Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025).

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Demandantes: James Fernández Cardozo y José Edwin Pulgarín Asprilla Demandado: Consejo Nacional Electoral Temas: Control judicial de actos administrativos que han perdido su vigencia. Causales de nulidad del artículo 137 del CPACA – violación de norma superior y falta de motivación. Informe de gastos de campaña (artículo 25 de la Ley 1475 de 2011).

Facultad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro de la demanda presentada contra el artículo 8 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021, corregida por el artículo 1.º de la Resolución 8586 del mismo año del Consejo Nacional Electoral (CNE).

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El 16 de diciembre de 20241, los ciudadanos James Fernández Cardozo y José Edwin Pulgarín Asprilla2 presentaron demanda3 de nulidad «por inconstitucionalidad» contra la Resolución 8586 del 25 de noviembre de 20214, expedida por el CNE, con el fin de que se declare la nulidad de ese acto administrativo. 2.

Para efectos de sustentar la pretensión, los accionantes señalaron que el CNE, con el propósito de regular algunos aspectos de la financiación de las campañas 1 La demanda fue remitida en comunicación electrónica recibida en la Sección Quinta el 16 de diciembre de 2024. El 18 de diciembre de 2024, fue repartida a este despacho (índice 4 Samai). 2 En nombre propio. 3 Índice 3 Samai. 4 «Por la cual se corrige la Resolución No. 8262 del 17 de noviembre de 2021, “Por medio de la cual se adopta el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de campaña electorales de candidatos, partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, consultas populares de las agrupaciones políticas, se establece el uso obligatorio del software aplicativo “cuentas claras” y se dictan otras disposiciones”».

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 electorales, en particular, los referidos al control, la presentación y la auditoría de los informes de ingresos y gastos, estableció en el «artículo 8 de la Resolución 8586 de 2021» que «los candidatos a cargos de elección popular tienen la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas a través de: a) El aplicativo informático “Cuentas Claras”. b) Un medio físico adicional (documentos impresos)». 3.

En ese sentido, indicaron que esta disposición supone un cambio significativo respecto a lo regulado en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, que consagra que la obligación de presentar los informes «recae exclusivamente en los partidos, movimientos políticos y los gerentes de campaña, sin asignar dicha responsabilidad directamente a los candidatos». 1.1.2.

Normas violadas y concepto de la violación 4. La parte actora manifestó que el acto demandado está viciado porque desconoce los principios de jerarquía normativa, legalidad, debido proceso y buena fe (artículos 4, 29, 83 y 121 de la Constitución Política -CP-), así como lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. 5. Lo anterior, en tanto considera que, según la ley, los candidatos no tienen una carga obligacional específica en relación con la presentación de informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas, sino que esta recae en el gerente de campaña, quien tiene el deber de administrar los recursos y transmitir la información a la colectividad, dentro del mes siguiente a las elecciones y en el partido respectivo, el cual deberá presentar dichos documentos ante el CNE. 6.

Así las cosas, señaló que, con la expedición del acto demandado, el CNE excedió su potestad reglamentaria, al imponer obligaciones adicionales no previstas en la Ley 1475 de 2011, sin la justificación de dicho cambio, omisión que, en su criterio, lleva a la falta de motivación del acto. Además, afirmaron que, en el artículo cuestionado, implícitamente se fijó una carga sancionatoria para los candidatos que no cumplan con la obligación de presentar informes individuales, lo que afecta el debido proceso. 7.

De la misma manera, advirtió que el enunciado acto administrativo se expidió en contravía de las normas en que debía fundarse (violación de norma superior) y, por lo tanto, extralimitó la competencia del CNE. Asimismo, adujo que aquel carece de motivación, pues impone obligaciones a los candidatos que no están respaldadas por la Ley 1475 de 2011 ni por ninguna otra norma legal de mayor jerarquía. 8.

Finalmente, en consonancia con las mismas consideraciones, en escrito separado, solicitó la suspensión provisional del artículo 8 de la resolución cuestionada, al sostener que esta normativa genera «graves perjuicios […], especialmente a comunidades vulnerables como las comunidades negras e indígenas, quienes enfrentan barreras estructurales y desproporcionadas que afectan su participación política».

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.2. Auto inadmisorio de la demanda 9. Mediante providencia del 23 de enero de 20255, el magistrado ponente inadmitió la demanda para que la parte demandante subsanara los yerros advertidos, en los términos del artículo 170 del CPACA. 10.

Para el efecto, se otorgó un plazo de diez (10) días para que los accionantes: i) adecuaran la demanda al medio de control de nulidad6, establecido en el artículo 137 del CPACA; ii) individualizaran en debida forma las pretensiones conforme a dicha acción; iii) establecieran si lo que se pretende es la nulidad del artículo 8 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021, corregida por el artículo 1.º de la Resolución 8586 del mismo año e iv) informaran el lugar y dirección de notificaciones del demandado o manifestaran su desconocimiento. 11.

La Secretaría de la Sección Quinta corrió el traslado a la parte actora para que subsanara la demanda, entre el 27 de enero y el 7 de febrero de 20257. 12. El 30 de enero de 20258, los demandantes radicaron un memorial en el que enmendaron los yerros indicados en la providencia que inadmitió el medio de control y aclararon que el acto acusado es el artículo 8 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021, corregida por el artículo 1.º de la Resolución 8586 del mismo año del CNE. 1.3.

Admisión 13. La demanda se admitió mediante providencia del 19 de febrero de 20259, en la que se ordenaron las notificaciones y comunicaciones establecidas en el artículo 171 del CPACA, trámites efectuados como consta en el expediente disponible en la sede electrónica de la Corporación - Samai. 14. El mismo día10, por auto separado, se ordenó correr traslado de la medida cautelar.

El 13 de marzo de 202511, la Sección Quinta declaró la carencia actual de objeto de la solicitud de suspensión provisional del artículo 8 de la Resolución 8586 de 2021, expedida por el CNE, toda vez que dicho acto fue derogado. 1.4. Contestación 15. Mediante apoderado judicial, el CNE12 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, conforme los argumentos que se resumen a continuación: 5 Índice 5 Samai. 6 Inicialmente, se radicó el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. 7 Índice 9 Samai. 8 Índice 10 Samai. 9 Índice 12 Samai. 10 Índice 14 Samai. 11 Índice 29 Samai. 12 Índice 35 Samai.

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Como cuestión previa, explicó que el acto administrativo demandado fue derogado mediante la Resolución 4737 de 2023, expedida por esa entidad y publicada en el Diario Oficial 52.455 del 13 de julio de 2023. • Luego, afirmó que no les asiste razón a los demandantes, toda vez que la CP otorga al CNE la facultad de regular, inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, con lo que se garantiza el cumplimiento de los principios y deberes correspondientes.

También, impone a las agrupaciones políticas y a los candidatos el deber de rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de los ingresos de sus campañas. • Agregó que el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 dispone que los gerentes de campaña, designados por los candidatos, deben administrar los recursos y presentar informes de ingresos y gastos, pues dicha normativa se fundamenta en la concurrencia del Estado a la financiación de los partidos. • En ese sentido, sostuvo que los actos administrativos expedidos por las autoridades administrativas gozan del principio de legalidad, lo que implica que se presumen válidos y conformes al ordenamiento jurídico hasta que se declare su nulidad por la autoridad competente.

Desde tal perspectiva, pidió que en el presente caso se desestimen las pretensiones de los demandantes, por cuanto la resolución cuestionada se profirió con fundamento en los artículos 109 y 265 de la CP y el 25 de la Ley 1475 de 2011. A partir de ello concluyó: En este caso, con estricto apego a la estructura funcional y factor de competencia del Consejo Nacional Electoral, se dictaron los actos administrativos demandados, por autoridad competente sin desviación de poder, con una motivación objetivamente cierta y veraz y garantizando el debido proceso en todas sus formas. 1.5.

Trámite de sentencia anticipada 16. El 21 de mayo de 202513, el despacho sustanciador dispuso someter el proceso al trámite de sentencia anticipada e incorporó como pruebas las documentales allegadas; fijó el litigio14 y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar, si a bien lo tenía, con fundamento en el artículo 182A del CPACA. 1.6.

Alegatos de conclusión 17. Dentro del término15 otorgado para ello, se allegaron los siguientes: 18. Los demandantes16 reiteraron los argumentos de la demanda. 19. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado17 solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto el artículo demandado es un «reflejo de lo señalado en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011», toda vez que el CNE actuó 13 Índice 40 Samai. 14 En los términos indicados en la parte considerativa de la presente sentencia. 15 Índice 45 Samai. 16 Índice 46 Samai. 17 Índice 47 Samai.

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 dentro de sus facultades constitucionales y legales al reglamentar el procedimiento de informes de ingresos y gastos. 20.

Asimismo, señaló que la implementación del aplicativo «Cuentas Claras» es una herramienta válida para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas, sin que se evidencie vulneración alguna de la ley o la Constitución, ni existe un impacto desproporcionado en las obligaciones impuestas a los partidos, candidatos y gerentes de campañas. 21.

El CNE no intervino en esta etapa, conforme el informe de la Secretaría de la Sección Quinta18. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 22. La Sección Quinta es competente para fallar la demanda de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, como lo es el CNE19, al tenor de lo dispuesto en los artículos 125.220 y 149.121 del CPACA, en consonancia con el artículo 1322 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el 434 de 2024, proferidos por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Acto acusado 23. Se demandó el artículo 8 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021, corregida por el artículo 1.º de la Resolución 8586 del mismo año del CNE, que estableció: ARTÍCULO 8°. REQUISITOS GENERALES PARA LA PRESENTACIÓN DEL INFORME INDIVIDUAL DE INGRESOS Y GASTOS DE CAMPAÑA. El informe individual e ingresos y gastos de campaña deberá ser presentado por el candidato a la organización política que lo avaló dentro del mes siguiente al día de la respectiva elección. La presentación la deberán realizar tanto en el aplicativo software “Cuentas Claras”, como en medio físico.

PARÁGRAFO. Se tendrá por no presentado el informe de ingresos y gastos de campaña, cuando el candidato omita una de las dos formas de presentación del informe que señala el presente artículo. De lo anterior, dejará constancia el respectivo auditor interno en su dictamen. [Énfasis del original]. 18 Índice 48 Samai. 19 En ese orden, es importante recordar que el CNE es una autoridad electoral independiente de las tres ramas del poder público, cuya naturaleza jurídica corresponde a la de un organismo con autonomía administrativa y financiera de origen constitucional (artículos 264 y 265 de la Constitución Política de 1991), según lo prescribe el artículo 1.° del Decreto 2085 de 2019. 20 «Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias […]». 21 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: «De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]». 22 «ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Quinta: […] 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones». [Negrilla con subrayado de la Sala].

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.3. Problema jurídico 24. En el auto que ordenó someter el proceso al trámite de sentencia anticipada23, se fijó el litigio en los siguientes términos: El problema jurídico radica en determinar si los actos administrativos expedidos por el CNE vulneran los principios de jerarquía normativa, legalidad, debido proceso y buena fe establecidos en la Constitución Política, así como lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, en particular, porque excedieron su potestad reglamentaria al imponer a los candidatos la obligación adicional de presentar informes individuales de ingresos y gastos de campaña, sin tener en cuenta que tal responsabilidad recae exclusivamente en el gerente de campaña y el partido político correspondiente. 25.

Previo a resolver el problema jurídico, se efectuarán algunas consideraciones en relación con i) el control judicial de actos administrativos que han perdido su vigencia, ii) causales de nulidad del artículo 137 del CPACA – infracción de norma superior, iii) falta de motivación y, finalmente iv) se abordará el caso concreto. 2.4. Control judicial de actos administrativos que han perdido su vigencia 26.

La Sala se permite precisar que, si bien, el CNE explicó, al contestar la demanda, que el acto administrativo demandado fue derogado mediante la Resolución 4737 de 2023 expedida por esa entidad y publicada en el Diario Oficial 52.455 del 13 de julio de 2023, dicha circunstancia no impide que la Sección se pronuncie de fondo respecto de la legalidad del acto demandado. 27.

Lo anterior, en tanto, la posición de esta Sala de lo Electoral24, en torno a la competencia del juez para estudiar el acto administrativo que no surte efectos, se circunscribe a lo siguiente: Por otra parte, y si el acto acusado produjo efectos y no se encuentra vigente, el juez contencioso administrativo aún en el evento en que haya sido retirado del ordenamiento jurídico, mantiene su competencia para conocer su legalidad porque, su exclusión jurídica impide que el acto se aplique hacia el futuro, empero, no desvirtúa la presunción de legalidad que sirvió de sustento para producir los efectos jurídicos que se dieron cuando el acto tuvo eficacia. Por lo anterior, un acto administrativo retirado del ordenamiento jurídico que produjo efectos jurídicos en el tiempo y en el espacio es susceptible de control por la jurisdicción contencioso administrativa, quien formalmente decidirá si dicho acto excluido fue expedido en su momento observando los elementos de validez: competencia, objeto, forma, causa y finalidad.

De esta manera, no podría configurarse la denominada sustracción de materia25 y se impone por parte del operador judicial su resolución de fondo en la sentencia.26 23 Índice 40 Samai. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 27 de febrero de 2025, expediente 15001-23-33-000-2024-00229-02, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia del 5 de diciembre de 2024, expediente 25000-23-41-000-2023-01516-01, MP. Gloria María Gómez Montoya. Sentencia de unificación del 24 de mayo de 2024, expediente 47001-23-33-000-2017-00191-02, MP. Rocío Araújo Oñate. 25 «Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 18 de febrero de 2016, C.P. Rocío Araujo Oñate, radicación 81001-23-33-000-2012-00039-04». 26 «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 24 de mayo de 2018, expediente 47001-23-33-000-2017-00191-02, MP.

Rocío Araújo Oñate». Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.5. Causales de nulidad del artículo 137 del CPACA 28. En relación con los fundamentos planteados por los demandantes para invalidar el artículo impugnado, la jurisprudencia ha establecido lo siguiente: 2.5.1.

Violación de norma superior 29. La jurisprudencia de la Sección Quinta27 ha indicado que la ilegalidad de un acto administrativo por violación de las normas en que debía fundarse -«también conocida genéricamente como “violación de norma superior”»28-, requiere un contraste objetivo de la actuación correspondiente en relación con normas de mayor jerarquía. Además, se ha establecido que para configurar esta causal es necesario demostrar lo siguiente: i) la pertinencia de la norma para regular el asunto; ii) que dicha norma fue inaplicada; iii) que fue aplicada de forma indebida o iv) que fue interpretada de manera errónea29. 2.5.2.

Falsa o falta de motivación 30. El Consejo de Estado30 ha sido enfático en señalar que la motivación de los actos administrativos no es un mero formalismo, sino una garantía esencial para la legalidad y transparencia de la actuación administrativa. La falta de motivación, o una motivación insuficiente, puede llevar a la nulidad del acto.

Este concepto se refiere a la ausencia de razones claras y suficientes que justifiquen la decisión tomada por la administración. 31. Teniendo en cuenta lo anterior, se abordará el estudio del caso concreto. 2.6. Solución al problema jurídico 32. La Sala negará las pretensiones de la demanda, toda vez que el CNE reglamentó la presentación de informes individuales de campañas por parte de los candidatos, con fundamento en la CP y el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, sin exceder la facultad reglamentaria reconocida por dichas normas, como pasa a explicarse. 33.

Como se señaló en los antecedentes de esta providencia, los demandantes sostienen que el CNE excedió su competencia con el acto administrativo demandado, al imponer a los candidatos cargas no contempladas en la Ley 1475 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 17 de octubre del 2024, expediente 11001-03-28-000-2023-00085-00, MP.

Gloria María Gómez Montoya. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de mayo de 2025, expediente 68001-23-33-000-2023-00868-02, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente 23001-23-33-000-2020-00004-02, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. 30 Sobre la falsa o falta de motivación de un acto administrativo, se pueden consultar entre otras decisiones, las siguientes Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 13 de julio del 2023, expediente 54001-23-33-000-2023-00027-02, MP. Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 23001-23-33-000-2020-00004-02, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia del 21 de julio de 2016, expediente 11001-03-28-000-2015-00005-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de 2011 y fijar una sanción implícita, en tanto advierten que la responsabilidad sobre los informes de campaña corresponde al gerente y al partido. 34.

En ese sentido, adujeron que dicha normativa vulnera principios superiores, como la legalidad y el debido proceso, además de carecer de motivación suficiente. 35. Sobre el particular se tiene que la Constitución Política, en su artículo 10931, estableció que las campañas políticas serían financiadas parcialmente con recursos estatales y el artículo 265 fijó que el CNE regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, escenario para el cual cuenta con facultad reglamentaria. 36.

Al respecto, conviene precisar que, si bien el presidente de la República ostenta la potestad reglamentaria general, según el artículo 189, numeral 1132 de la Constitución, el Consejo Nacional Electoral está facultado para desarrollar disposiciones específicas en asuntos electorales, capacidad regulatoria que es restringida y debe alinearse con los preceptos legales y constitucionales. 37.

En ese sentido, el Consejo Nacional Electoral posee una competencia regulatoria33 que le permite velar por el correcto desarrollo de los procesos electorales, en tanto, es un organismo autónomo e independiente, que hace parte de la organización electoral, con la facultad, se insiste, de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. 38.

Sobre la facultad reglamentaria de dicha entidad, la Sección Quinta34 ha considerado: Considera la Sala que aun cuando la potestad reglamentaria35 de manera general se encuentre atribuida al Presidente de la República y contenida en el artículo 189 numeral 11 de la Norma Fundamental, el Consejo Nacional Electoral se encuentra facultado, para desarrollar ciertas disposiciones generales dentro de su ámbito de acción, es decir en aquellos asuntos de carácter electoral. 31 Su inciso segundo, estableció que «Las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales». 32 «Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]». 33 Sobre la potestad reglamentaria de varias entidades del estado, entre ella, el CNE se puede consultar de la Corte Constitucional, sentencia C-384 del 13 de mayo de 2003, expediente D-4312, MP.

Clara Inés Vargas Hernández. 34 Ver del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 30 de octubre de 2014, expediente 11001-03-28-000-2014-000009-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 35 «La potestad reglamentaria es " la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real".

Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.

Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.

Corte Constitucional. Sentencia C-805 de 2001». Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 No sobra agregar que la facultad regulatoria del Consejo Nacional Electoral es restringida y limitada por cuanto debe ejercerse al igual que el poder reglamentario del Presidente de la República, de acuerdo con los preceptos legales y constitucionales36 que rigen la materia que se pretenda desarrollar. 39.

Asimismo, la Corte Constitucional37 ha manifestado sobre la potestad reglamentaria en cabeza del CNE, lo siguiente: Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el artículo 265 como fuente de potestades de regulación en cabeza del Consejo Nacional Electoral, advirtiendo que dicha potestad se limita a la expedición de normas de naturaleza operativa y administrativa, destinadas a regular los temas propios de su competencia. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional consideró que el Consejo Nacional Electoral ejerce esta potestad al "reglamentar en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos", tal como se lo confiere el artículo 10 de la Ley 130 de 1994.

La Corte advirtió, sin embargo, que dicha potestad de reglamentación se limitaba a asuntos técnicos y de detalle38. Del mismo modo, en la Sentencia C-307 de 1994 la Corte Constitucional enfatizó que las autoridades electorales poseen ciertas facultades de regulación sobre aspectos de su competencia, pese a que las mismas se encuentren subordinadas a las disposiciones expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria. [Cursiva del original]. 40.

En tal sentido, como antecedente normativo a la obligación de rendir informes de ingresos y gastos de la campaña política ante el CNE, lo indica el artículo 18 de la Ley 130 de 1994; por lo cual, la vulneración a esta limitante en el ejercicio de actividades proselitistas por fuera del lapso legal y la carencia en el reporte de ingresos y gastos de campaña, deben ser objeto de análisis por parte de la autoridad electoral competente39.

Dicha normativa, dispone: Los partidos, movimientos y las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales a los que alude esta ley y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre: a) Los ingresos y egresos anuales del partido o del movimiento antes del 31 de enero de cada año; b) La destinación y ejecución de los dineros públicos que les fueron asignados; y c) Los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante las campañas.

Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral.

PARÁGRAFO. Todos estos informes serán publicados en un diario de amplia circulación nacional, después de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral. [Énfasis de la Sala]. 36 «Sentencia C-1005/08. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior.

La facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley, teniendo por objeto contribuir a la concreción de la ley, encontrándose, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador». 37 Corte Constitucional, sentencia C-1081 del 24 de octubre de 2005, expediente PE-023, MP.

Marco Gerardo Monroy Cabra. 38 «Sentencia C-089 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz». 39 Sobre el tema se puede consultar, entre otras decisiones, la siguiente del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de agosto de 2024, expediente 66001-23-33-000- 2024-00012-02, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil.

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 41. En el caso concreto, según los demandantes, el CNE en ejercicio de su potestad reglamentaria y a través del acto administrativo demandado, modificó su alcance y, por lo tanto, no se fundó en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, respecto a los informes de campaña que deben presentar los candidatos. 42.

Contrario a lo afirmado por la parte actora, la Sala encuentra que el artículo cuestionado fue proferido por el CNE sin exceder la facultad reglamentaria otorgada por el legislador en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, para emitir disposiciones en relación con la presentación de informes de campañas por varios sujetos, incluyendo los candidatos. 43.

Así las cosas, para analizar tal planteamiento, la Sala comparará los apartes pertinentes de dicha normativa y el acto administrativo demandado, así: Artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, incisos cuarto, quinto y parágrafo 1.º Artículo 8 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021, corregida por el artículo 1.º de la Resolución 8586 del mismo año del CNE40 […] El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados.

El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales. Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.

PARÁGRAFO 1 o. Los informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere el ARTÍCULO 8°. REQUISITOS GENERALES PARA LA PRESENTACIÓN DEL INFORME INDIVIDUAL DE INGRESOS Y GASTOS DE CAMPAÑA. El informe individual e ingresos y gastos de campaña deberá ser presentado por el candidato a la organización política que lo avaló dentro del mes siguiente al día de la respectiva elección. La presentación la deberán realizar tanto en el aplicativo software “Cuentas Claras”, como en medio físico.

PARÁGRAFO. Se tendrá por no presentado el informe de ingresos y gastos de campaña, cuando el candidato omita una de las dos formas de presentación del informe que señala el presente artículo. De lo anterior, dejará constancia el respectivo auditor interno en su dictamen. [Énfasis del original]. 40 Acto que se profirió ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los numerales 6.º y 7.º del artículo 265 de la Constitución Política, modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009, y las Leyes 130 de 1994, 996 de 2005 y 1475 de 2011, con la finalidad de corregir un error involuntario en la enumeración a partir del artículo 35 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021.

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, incisos cuarto, quinto y parágrafo 1.º Artículo 8 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021, corregida por el artículo 1.º de la Resolución 8586 del mismo año del CNE40 artículo anterior.

Dichos informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios. […]. [Énfasis de la Sala]. 44. De la comparación de los artículos 25 de la Ley 1475 de 2011 y el 8.º de la Resolución 8262 de 2021 (corregida por la número 8586 del mismo año del CNE), es posible colegir que el CNE reglamentó el procedimiento y determinó las responsabilidades de los obligados en la presentación de informes de ingresos y gastos de campañas electorales, entre ellos, los candidatos. 45.

Lo anterior, en el entendido de que, es precisamente con sustento en la referida normativa, que le fue conferida al Consejo Nacional Electoral la facultad para reglamentar el procedimiento de entrega de informes sobre ingresos y gastos de las campañas, con el objetivo de que esta autoridad delimitara con claridad las obligaciones y responsabilidades que corresponden individualmente a los partidos, movimientos, candidatos y gerentes. 46.

En primer lugar, la ley establece la obligación del Consejo Nacional Electoral de reglamentar el procedimiento para la radicación de estos, definiendo las responsabilidades individuales de partidos, movimientos, candidatos o gerentes, lo que permite reconocer la financiación estatal con sustento en la información presentada. Este trámite permite determinar la responsabilidad de cada obligado, entre los que están los candidatos, conforme con el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. 47.

En segundo lugar, la resolución, por su parte, complementa y especifica los requisitos para la presentación de los informes individuales, reiterando la obligación del candidato de aportar dicho informe a la organización política que lo avaló dentro del mes siguiente a la elección. Además, el acto cuestionado introduce una formalidad: la presentación debe realizarse tanto en el aplicativo «Cuentas Claras» como en medio físico.

En este sentido, la norma es enfática al establecer que, si se omite una de estas dos formas, el informe se tendrá por no presentado. 48. En síntesis, mientras que la ley sienta las bases generales y la necesidad de reglamentación por el CNE para la transparencia en la financiación de campañas, la resolución detalla los requisitos específicos y las modalidades de presentación de los informes. 49.

En ese orden, la articulación de ambas normativas busca garantizar la igualdad entre aspirantes, la trazabilidad y la responsabilidad en el manejo de los recursos en las campañas electorales, al hacer especial énfasis en la obligatoriedad de la doble radicación (física y digital) del informe individual por parte del candidato. 50. Conforme lo expuesto hasta acá, el análisis del marco legal y reglamentario no evidencia alguna contradicción entre las disposiciones invocadas como desconocidas y el acto administrativo cuestionado, pues, se concluye que el Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Consejo Nacional Electoral, al emitir la reglamentación, cumplió con el mandato del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, al fijar el procedimiento y establecer las responsabilidades de los obligados en la presentación de informes de ingresos y gastos de campañas electorales. 51.

En efecto, la obligación de rendir los respectivos informes individuales se asignó directamente a los candidatos y sus gerentes, como lo fijó el artículo 6.º del acto demandado, en los siguientes términos: Los gerentes de campaña y los candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos el informe individual de ingresos y gastos de campaña, dentro del plazo establecido por la correspondiente agrupación política, y en concordancia con el término fijado en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, junto con el libro de ingresos y gastos impreso directamente del software aplicativo cuentas claras, documentos y soportes contables de la campaña. [Negrilla de la Sala]. 52.

De esta manera, en el ejercicio de esta competencia, la autoridad electoral estableció la existencia de dos clases de informes: uno individual y otro consolidado. El reporte individual es responsabilidad de los candidatos (artículo cuestionado) y sus gerentes, quienes deben presentarlo ante su partido o movimiento político dentro del mes siguiente a las elecciones. 53.

Por su parte, el informe consolidado debe ser elaborado y remitido por la colectividad política al Consejo Nacional Electoral, en un plazo de dos meses tras la jornada electoral (artículo 1041 del acto administrativo demandado). 54. En este sentido, los informes individuales presentados a través del software «Cuentas Claras» únicamente evidencian el cumplimiento de dicha obligación, que busca tener la trazabilidad de los recursos, pero no implican una responsabilidad adicional de presentar el informe directamente ante el CNE, toda vez que, para ese propósito, se ha previsto el informe consolidado, el cual debe ser presentado por los partidos ante la autoridad electoral y no por los candidatos, como se ha explicado. 55.

Además, para la Sección el artículo cuestionado no fijó una sanción implícita, como lo plantean los demandantes, pues esta normativa solo establece que el informe individual se tendrá por no presentado si no se allega en alguna de las dos formas establecidas para ello, por lo que no existe la violación del debido proceso, en los términos indicados por los accionantes. 56.

Asimismo, el CNE tiene la competencia constitucional (art. 265.1 CP) y legal, para aplicar el régimen sancionatorio en materia electoral (Leyes 130 de 1994 y 1475 de 2011), cuando se configuren los supuestos de hecho allí establecidos y una vez agotado el procedimiento establecido para tal fin. 57. Por otra parte, no se encuentra acreditado el vicio por falta de motivación, toda vez que la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021 (corregida por la 41 «El informe consolidado de ingresos y gastos deberá ser presentado por la organización política dentro de los dos meses siguientes a la fecha de votación».

Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Resolución 858642 de 2021) contiene las razones43 para reglamentar la presentación de los informes, con fundamento en los artículos 109 de la CP; 18 de la Ley 130 de 1994 y 21 y 25 de la Ley 1475 de 2011. 58.

Por lo tanto, para la Sala el CNE no excedió sus facultades ni creó obligaciones adicionales a las previstas en la ley para los aspirantes a cargos de elección popular, razón por la que al cumplir con el mandato del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, no se vulneraron los principios de jerarquía normativa, legalidad, buena fe, al debido proceso ni existió falta de motivación, como se dilucidó. 59.

En ese mismo sentido, en un caso con contornos similares, la Sección negó la suspensión provisional de la Resolución 4737 de 202344, proferida por el Consejo Nacional Electoral, que revocó la acá cuestionada, decisión en la que se consideró45: De modo que, en este estado del proceso, no se advierte preliminarmente el desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto.

Tampoco la violación de los principios de jerarquía normativa, legalidad, buena fe y del derecho al debido proceso. Se insiste, fue el propio legislador el que autorizó al CNE a reglamentar el procedimiento para la presentación de los citados informes a cargo de los partidos políticos y de los candidatos que aspiren a una dignidad de elección popular. 60.

En conclusión, al reglamentar los informes individuales de candidatos, el Consejo Nacional Electoral ejerció válidamente su facultad regulatoria en asuntos electorales, dentro de los parámetros establecidos por la Constitución y el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 y, por tal razón, al no encontrarse configurados los vicios o motivos de nulidad argumentados en la demanda, esta Sala negará las pretensiones. 42 La que se profirió para corregir la Resolución 8262 del mismo año, toda vez que como se lee en las consideraciones de aquella «se incurrió en un error involuntario de enumeración a partir del artículo 35, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del CPACA, se hace necesario corregir el error, el cual no da lugar a cambios en el sentido material de la decisión». 43 En las consideraciones de dicho acto administrativo, se expresó: «[…] Que los informes de ingresos y gastos de campaña deberán ser presentados ante el Consejo Nacional Electoral en los términos del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, como a través del software aplicativo Cuentas Claras, herramienta adoptada, autorizada y de uso obligatorio de acuerdo con lo establecido por esta Corporación mediante las Resoluciones números 0285 de 2010, 1044 de 2011 y 3097 de 2013. // Que el software aplicativo “CUENTAS CLARAS”, es la herramienta electrónica autorizada por el Consejo Nacional Electoral y utilizada masivamente por las organizaciones políticas para la rendición electrónica de los informes de ingresos y gastos de campañas electorales, cuya evaluación y verificación corresponde al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales, adscrito a esta Corporación. // Que el mencionado aplicativo coadyuvó a mejorar la presentación de los informes de ingresos y gastos de campaña por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, a la reducción de errores de forma y a facilitar el proceso de revisión de los mismos. // Que, es necesario actualizar el procedimiento para la presentación de los informes de ingresos y gastos de las campañas, de conformidad con la facultad reglamentaria establecida en el inciso cuarto del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, con el fin de establecer las responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos y gerentes. // Que, en virtud de los avances tecnológicos fue indispensable realizar ajustes al software aplicativo “Cuentas Claras” mecanismo adoptado por el Consejo Nacional Electoral para la presentación de los informes de ingresos y gastos de los candidatos, partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, optimizar los recursos y automatizar los procesos como instrumento que contribuye a una gestión pública efectiva, eficiente y eficaz». 44 «Por medio de la cual se adopta el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de campaña electorales de candidatos, partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, y de las consultas populares, internas e interpartidistas, se establece el uso obligatorio del software aplicativo “cuentas claras”, y se dictan otras disposiciones». 45 Sobre el tema se puede consultar el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 8 de mayo de 2025, expediente 11001-03-28-000-2025-00042-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Demandantes: James Fernández Cardozo y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2024-00228-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.

FALLA:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda contra el artículo 8 de la Resolución 8262 del 17 de noviembre de 2021, corregida por el artículo 1.º de la Resolución 8586 del mismo año del Consejo Nacional Electoral, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede ningún recurso ordinario, conforme con el artículo 243A46 del CPACA.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 46 «1.

Las sentencias proferidas en el curso de la única o segunda instancia».