Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-01418-01 Demandante: ANA ELISA DAZA DE BRITO Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia por no resultar satisfecho el requisito adjetivo de la inmediatez.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de impugnación presentado por la señora Ana Elisa Daza de Brito en contra de la sentencia proferida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B el 4 de junio de 2021. En este fallo se declaró improcedente la solicitud de amparo por no encontrar satisfecho el requisito adjetivo de la inmediatez.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Ana Elisa Daza de Brito, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C1, en procura de la defensa de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso a la seguridad social y a la dignidad humana. 2.
En sentir de la accionante, la transgresión de las citadas garantías constitucionales encontró sustento en las sentencias del 26 de marzo de 2014 y del 27 de enero de 2017, proferidas por las autoridades judiciales accionadas en primera y segunda instancia respectivamente, dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.° 25000-23-42-000-2013- 04092-00/1. 1 La tutela se envió el 26 de marzo de 2021 al buzón web apptutelasbta@cendoj.ramajudicial.gov.co.
Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 3.
El señor Enrique David Brito – cónyuge fallecido de la accionante - laboró en diferentes entidades del sector público por 20 años, 2 meses y 29 días. Entre los empleos en los que se desempeñó estuvo el de congresista y el de representante a la Cámara. 4. Para el día de su fallecimiento, que aconteció el 25 de diciembre de 1977, el señor Enrique David Brito tenía 55 años. 5.
Mediante Resolución N.º 1206 del 6 de octubre de 2003, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante Fonprecon) reconoció al señor Brito una pensión post-mortem y la respectiva sustitución a favor de la actora, efectiva a partir del 30 de abril de 1995. 6. El 12 de abril de 2012, la señora Daza de Brito solicitó ante Fonprecon la reliquidación “de la pensión de jubilación que viene percibiendo con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último ingreso mensual promedio que por todo concepto hayan percibido los representantes y senadores en la fecha en que se decretó la prestación de jubilación”2.
Su petición le fue denegada mediante el Oficio 2012000307711 del 20 de abril de 2012. 7. Inconforme con lo decidido por Fonprecon, presentó demanda contra dicha entidad, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos relacionados en el párrafo anterior. 8. En sentencia del 26 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C negó las pretensiones del contencioso.
Como fundamentos, expuso que el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 solo aplica a quienes se desempeñaban como congresistas al momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992. No obstante, el señor Brito prestó sus servicios en tal calidad en el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1970 y el 19 de julio de 1974. 9.
La actora presentó recurso de apelación contra la sentencia del a quo. Expuso que el señor Brito sí resultaba beneficiario del régimen de transición y que Fonprecon arbitrariamente afectó su situación pensional, dejando de lado que ya tenía una situación consolidada. Por tanto, le aplica lo dispuesto en la Ley 4 de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994. 10.
La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en sentencia del 27 de enero de 2017 confirmó el fallo de primera instancia. Reiteró que el señor 2 Extracto tomado de la sentencia del 27 de enero de 2017. Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Brito no era beneficiario del régimen de transición, porque su vinculación como congresista sucedió entre el 20 de julio de 1970 y el 19 de julio de 1974, aunado a que su fallecimiento aconteció el 26 de diciembre de 1977, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el 1 de abril de 1994 y de la Ley 4 de 1992, el 18 de mayo de 1992. 1.3.
Sustento de la vulneración 11. Indicó que tanto Fonprecon como las autoridades judiciales accionadas desconocieron los beneficios del régimen de transición a los que tienen derecho los congresistas, de conformidad con el Decreto 2837 de 1986 y la Ley 4 de 1966. Adujo que su pensión debe ser liquidada de acuerdo con estas normas, tomando como base el 75% de lo devengado por el señor Brito en el último año laboral. 12.
Precisó que se encuentra en situación de debilidad manifiesta por tener actualmente 99 años, aunado a que el trámite de reliquidación de su pensión que no ha podido culminar, lleva más de 16 años. 13. Expresó que se le vulneró la garantía fundamental a la igualdad porque “no ha podido gozar del descanso al que tiene derecho”3 en las mismas condiciones que los congresistas y que “el monto que se fijó en la pensión no solamente no es el que corresponde, sino que representa una ostensible disminución en la expectativa de sus ingresos como viuda del causante”. 14.
Manifestó que erradamente se le aplicó lo fijado en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, dado que su derecho a la pensión se consolidó con anterioridad a dicho pronunciamiento. 15. Para concluir sus argumentos, sostuvo que la “liquidación pensional calculada incorrectamente puede ser demandada en cualquier tiempo”, de acuerdo con la tesis expuesta en el fallo SU-567 de 2015. 1.4.
Pretensión constitucional 16. En concreto la parte actora solicitó: Se CONCEDA lo acción constitucional de amparo deprecado, y por ende conceda o TUTELAR mis derechos fundamentales relativos a la SEGURIDAD SOCIAL EN CONEXIDAD CON LA DIGNIDAD HUMANA; GARANTIA DE EFECTIVIDAD DE LOS PRINCIPIOS Y DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL;
PRIMACÍA DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS CONFORME A LAS LEYES SOCIALES, IGUALDAD; RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, consagrados en el preámbulo de lo Carta Política de 3 Extracto tomado de la página 8 del escrito de tutela. Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1991 y artículos 1º, 2º, 5º, 29, 46, 48, 53, 58 y 229 del mismo Estatuto de laya superior. 2.
Como consecuencia de lo anterior, proceda esa Corporación como JUEZ DE TUTELA a ORDENAR al FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLlCA FONPRECON, el reconocimiento y pago de la reliquidación de lo pensión vitalicia de jubilación post mortem o favor de la señora ANA ELISA DAZA DE BRITO, teniendo en cuenta lo contemplado en el Decreto 2837 de 1986, la Ley 4ª del 23 de abril de 1966 y Ley 445 de 1998, por lo tanto, se reliquide lo pensión con el 75% aplicando el promedio de los factores salariales debidamente indexados devengados por un parlamentario en el año de 1995, es decir cuando se reconoció el derecho pensional. 3.
Se ORDENE LA INDEXACION de lo primero mesada pensional reconocido a mí mandante en su condición de cónyuge sobreviviente, toda vez que el último cargo desempeñado fue en el año 1973 y la prestación fue reconocida hasta el año 2003, conforme Decreto 2837 de 1986, la Ley 4ª del 23 de abril de 1966 y Ley 445 de l998 teniendo en cuenta el tíempo transcurrido entre la fecha de retiro y la fecha de efectividad de la pensión con base en lo siguiente fórmula (…) 4.
Se ORDENE EL REAJUSTE del valor de la mesada pensional reconocida la accionante (sic), actualizada conforme al IPC certificado por el DANE, el salario promedio devengado durante el último año de servicio al momento del retiro – el valor de la devolución monetaria causada desde la fecha (retiro) hasta la fecha de efectividad de la pensión. (…) 1.5.
Trámite de primera instancia 17. En auto del 12 de abril de 2021 la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia. En consecuencia, ordenó notificar a los magistrados de la Sección Segunda, Subsección B de la misma Corporación, a Fonprecon y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – Fonprecon- Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Por medio del director general solicitó que se declare la improcedencia del amparo invocado. Al respecto, afirmó que no se acreditó el requisito de la inmediatez para acudir en sede de tutela. 19. Añadió que la tutelante está haciendo “un ejercicio abusivo y descuidado del mecanismo de amparo”. 20. Sostuvo que la suma que actualmente recibe la actora por su pensión de jubilación “asciende a la suma de ONCE MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS”, por lo que no es verdad que no se haya actualizado la base de la pensión, teniendo en cuenta que el valor al que tenía derecho en 1995 era de un millón seiscientos noventa y un mil seiscientos setenta y un pesos. 21.
Concluyó que no se configura el defecto sustantivo alegado, porque lo correcto era reconocerle la pensión de jubilación de acuerdo con lo devengado por los congresistas en 1993. 1.7. Sentencia de primera instancia 22. En proveído del 4 de junio de 2021, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional.
Mencionó que la decisión cuestionada se profirió desde 2017 y esta acción de tutela fue interpuesta el 8 de abril de 2021 “es decir, cuatro (4) años y dos (2) meses después”. 23. Agregó que los hechos narrados corresponden a los mismos del proceso ordinario y que ello ya fue resuelto por el juez competente. 1.8. Impugnación4 24.
La señora Daza de Brito, por conducto de su apoderado judicial, solicitó que se revocara el fallo impugnado y se accediera a las pretensiones planteadas inicialmente. 25. Alegó que el a quo pasó por alto los principios ultra petita y extra petita de los que puede hacer uso, teniendo en cuenta que las decisiones cuestionadas no fueron acertadas. 26.
Reiteró que de conformidad con la sentencia SU-567 de 2015 la liquidación pensional puede ser solicitada en cualquier tiempo, por tratarse de derechos adquiridos, irrenunciables e imprescriptibles. 4 La sentencia del 4 de junio de 2021 se notificó a las partes el 22 de junio de 2021 y el recurso de alzada se envió al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado el día 24 siguiente.
Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Precisó que el alto tribunal constitucional ha manifestado que no existe término de caducidad en las acciones de tutela, y que se deben tener en cuenta circunstancias particulares que rodeen el caso como sería que el accionante se encuentre en situación de debilidad manifiesta.
A partir de este argumento, aludió que cuenta con 99 años y eso la pone en la citada situación de debilidad y de protección especial, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Nacional. 28. Aludió que su escenario fáctico sí encaja dentro de las circunstancias especiales que prevé la Corte Constitucional para superar el requisito de la inmediatez, dado que hace parte de un grupo poblacional especial por su calidad de adulta mayor. 29.
Finalmente, insistió que la acción de tutela no tiene término de caducidad y que está diseñada para la protección de derechos fundamentales, los cuales se le están quebrantando al no acceder a la reliquidación de la pensión para la cual cotizó su fallecido cónyuge. 1.9. Trámite de segunda instancia 30. Por auto del 12 de enero de 2022 el magistrado ponente ordenó que se vinculara en calidad de tercero con interés al presente trámite, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 31.
Pese a que el Tribunal fue notificado en debida forma, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 4 de junio de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa5 33. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 5 Ver posición reiterada y reciente: Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34. Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 35.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 36. En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.
Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 37. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 38.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda6. 39.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la accionante en su condición de demandante dentro del proceso que motivó esta solicitud de amparo, está legitimada en la causa por activa. 40. Por otro lado, la Sala evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se encuentra legitimado en la causa por pasiva, en tanto que dictó la sentencia del 27 de enero de 2017 dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.º 25000-23-42-000-2013- 04092-00/1. 2.3.
Problema jurídico 6 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018. Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente y las intervenciones allegadas en el trámite del proceso, corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 4 de junio de 2021 a partir del siguiente problema jurídico: • ¿Se superó el requisito adjetivo de la inmediatez en el presente caso, que avale a que se estudie si se concretó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y a la dignidad humana de la señora Daza de Brito? 42.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva, de superarse, (iii) se abordará el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 43.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20127. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema8. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales9. 44.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201410. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales o adjetivos de procedencia11 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial12. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;. ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Es importante resaltar que esta Sección, en aras de una metodología más clara para las personas que acceden a la administración de justicia vía amparo constitucional, determinó que los requisitos generales de procedencia cuarto y quinto de la sentencia de unificación del 2014 serán estudiados de manera conjunta con los requisitos especiales.
Por tanto, de manera reiterada se han estudiado los siguientes requisitos generales de procedencia i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. 46. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura alguno de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Justamente en este estudio la Sección analizará la carga argumental alegada por la parte actora. A su vez, cuando se invoca el defecto procedimental absoluto se estudiará que la irregularidad procesal tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna. En este mismo sentido, la Sala ha establecido que para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 47.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi)Que no se trate de sentencias de tutela. 12 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1.
Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.1. Relevancia constitucional13 48. Para el caso en concreto, la Sala encuentra que este requisito sí se encuentra cumplido, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la accionante es de naturaleza constitucional, al solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y a la dignidad humana. 49.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, se cumple con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados, mediante la argumentación presentada en torno a los motivos por los que se considera que las autoridades judiciales accionadas, con las sentencias del 26 de enero del 2014 y del 27 de enero de 2017, transgredieron las garantías constitucionales en cuestión. 50.
Dicha pericia argumentativa en la exposición del criterio de la demandante con respecto a la relación entre la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal. Lo anterior, se cumple con independencia del yerro en el razonamiento jurídico en que pueda incurrir la parte actora, pues precisamente lo acertado o erróneo de su proceder argumentativo es lo que debe ser indagado con suficiencia por el juez en las consideraciones de fondo que sustenten la decisión que adopte. 2.4.2.
Tutela contra tutela14 13 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020- 00004-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00137-00;
Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 04833-00. 14 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001- 03-15-000-2020-00014-00;
Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001- 03-15-000-2020-00400-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001- 03-15-000-2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;
Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001- 03-15-000-2019-04788-01; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15- 000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000- 2020-00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019- Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.
La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, ya que las providencias censuradas fueron proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 25000-23-42-000-2013-04092-00/1, que interpuso la accionante contra Fonprecon. 2.4.3.
Inmediatez 52. Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable15, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo16. 53.
De acuerdo con lo anterior, esta Sección17 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada- que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. 54.
No obstante, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. 55. En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional en sentencia T-256 de 201518, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente “cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los 05346-00;
Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05202-00. 15 Dicho criterio fue expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.08.14, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 26.02.15, Rad. 11001-03-15-000-2015- 00045-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 15.10.15, Rad. 11001-03-15-000- 2015-01605-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 16 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-290 14.04.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Ver, entre otras, Sentencia 18.04.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01172-01, M.P. Susana Buitrago Valencia;
Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01891-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2013-00142-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro; Sentencia 21.09.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 18 Corte Constitucional, Sala Octava de Decisión, Sentencia T-256 05.05.15, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual19”. 56.
Ahora bien, dentro del caso concreto la Sala confirmará la decisión del a quo por cuanto no encontró argumento alguno que se encasille dentro de una justificación que avale el retardo de la accionante para acudir a solicitar la protección de sus derechos fundamentales. Si bien se trata de una persona de 99 años, no se acreditó ni se alegó que se encuentre en un estado de indefensión, máxime cuando tiene garantizado su mínimo vital por la pensión de jubilación que recibe actualmente. 57.
Lo anterior implica que la accionante ostenta las mismas condiciones que cualquier adulto de la tercera edad que goce actualmente de una mesada pensional, que estaría sometido a igual oportunidad procesal para debatir cualquier aspecto de su pensión. 58. De otro lado, aun cuando la señora Daza de Brito indicó que la liquidación pensional puede ser solicitada en cualquier tiempo, por tratarse de derechos adquiridos, irrenunciables e imprescriptibles, lo cierto es que, contrario a la tesis expuesta por la tutelante, la jurisprudencia de esta Corporación y del máximo órgano en materia constitucional es clara y pacífica en establecer que para flexibilizar el término de los 6 meses, debe mediar una justificación razonable en la tardanza en emprender el ejercicio de la acción de tutela, sin que el hecho de tratarse de una prestación de tracto sucesivo constituya un motivo suficiente para ello. 59.
Asimismo, se aclara que para adoptar la presente decisión no se está aplicando la figura de la caducidad como indica la accionante en su escrito de impugnación, sino que se está evaluando el criterio del plazo razonable previsto por la Corte Constitucional para el ejercicio oportuno y pronto de la acción de tutela. 60. En efecto, se tiene que la tutelante cuestiona las decisiones adoptadas el 26 de marzo de 2014 y el 27 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado. 61.
La referida decisión fue notificada el 10 de febrero de 2017, como se constató en el índice 20 del expediente digital dispuesto en la plataforma Samai. Luego la decisión quedó ejecutoriada el 15 de febrero de 2017 y desde el día 19 “Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010”.
Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguiente empezó a correr el término de los 6 meses, teniendo como última oportunidad para interponer esta acción de tutela el 15 de agosto de 2017; sin embargo, esto ocurrió hasta el 26 de marzo de 2021, es decir, más de tres años después del plazo máximo, por lo que la solicitud de amparo se ejerció fuera del término razonable que la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado. 62.
Así las cosas, procede confirmar la decisión del 4 de junio de 2021 de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia por no superar el requisito adjetivo de la inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 4 de junio de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N°. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Demandante: Ana Elisa Daza de Brito Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-01418-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”