CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-26-000-2026-00052-00 (74185) Demandante: CORPORACIÓN DESARROLLO RURAL INTEGRAL Demandados: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD AUTO QUE REMITE I. Síntesis de la decisión 1.

Se declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer de este asunto y se remitirá al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. II. Antecedentes 2. El 24 de febrero de 20261, la Corporación de Desarrollo Rural Integral2 presentó demanda de nulidad contra el convenio interadministrativo “16012026” celebrado entre la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP). 3.

Adicionalmente, solicitó el cumplimiento de la “norma con fuerza material” porque en su criterio el convenio desconoce la competencia atribuida a los municipios o distritos para la prestación del servicio de extensión agropecuaria, conforme al párrafo segundo del artículo 24 de la Ley 1876 de 2017, ratificado en la Resolución 096 de 2024 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Formuló las siguientes pretensiones 1.Se declare la nulidad del Convenio 16012026 celebrado entre la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y el Universidad Tecnológica de Pereira UTP. 2.Se ordene a la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y al Universidad Tecnológica de Pereira UTP que cumplan con la norma con fuerza material establecida en la Ley 1876 de 2017 y la Resolución del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 096 de 2024. 3.

Se ordene a la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) que respete la competencia de los municipios y/o distritos en la prestación del servicio público de Extensión Agropecuaria. 4. En escrito separado, solicitó la suspensión provisional de los efectos del mencionado convenio. 1 Se presentó por ventanilla virtual con solicitud No 22265. 2 A través de su representante legal Lliana Beatriz Arias González.

Radicación: 11001-03-26-000-2026-00052-00 Demandante: Corporación Desarrollo Rural Integral 2 5. La demanda3 se sometió a reparto el 3 de marzo de 2026 y pasó al Despacho el 5 de marzo siguiente. III.Consideraciones 3.1. Distinción entre acto administrativo y convenio interadministrativo 6. En el ordenamiento jurídico colombiano, la administración pública puede expresarse a través de diferentes actuaciones administrativas.

De ellas, dos de las más importantes son los actos administrativos y los contratos estatales. Ambas figuras tienen características diferenciadas que determinan no solo las causales de exclusión del ordenamiento jurídico, sino el medio de control judicial idóneo para determinar su legalidad. 7. Los actos administrativos, aunque no gozan de una definición legal, son manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración, destinadas a producir efectos jurídicos4. 8.

De otra parte, el Estado puede suscribir negocios jurídicos con otras entidades públicas o con particulares, para una multiplicidad de finalidades o propósitos. Estos negocios son acuerdos de voluntades destinados a crear, regular o extinguir relaciones jurídicas obligacionales. 9. Para el caso específico de los convenios interadministrativos, el Consejo de Estado señala que son “acuerdos de voluntades celebrados por la entidad con personas de derecho público, que tienen por objeto el cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de la entidad, para el logro de objetivos comunes.

Los Convenios pueden no tener un contenido patrimonial, en términos generales y en ellos no se persigue un interés puramente económico. Con ellos se busca primordialmente cumplir con objetivos de carácter general, ya sean estos sociales, culturales o de colaboración estratégica” 5. 3.2. Medio de control procedente 10. En el presente asunto, el convenio interadministrativo 16012026 fue suscrito por la Agencia de Desarrollo Rural - ADR y la Universidad Tecnológica de Pereira - UTP con el fin de aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para ampliar y garantizar la cobertura de la prestación del servicio público de extensión agropecuaria conforme a la Ley 1876 de 2017 y con base en los programas y acciones contenidas en los planes departamentales de extensión agropecuaria de 3 Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda, las cuales por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo conforme a lo previsto en el artículo 308, con las modificaciones que la Ley 2080 de 2021 introdujo a la Ley 1437 de 2011. 4 “el acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados”.

Ver: Sentencia C-542 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de mayo de 2012, exp. 22.828, M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. Radicación: 11001-03-26-000-2026-00052-00 Demandante: Corporación Desarrollo Rural Integral 3 Nariño, Boyacá, Bolívar, Antioquia, Chocó, Cundinamarca, Caquetá, Arauca, Cesar, Quindío, Guaviare, Atlántico, Huila, Risaralda y Caldas. 11.

El objeto del convenio fue apoyar a 12.157 productores nuevos inscritos en el registro de usuarios de Extensión Agropecuaria de los departamentos que desarrollen actividades en las líneas productivas priorizadas en su Plan Departamental de Extensión Agropecuaria – PDEA para la vigencia 2026, con el fin de mejorar el desempeño, competitividad y sostenibilidad del sector, con especial énfasis en la calidad productiva y la comercialización a nivel regional, nacional e internacional, con prácticas que optimicen el uso de los recursos, integren los sistemas productivos, promuevan el intercambio de conocimientos, aumenten la resiliencia climática y agreguen valor a los productos 12.

Se trata, de un acuerdo de voluntades entre dos entidades públicas que decidieron articular capacidades técnicas, administrativas y financieras para el logro de un objetivo común. No se advierte un contenido patrimonial ni un interés netamente económico, sino la satisfacción de un fin de carácter general relacionado con la prestación del servicio de extensión agropecuaria. 13.

En consecuencia, es un negocio jurídico bilateral que resulta del concurso de voluntades de las entidades suscriptoras y no de una manifestación unilateral de la administración. 14. El referido artículo 137 del CPACA regula que el medio de control de nulidad únicamente se puede promover frente a actos administrativos y no frente a contratos públicos o convenios.

Sin perjuicio de que los actos administrativos separables o precontractuales puedan ser objeto de los medios de control correspondientes. 15. Así, la pretensión de anulación del convenio interadministrativo 16012026 deberá tramitarse por el medio de control de controversias contractuales, por ello, la competencia no corresponde al Consejo de Estado en única instancia. 3.3.

Competencia en primera instancia 16. Aunque el CPACA distribuye la competencia en materia contractual según la cuantía, en este asunto la demanda no contiene pretensiones económicas que permitan determinarla. En consecuencia, no son aplicables las reglas de competencia previstas en los artículos 152 numeral 4 y 155 numeral 5 del CPACA. 17.

Ante la ausencia de una regla específica de competencia para las controversias contractuales sin cuantía, se debe aplicar la cláusula residual prevista en el numeral 26 del artículo 152 del CPACA, que establece que “De todos los demás de carácter contencioso administrativo que involucren entidades del orden nacional o departamental, o particulares que cumplan funciones administrativas en los mismos órdenes, para los cuales no exista regla especial de competencia”, deben ser conocidos, en primera instancia, por los tribunales administrativos6. 6 Auto del 24 de febrero de 2025, dictado por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del proceso con radicado 72231.

M.P. María Adriana Marín. Radicación: 11001-03-26-000-2026-00052-00 Demandante: Corporación Desarrollo Rural Integral 4 18. Lo anterior, en atención a que las demandadas son la Agencia de Desarrollo Rural- ADR y la Universidad Tecnológica de Pereira- UTP, entidades del orden nacional7. Además, como el convenio se ejecuta en varios departamentos8, entre ellos en Cundinamarca y la demandante escogió “Bogotá”, en atención a la voluntad de la parte9 se remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 19.

Finalmente, se advierte que en la demanda también se invocó la aplicación del medio de control de cumplimiento previsto en el artículo 146 del CPACA, con la formulación de la pretensión correspondiente. Por tanto, será el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien, al momento de calificar la demanda, se pronuncie sobre la procedencia de la acumulación de pretensiones, así como del cumplimiento de los presupuestos procesales para el ejercicio de cada medio de control.

En consecuencia,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del proceso de la referencia.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, conforme con el artículo 168 y el artículo 152 del CPACA.

TERCERO: Notificar la presente providencia a la parte actora, conforme el artículo 201 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Magistrada Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalid ador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 7 Naturaleza prevista en el Decreto 2364 del 7 de diciembre de 2015 y en la Ley 41 del 15 de diciembre de 1958 (información extraída del certificado de existencia y representación legal expedido el 11 de marzo de 2025 por el Ministerio de Educación Nacional.

Ver página 38 del documento “7_DemandaWeb_Anexos_Anexosacapitedeprueb(.pdf) NroActua 2”. Índice 2 de Samai), respectivamente. 8 “Cláusula 25- LUGAR DE EJECUCIÓN: El lugar de ejecución del convenio que se suscribe corresponde a los Departamentos de NARIÑO, BOYACÁ, BOLÍVAR, ANTIOQUIA, CHOCÓ, CUNDINAMARCA, CAQUETÁ, ARAUCA, CESAR, QUINDÍO, GUAVIARE, ATLÁNTICO, HUILA, RISARALDA Y CALDAS”. 9 Sobre el particular, ver la providencia del 16 de mayo de 2025, dictada dentro del proceso con radicado 72466, por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

M.P José Roberto Sáchica Méndez.