CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) 1. DEMANDA El 09 de marzo de 2019 el demandante, por conducto de apoderado y en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra las siguientes disposiciones de 25 Decretos del Gobierno Nacional: Decreto 53 de 1993 artículos 6 y 16 Decreto 108 de 1994 artículos 7 y 18 Decreto 49 de 1995 artículos 7 y 17 Decreto 108 de 1996 artículos 7 y 17 Decreto 52 de 1997 artículos 7 y 17 Decreto 50 de 1998 artículos 7 y 18 Decreto 38 de 1999 artículos 7 y 17 Decreto 2743 de 2000 artículos 8 y 17 Decreto 2729 de 2001 artículos 8 y 17 Decreto 685 de 2002 artículos 7 y 16 Decreto 3549 de 2003 artículos 15 Decreto 4180 de 2004 artículos 15 Decreto 943 de 2005 artículos 15 Decreto 396 de 2006 artículos 15 Decreto 625 de 2007 artículos 15 Decreto 665 de 2008 artículos 15 Decreto 730 de 2009 artículos 16 Decreto 1395 de 2010 artículos 16 Decreto 1047 de 2011 artículos 15 Decreto 875 de 2012 artículos 15 Decreto 1035 de 2013 artículos 15 Decreto 205 de 2014 artículos 15 Decreto 1087 de 2015 artículos 16 Decreto 219 de 2016 artículos 16 Decreto 989 de 2017 artículos 17 De esos Decretos se demandan dos disposiciones en particular: Por una parte, el artículo 6 del Decreto 53, el artículo 7 el Decreto 108, el artículo 49 del Decreto 1995, 7 del Decreto 108, 7 del Decreto 52, 7 del Decreto 50, 7 del Decreto 38 y 7 del Decreto 685, así como el artículo 8 de los Decretos 2743 y 2729, cuyo texto común es el siguiente: El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial: Fiscal Delegado ante Tribunal Nacional Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito Fiscal Delegado ante Jueces Penales de Circuito Especializados Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito Secretario General Directores Nacionales Directores Regionales Directores Seccionales Jefes de Oficina Jefes de División Jefe de Unidad de Policía Judicial Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos Y por otra parte se demandan las demás disposiciones referidas, cuyo texto común es el siguiente: Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en consecuencia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. En segundo lugar, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se demandan la nulidad (i) del oficio DS-06-12-6-SAJ-0541 de 23 de mayo de 2017; y (ii) la Resolución 2-2754 de 11 de septiembre del mismo año, actos administrativos proferidos por la Fiscalía General de la Nación, a través de los cuales negó la petición del actor dirigida al reconocimiento y pago del 30% de la prima especial, y resolvió desfavorablemente un recurso de apelación, respectivamente.
Como normas violadas se citan numerosas disposiciones de la Constitución Política, normas internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, la Ley 270 de 1996, el Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 4ª de 1992. La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: las normas acusadas violan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo relativo a la prima especial de servicios, asegura que: “[…] es un componente de la remuneración o ingreso de los fiscales de la Fiscalía General de la Nación en contraprestación a su trabajo, que a pesar que la norma le quite su carácter de salario para restarle sus efectos en el cálculo de las prestaciones sociales y las indemnizaciones, por imperio del Estatuto de Trabajo y la Constitución Política de Colombia, no pierde su carácter de factor salarial […]” “Como también, la prima especial debe ser un aumento que debe decretarse entre el treinta al sesenta por ciento del salario básico, lo que quiere decir que el porcentaje que se señale por el Gobierno Nacional por intermedio de los decretos que expide año tras año, sea un real aumento o incremento al salario básico, y no una reducción o afectación a la integridad del mismo […]”.
En el escrito introductorio se afirma que esta disposición desconoce los principios de favorabilidad, progresividad e igualdad de los trabajadores de la Fiscalía. En cuanto a la cosa juzgada, se agrega que debe acogerse la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, C. P. Gustavo Gómez Aranguren, del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, que “rectificó la jurisprudencia y cambió radicalmente su posición en cuanto consideró que las primas significan un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral”.
En consecuencia, las decisiones jurisprudenciales anteriores sobre estos mismos Decretos no configuran cosa juzgada, en la medida en que fueron rectificadas por esta jurisprudencia posterior. Por último, el actor solicita que, por el contencioso objetivo, se declare la nulidad de las normas acusadas y, por el contencioso subjetivo, se restablezca su derecho.
Adicionalmente pide que, si no prosperan las nulidades, “se DECLARE COMPETENTE la Corte Interamericana de Derechos Humanos”. No se solicitan pruebas.
2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. Con providencia de 18 de octubre de 2022 el Despacho decidió sobre la demanda y dispuso notificarla a las entidades demandadas, pero ordenó escindir las pretensiones, así: El medio de control de nulidad por inconstitucionalidad lo adecuó a nulidad simple (artículo 171 del CPACA), admitió la demanda y ordenó dar traslado a la parte demandada.
Ello por cuanto el ataque a la preceptiva constitucional está mediado por una ley, como es el caso del ataque a la Ley 4ª de 1992. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho lo escindió y ordenó remitirlo por competencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: 3.1. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia, a través de apoderado, se opone a las súplicas de la demanda y asevera que lo contenido en dicho escrito “[…] no presenta argumentos diferentes a los estudiados en los fallos [emitidos por este Corporación en asuntos similares y que dan cosa juzgada], y que, en su momento, sirvieron de fundamento para que el alto tribunal estimara anular los preceptos de interés”.
Como excepción propone la cosa juzgada, puesto que “una Sala de conjueces, perteneciente a la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia 11001032500020180110100 del 21 de septiembre del 2022, resolvió de fondo el tema debatido y declaró la nulidad de todas las normas ahora atacadas y contenidas en los 25 decretos mencionados”.
Sin solicitud de pruebas. 3.2. Contestación del Departamento Administrativo de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda y solicita se nieguen “por carecer sus alegaciones de fundamentos facticos y jurídicos atendibles”. Sobre el fondo del debate sostiene que no se ha debido escindir la demanda, toda vez que se “[…] el auto de fecha 18 de Octubre de 2022 que ordena la escisión de la demanda, y la remisión de las pretensiones subjetivas al Tribunal Administrativo del Valle –Reparto- para que conozca de ellas, conservando el conocimiento de los decretos salariales, permite que la parte actora ventile las mismas pretensiones en dos escenarios judiciales diferentes, así: en nulidad simple frente a los actos generales (Consejo de Estado) y el de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos particulares de la Fiscalía General de la Nación (Tribunal Administrativo del Valle – Reparto), cuando es claro que procesalmente tales pretensiones estaban sometidas, por mandato de la Ley 1437 de 2011, al mismo término de caducidad, por comportar, se repite, en uno y otro caso, el restablecimiento automático de los derechos laborales de la parte demandante”.
Por último, propone las excepciones de “caducidad”; “trámite inadecuado de la demanda”; “cosa juzgada material y absoluta” y la genérica. 3.3. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones de la demanda y previo a solicitar se declare la acumulación de demandas, reitera que “[…] en lo que corresponde a la competencia de esta Dirección, es pertinente indicar que, en la programación presupuestal y aprobación de la Ley del Presupuesto General de la Nación en cada vigencia fiscal, además del ente legislativo, concurren las secciones presupuestales que son las encargadas de solicitar los recursos pertinentes de acuerdo a sus objetivos y prioridades institucionales”.
Asimismo, refiere que “[…] los preceptos demandados no son otra cosa que la ratificación de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, frente a la competencia del Gobierno Nacional y el marco sobre el cual debe basarse, de tal suerte que no existe relación alguna entre el contenido de los artículos demandados y la supuesta producción de una afectación o daño a los derechos laborales alegada por el actor, pues estos preceptos no reglamentan la prima especial ni en su naturaleza ni determinación”.
Como excepciones propuso la de cosa juzgada, la prima especial no constituye factor salarial, inexistencia de precedente jurisprudencial aplicable y legalidad de las demás normas objeto de demanda. No solicita pruebas. 3.4. Contestación de la Fiscalía General de la Nación La Fiscalía, por conducto de apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda.
Sobre el tema en litigio, afirma que algunos de los artículos ya fueron demandados ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por tanto, se entiende que existe cosa juzgada. A su vez, señala que “[…] los artículos que se demandan en la segunda pretensión relacionados con la prohibición de establecer un nuevo régimen salarial distinto al fijado por el Gobierno Nacional en los decretos salariales o modificar este mismo régimen, es el desarrollo casi que de manera exacta del artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 que trae consigo la misma prohibición”.
Por otra parte, aduce que “[…] no es posible hablar de que estos artículos sean abiertamente contrarios a la Constitución y la Ley, mucho menos con el argumento que tal regla es una manera del Gobierno Nacional de evitar que el demandante acceda a la protección de sus derechos laborales”. No solicita pruebas y propuso como excepción a decidir, la de cosa juzgada pues a su criterio “el Consejo de Estado ya se pronunció sobre los artículos demandados en la pretensión primera de la demanda, anulando los mismos y sacándolos del ordenamiento jurídico, hoy no existen”.
4. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera general indica que existen varios procesos admitidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado que presentan idéntico objeto y causa, por lo que resulta procedente acumular dicho trámite judicial a efectos de emitir un solo pronunciamiento. 4.1.
Pronunciamiento del despacho. Ahora bien, se advierte que como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, el cual determina los eventos que dan viabilidad a dicha figura, (i) que las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda;
(ii) o que se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos o (iii) que el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. Al respecto, es de señalar que en otras oportunidades la Sala de Conjueces ha sostenido que todos los procesos que cursan en esta sección lo hacen de manera individual, por lo que se hace necesario que se surta de esta manera y no en conjunto.
En consecuencia, la solicitud de acumulación no es procedente.
5. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las entidades demandadas propusieron entonces las siguientes excepciones: Caducidad; Trámite inadecuado de la demanda; Cosa juzgada; Prima especial no constituye factor salarial; Inexistencia de precedente jurisprudencial aplicable; Legalidad de las demás normas objeto de demanda; y Genérica El 22 de febrero de 2023 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las accionadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA.
El traslado venció en silencio ya que el demandante no se pronunció respecto de las excepciones.
6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.
Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Ahora bien, en el caso en concreto, se observa que la demanda que origina la presente causa judicial fue instaurada en el año 2018 y fue admitida como acción de nulidad simple en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). De igual modo, se aprecia que en vigencia de la Ley 2080 de 2021 las entidades accionadas contestaron las demandas.
Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado al demandante de las excepciones, término que venció en silencio. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso le son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.
Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el CPACA.
(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como, por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: cosa juzgada, caducidad y trámite inadecuado de la demanda. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación. Lo anterior, no sin antes precisar que las demás excepciones propuestas son de mérito, y por lo tanto serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.
7. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 7.1. Cosa juzgada 7.1.1. Argumentos de las entidades demandadas El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Función Pública, proponen como excepción la cosa juzgada, toda vez que en argumentos de esta última se resume el sentir de las demás, al expresar que “la fórmula normativa consagrada en el artículo 6° del Decreto 53 de 1993; artículo 7 de los Decretos 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999 y 685 de 2002; artículo 8° del de los Decretos 2743 de 2000 y 2729 de 2001, ya fue estudiada y declarada nula por el Consejo de Estado […]”.
Que dicho precedente da “[…] cuenta que los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación pertenecientes al régimen optativo no tiene derecho al pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, en tal consideración, el Gobierno Nacional no puede otorgárselas sin desconocer los mandatos del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, conforme a la citada jurisprudencia de la Corporación, al encontrase excluidos de dicho beneficio por expreso mandato del mismo artículo 14”.
La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 7.1.2. Pronunciamiento del Despacho La excepción de cosa juzgada es mixta y se puede definir tanto en esa oportunidad procesal como en la sentencia. Habida cuenta de la profundidad del debate, por una parte, y de la necesidad de darle la oportunidad a todas las partes para que se pronuncien sobre el tema, así como a las entidades demandadas, en el marco de un proceso judicial democrático y participativo, por otra parte, el Despacho entonces decidirá esta excepción en la sentencia. Expresado en otras palabras, en los alegatos de conclusión, cuyo traslado se dará en otra oportunidad procesal, todas las partes e intervinientes podrán manifestarse sobre este punto. 7.2.
Caducidad 7.2.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública propone como excepción la caducidad, “[…] teniendo en cuenta que la Resolución No. 2-2754 del 11 de Septiembre de 2017, expedida por el Subdirector de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, fue notificada al accionante el 24 de Octubre de 2017 y que la demanda fue presentada el 24 de Abril de 2018, es claro que también operó la caducidad de los actos administrativos particulares demandados, en tanto entre una y otra fecha transcurrió un lapso superior a los 5 meses y 1 días, el cual supera el término de 4 meses previsto por el legislador para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (arts. 138 y 164 del CPACA), lo anterior se subraya en el hecho de que no estamos en presencia de una prestación periódica que pueda demandarse en cualquier tiempo […]” (sic).
La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 7.2.2. Pronunciamiento del Despacho Como quiera que el Despacho en el auto admisorio de la demanda escindió las pretensiones, ajustó la acción de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad simple y quedó conociendo solo de esta última, o sea de la acción de simple nulidad, la cual se puede interponer “en cualquier tiempo”, como lo dispone el artículo 164 numeral 1º literal a) del CPACA, el cargo no aplica.
Hay que añadir que ese auto admisorio, que es de 18 de octubre de 2022, no fue objeto de recursos por parte de la Función Pública y se encuentra en firme. La oportunidad para cuestionarlo y volver a estudiar el tema ya pasó. Además, el principio procesal denominado principio de preclusión o eventualidad señala que, una vez agotada una etapa procesal, no es posible luego volver sobre ella, precisamente porque esa etapa procesal ya quedó superada.
En esas condiciones, la excepción no prospera. 7.3. Trámite inadecuado de la demanda 7.3.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública esgrime la excepción previa consistente en habérsele dado a la demanda un trámite inadecuado. En dicho escrito asegura que al efectuarse un trámite diferente al proceso “[…] al que legalmente corresponde (artículos 100-7 del C.G.P., y 137, parágrafo, y 138, inciso 2, del CPACA), en tanto que las pretensiones de nulidad de los decretos salariales demandados se encamina al restablecimiento automático de los derechos laborales de la accionante y no a la protección del orden jurídico en abstracto, lo cual debió forzar el trámite de todas las pretensiones bajo la misma cuerda y a través de la acción de nulidad y restablecimiento (Artículos 100-7, 137, parágrafo, y 138, inciso 2, CPCA) sin escindirse en lo que respecta a los actos particulares para los propósitos de su juzgamiento por parte del Tribunal Administrativo del Valle – Reparto-”.
La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 7.3.2. Pronunciamiento del Despacho Al respecto, sea lo primero reiterar que la acción no era de nulidad por inconstitucionalidad, ya que el ataque directo de la demanda era la violación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, de manera indirecta, eso terminaba violando derechos constitucionales.
Por lo que se reitera por parte de esta Corporación que, en esos casos, al haber la mediación de una ley, el trámite no es de nulidad por inconstitucionalidad sino de nulidad simple. Y el artículo 171 del CPACA le permite al fallador reconducir la demanda por los cauces procesales que correspondan. En segundo lugar, en cuanto a la escisión, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha expresado recientemente lo siguiente: Los argumentos en contra de la acumulación de pretensiones son los siguientes: Primero, es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandante, que está en conexidad con el derecho de defensa y el debido proceso.
El artículo 31 de la Constitución señala que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. Si el Consejo de Estado asumiese la competencia para conocer de las pretensiones acumuladas, estaría vulnerando el principio de la doble instancia, en la media en que su decisión en el contencioso subjetivo sería de única instancia, cercenándoles a los dos demandantes una instancia completa (la segunda), con lo cual disminuirían sus oportunidades para hacer valer sus derechos.
Segundo, es necesario escindir la demanda ya que solo el legislador en sentido formal, o sea el Congreso de la República, puede limitar el derecho a la doble instancia; expresado al revés, no puede un demandante hacerlo por su cuenta, como tampoco puede hacerlo el Consejo de Estado. Tercero, es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandado.
Si el demandante opta por la única instancia, es el demandado el que vería recortada a la mitad sus oportunidades de defensa, pues le cercenan una instancia completa. Es más, el derecho a la impugnación del demandado, que hace parte de su derecho de defensa, quedaría a disposición del demandante. En efecto, sería el demandante el que terminaría decidiendo cuándo un demandado puede apelar y cuándo no. No sobra recordar que las instancias judiciales no son un menú a la carta en donde un usuario de la justicia escoge el escenario que más le apetece.
La facultad de apelar es una norma de derecho público, indisponible para las partes. Cuarto, es necesario escindir la demanda para continuar la línea jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre temas que son de derecho laboral administrativo. También hay precedentes de la Sección Tercera. Quinto, es necesario escindir la demanda para evitar que el Consejo de Estado se convierta en un tribunal de instancia y para asegurar que conserve su calidad de Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la jurisdicción. Sexto, es necesario evitar la congestión en el Consejo de Estado, ya desde una mirada pragmática.
So pretexto de ganar celeridad con la acumulación de pretensiones, se pasaría a un escenario de acumulación de expedientes que paralizarían el Consejo de Estado con miles de demandas del contencioso subjetivo. El argumento de la celeridad se devolvería como un bumerang… Esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide que en este caso concreto no hay lugar a acumular las pretensiones…Esta decisión se adopta con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer término, puestos en una balanza los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones y los argumentos en contra de dicha acumulación, esa Sala considera que pesan más estos últimos, tanto por razones de principios como por razones de pragmatismo.
El argumento de principios consiste en que, en caso de duda, es más razonable optar por la hipótesis más garantista de los derechos humanos. Y es obvio que dos instancias de defensa son más garantistas que una, por simple matemática. Aquí se está desde luego en el campo del derecho administrativo, pero piénsese por un momento que el mismo tema se presentase en materia penal: la Corte Constitucional no dudó en introducir el principio de la doble conformidad cuando la sentencia condenatoria aparecía al final, bien en la segunda instancia o bien en casación. En el derecho administrativo, a diferencia del derecho penal, no está en juego la libertad, uno de los bienes más preciados de la humanidad, pero sí está en juego el derecho de defensa y, para el caso, está en juego también el erario, el patrimonio público, los impuestos de los contribuyentes y el interés general, bienes no pequeños en una democracia, de suerte que hay que defenderlos de la mejor manera.
Y el argumento pragmático es que esta solución, en el mediano y largo plazo, terminará beneficiando a la demanda de justicia, o sea a los usuarios, quienes verán resueltos sus casos de una manera más rápida, al ser distribuidos sus procesos en los 353 jueces administrativos que tiene el país. Hay que recordar en este punto que la competencia en materia contenciosa administrativa se encuentra regulada en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 2080 de 2021.
Allí se distribuye la competencia entre los diferentes juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, atendiendo a los factores objetivo (la materia), subjetivo (la calidad de las partes), funcional (las instancias) y territorial (el lugar). Las reglas de competencia permiten distribuir los diferentes asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo entre primera instancia, segunda instancia y única instancia, dependiendo de diferentes aspectos, tales como el nivel de autoridad o calidad del funcionario que expide el acto, la naturaleza del acto administrativo objeto de control, la cuantía de las pretensiones y el lugar en donde se deben investigar los hechos, entre otros.
Pues bien, es más eficiente repartir los procesos en la base de la pirámide e ir limitando el número de casos que llegan a la cúspide. Y además este argumento empírico se transforma en sustancial, si se hace entrar en línea de cuenta la idea de que se va a hacer realidad el principio de celeridad y eficacia de la administración de justicia, pues jueces hay por centenares y Consejo de Estado solo hay uno. Adicional a estos argumentos es preciso señalar que esta solución podría cohabitar con la primera, en el sentido de que el proceso de nulidad simple podría terminar muy rápido y de allí podría salir una suerte de instrucción o de línea para la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, siempre en el terreno hipotético, pusiese fin a las condiciones que posibilitaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
De esta manera la única instancia de la nulidad simple irradiaría sus efectos y podría suprimir teóricamente las dos instancias del contencioso subjetivo. En cambio si se optase por la acumulación de pretensiones, esta solución no cohabita en ningún escenario con la segunda solución. Si un proceso es de única instancia, pues en ningún caso será de doble instancia. Expresado en otras palabras, la lógica de la acumulación de pretensiones se desenvuelve en un escenario de incompatibilidad con su tesis opuesta, mientras que la lógica de la escisión se desenvuelve en un escenario de compatibilidad con su tesis opuesta.
La primera es una lógica de todo o nada; la segunda es una lógica de prevalencia de una cosa con eventual coexistencia con la otra. Es pues más justa y razonable esta última… En este caso concreto, y por estos mismos argumentos, la excepción no prospera. Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas o mixtas de cosa juzgada, caducidad y trámite inadecuado de la demanda, propuestas por las entidades accionadas.
SEGUNDO: DECLARAR que la excepción de cosa juzgada y los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.
TERCERO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.
CUARTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado Miguel Ángel González Chaves identificado con cedula de ciudadanía 1.020.747.269 y tarjeta profesional 244.728 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución 1834 de 3 de octubre de 2022, visible a índice 33 de SAMAI.
Al abogado Víctor Hugo Calderón Jaramillo, identificado con la cédula de ciudadanía 19.479.722 y tarjeta profesional 53.381 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con el poder visible a índice 34 de SAMAI. Al abogado Juan José Martínez Guerra identificado con cedula de ciudadanía 1.015.399.363 y tarjeta profesional 216.980 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el poder visible a índice 32 de SAMAI.
Al abogado Andrés Felipe Zuleta Suárez identificado con cedula de ciudadanía 1.065.618.069 y tarjeta profesional 251.759 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con el poder visible a índice 35 de SAMAI.
QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.
SEPTIMO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada. Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.