioso subjetivo.

Esta decisión se adopta con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer término, puestos en una balanza los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones y los argumentos en contra de dicha acumulación este despacho a considera que pesan más estos últimos, tanto por razones de principios como por razones de pragmatismo.

El argumento de principios consiste en que, en caso de duda, es más razonable optar por la hipótesis más garantista respecto del derecho de acción de los usuarios de la administración de justicia. Y es obvio que dos instancias de defensa son más garantistas que una, por simple matemática. Aquí se está desde luego en el campo del derecho administrativo, pero piénsese por un momento que el mismo tema se presentase en materia penal: la Corte Constitucional no dudó en introducir el principio de la doble conformidad cuando la sentencia condenatoria aparecía al final, bien en la segunda instancia o bien en casación. En el derecho administrativo, a diferencia del derecho penal, no está en juego la libertad, uno de los bienes más preciados de la humanidad, pero sí está en juego el derecho de defensa y, para el caso, está en juego también el erario, el patrimonio público, los impuestos de los contribuyentes y el interés general, bienes no pequeños en una democracia, de suerte que hay que defenderlos de la mejor manera.

Y el argumento pragmático es que esta solución, en el mediano y largo plazo, terminará beneficiando a la demanda de justicia, o sea a los usuarios, quienes verán resueltos sus casos de una manera más rápida, al ser distribuidos sus procesos dentro de los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali. Hay que recordar en este punto que la competencia en materia contenciosa administrativa se encuentra regulada en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Allí se distribuye la competencia entre los diferentes juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, atendiendo a los factores objetivo (la materia), subjetivo (la calidad de las partes), funcional (las instancias) y territorial (el lugar). Las reglas de competencia permiten distribuir los diferentes asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo entre primera instancia, segunda instancia y única instancia, dependiendo de diferentes aspectos, tales como el nivel de autoridad o calidad del funcionario que expide el acto, la naturaleza del acto administrativo objeto de control, la cuantía de las pretensiones y el lugar en donde se deben investigar los hechos, entre otros.

Pues bien, es más eficiente repartir los procesos en la base de la pirámide e ir limitando el número de casos que llegan a la cúspide. Y además este argumento empírico se transforma en sustancial, si se hace entrar en línea de cuenta la idea de que se va a hacer realidad el principio de celeridad y eficacia de la administración de justicia, pues jueces hay por centenares y Consejo de Estado solo hay uno. Adicional a estos argumentos es preciso señalar que esta solución podría cohabitar con la primera, en el sentido de que el proceso de nulidad simple podría terminar e forma célere, por manera que, de allí podría salir una suerte de instrucción o de línea para la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, siempre en el terreno hipotético, pusiese fin a las condiciones que posibilitaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

De esta manera la única instancia de la nulidad simple irradiaría sus efectos y podría suprimir teóricamente las dos instancias del contencioso subjetivo. En cambio, en el evento de optarse por la acumulación de pretensiones, esta solución no cohabita en ningún escenario con la segunda solución. Si un proceso es de única instancia, pues en ningún caso será de doble instancia. Expresado en otras palabras, la lógica de la acumulación de pretensiones se desenvuelve en un escenario de incompatibilidad con su tesis opuesta, mientras que la lógica de la escisión se desenvuelve en un escenario de compatibilidad con el núcleo esencial de los derechos de la tesis opuesta.

La primera es una lógica de todo o nada; la segunda es una lógica de prevalencia de una cosa con eventual coexistencia con la otra. Es pues más justa y razonable esta última. Ahora bien, en el caso concreto se advierte que en la demanda se acumulan dos clases de pretensiones: De un lado, a través del medio de control de nulidad simple se demanda el acto administrativo contenido en el Memorando DEAJ15-232 de 13 de marzo de 2015, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que es un acto administrativo general dirigido a los Directores Seccionales de todo el país: dicho Memorando fue expedido por una autoridad del orden nacional, motivo por el cual, a la luz de los argumentos expuestos (vid supra), se dará aplicación al artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la ley 2080 de 2021, que dice, en lo pertinente, que el Consejo de Estado conoce en única instancia “De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional”.

De otro lado, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se solicita la nulidad de los siguientes actos administrativos de carácter particular: (i) Resolución 741 de 12 de marzo de 2015; (ii) 769 de 12 de marzo de 2015; (iii) Resolución 774 de 12 de marzo de 2015; (iv) Resolución 786 de 12 de marzo de 2015; (v) Resolución 790 de 12 de marzo de 2015;

(vi) Resolución 791 de 12 de marzo de 2015; (vii) Resolución 803 de 12 de marzo de 2015; (viii) Resolución 806 de 12 de marzo de 2015; (ix) Resolución 808 de 12 de marzo de 2015; (x) DESAJCLR15-2056 de 16 de junio de 2015 y (xi) DESAJCLR15 2604 de 3 de septiembre de 2015, así como de los actos fictos o presuntos surgidos del silencio administrativo negativo que se abstuvieron de resolver los recursos de apelación interpuestos contra las citadas resoluciones, que negaron a los demandantes las reliquidaciones y pagos de prestaciones sociales relacionadas con la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: sobre este otro extremo de la demanda el despacho se abstendrá de asumir conocimiento, siempre a la luz de los argumentos expuestos (vid supra), ordenará escindir el expediente y lo remitirá a los jueces administrativos de Cartagena, para reparto, con el fin de que resuelvan sobre la admisión de la demanda.

En ese orden, y conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, que en lo pertinente señala: Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: …2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. Destáquese la expresión “sin atención a la cuantía”, que es una novedad de la Ley 2080, lo que significa que los tribunales administrativos no conocen más de estos temas en primera instancia. En consecuencia, si bien en este caso existe una determinación de las sumas dinerarias reclamadas, en cuanto a las pretensiones de carácter económico formuladas, ello ya no resulta óbice para determinar la competencia en razón de la cuantía. Ahora bien, por el factor territorial, las dos Resoluciones demandas fueron proferidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Cali, que fue el lugar donde prestaron sus servicios como jueces de la República los demandantes, de suerte que el expediente se remitirá a los jueces de esa ciudad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente: Artículo 156.

Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: … 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar Así se dispondrá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, este despacho,

RESUELVE

PRIMERO. - ESCINDIR la demanda de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- ADMITIR en única instancia la demanda de nulidad presentada por los señores Carlos Danilo Llanos Loaiza, Ligia Peña Escobar, María Nery López Alzate, Marny Enith Jaramillo Muriel, Malely Chaves Mejía, Patricia Duque Sánchez, Rosa del Carmen Mosquera Rivera, María del Socorro Cadavid de Giraldo, Rafael Augusto Pérez González y Luis Mario Fajardo Dorado, cuyos sus derechos se encuentran representados por sus herederos, María Eugenia Lozano de Fajardo, Jorge Hernán Fajardo Lozano y Carlos Mario Fajardo Lozano, contra el Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, proferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre “EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL”.

TERCERO. - REMITIR la demanda, en cuanto a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali – Oficina de Apoyo Judicial, para lo de su cargo. CUARTO.- ORDENAR que por Secretaría de la Sección Segunda, se remita copia física o magnética, del expediente a los jueces administrativos de Cali – Oficina de Apoyo Judicial, para que procedan a su reparto.

QUINTO. - NOTIFICAR personalmente este Auto al Director Ejecutivo de Administración Judicial, a través de mensaje de datos, remitiéndosele por medios virtuales copia de esta providencia, de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 171, 199 y 205 de la Ley 1437 de 2011, los dos últimos modificados por los artículos 48 y 52 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente.

SEXTO. - NOTIFICAR personalmente al Representante Legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, o quien haga sus veces, a través de mensaje de datos, remitiéndosele por medios virtuales copia de esta providencia, de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO. - NOTIFICAR personalmente al señor Agente del Ministerio Público, remitiéndosele por medios virtuales copia de esta providencia, de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 171, 199 y 205 de la Ley 1437 de 2011, los dos últimos modificados por los artículos 48 y 52 de la Ley 2080 de 2021. OCTAVO.- Por Secretaría, NOTIFICAR por Estado a la parte demandante la presente providencia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 171, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011, y además procurar aplicar la buena práctica consistente en enviarle el Estado al correo electrónico.

NOVENO. - CORRER traslado a la entidad demandada en los términos de los artículos 172, 175 y 205 de la Ley 1437 de 2011, este último modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, plazo dentro del cual podrá contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía o presentar demanda de reconvención. DÉCIMO.- ADVERTIR a la entidad accionada que, de conformidad con el artículo 175, numeral 4, de la Ley 1437 de 2011, con la contestación a la demanda debe aportar todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso, así como los antecedentes administrativos de los actos administrativos demandados.

UNDECIMO. - RECONOCER como apoderado de los demandantes al abogado Pablo J. Cáceres Corrales, identificado en el escrito de la demanda, conforme a las facultades que le fueron conferidas en los poderes que obran en el expediente. DUODECIMO.- Por Secretaría REALIZAR las anotaciones correspondientes del presente proceso en la base de datos del software de gestión judicial “Justicia Siglo XXI” y “SAMAI”.

Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.