1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-00806-00 Accionante: SULY ELIZABETH PAZ ZAMBRANO Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Mediante el auto del 16 de abril de 2026, se declararon infundados los impedimentos manifestados por los magistrados Omar Joaquín Barreto Suárez, Gloria María Gómez Montoya y del suscrito magistrado. A su vez, por auto del 4 de mayo del 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia y en providencia del 27 de mayo del año en curso se vinculó a un tercero con interés3.
Luego, mediate auto del 18 de julio del 2026, se declaró infundada la manifestación de impedimento presentada por la doctora Gómez Montoya. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 32 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Asimismo, se dispuso la vinculación de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. 3 En dicha providencia se ordenó la vinculación de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín. Accionante: Suly Elizabeth Paz Zambrano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00806-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
La señora Suly Elizabeth Paz Zambrano, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 2. Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la providencia del 7 de noviembre de 2025, proferida por la autoridad judicial accionada.
Mediante esta decisión rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia con radicado 11001-03-25-000-2021-00252-00. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Amparar mis derechos fundamentales como la igualdad, el debido proceso y acceso a la administración de justicia, vulnerados por la SUBSECCIÓN A de la SECCIÓN SEGUNDA del CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, Consejero Ponente: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO, con la decisión del 7 de noviembre de 2025 por medio de la cual se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia bajo el argumento que la sentencia invocada no tiene la naturaleza de unificación jurisprudencial.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el auto que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia y ordene a la SUBSECCIÓN A de la SECCIÓN SEGUNDA del CONSEJO DE ESTADO resolver de fondo la solicitud emitiendo una decisión que estudie la solicitud de extensión de jurisprudencia, concretamente de la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2- 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en fecha 2 de septiembre de 2019, analizando y acogiendo la decisión de extender los efectos sobre la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, por lo tanto, la misma constituye un precedente judicial vinculante y aplicable.
TERCERO: Que se adopten todas las medidas correctivas a que hubiere lugar para la protección de mis derechos fundamentales vulnerados.4 1.2. Hechos 4. La señora Suly Elizabeth Paz Zambrano se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde el 8 de octubre 2018, y actualmente se desempeña en el cargo de Jueza Novena Civil del Circuito de Medellín. 5.
Señaló que, el 22 de enero de 2020, presentó ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín solicitud de la extensión de los efectos de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. No obstante, dicha petición fue negada a través de la Resolución No. DESAJMER20-8801 de 30 de noviembre de 2020. 6.
Luego, el 30 de junio del 2021, presentó petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que le fuera reconocida y liquidada sus prestaciones sociales incluyendo el concepto de la prima especial que devenga, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de conformidad con 4 Transcripción literal que puede contener errores.
Accionante: Suly Elizabeth Paz Zambrano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00806-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la mencionada sentencia. 7. Mediante la Resolución No. DESAJMER21-10543 de 14 de julio de 2021, dicha entidad negó la solicitud, decisión que fue confirmada en la Resolución No. RH- 5870 del 23 de noviembre del 2021. 8.
Por lo anterior, solicitó la extensión de jurisprudencia y, en consecuencia, requirió el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales de conformidad con la aludida sentencia. 9. Al proceso se le asignó el radicado número 11001-03-25-000-2021-00252- 00 y le fue repartido a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, en auto del 7 de noviembre de 2025, rechazó solicitud. 10.
En dicha decisión, señaló que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado está conformada por 6 integrantes, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 270 de 1996 y 110 del CPACA. No obstante, sostuvo que la Sala que dictó la sentencia del 2 de septiembre de 2019 estuvo conformada por 8 conjueces, de los cuales 7 aprobaron la providencia. 11.
Por tal razón, indicó que la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 no es una sentencia de unificación, debido a que «fue aprobada por una sala de conjueces indebidamente integrada, en desconocimiento de los artículos 126 y 128 del CPACA, relativos a quórum y sorteo hasta completar la mayoría decisoria». 12.
En el mismo sentido, puso de presente los autos del 27 de marzo y 24 de julio del 2025, en los que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado estudió un caso similar y sostuvo que «los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996, así como 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración que el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar». 13.
Por tal razón, consideró que «la decisión respecto de la cual se pide la extensión de los efectos no cumple con uno de los requisitos que prevén los artículos 269 y 270 del CPACA, esto es, ser de unificación jurisprudencial, en tanto que no se emitió conforme lo dispone la ley». 14. Por lo anterior, concluyó que la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 no puede ser invocada como fundamento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ni para el procedimiento de extensión de jurisprudencia. 1.3.
Sustento de la vulneración Accionante: Suly Elizabeth Paz Zambrano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00806-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. La parte accionante indicó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad al proferir el auto del del 7 de noviembre de 2025 que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia. 16.
Señaló que no comparte el argumento de la corporación accionada relacionado a que la providencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 no tiene la naturaleza de ser una sentencia de unificación porque: i) el fallo «se autodefine como sentencia de unificación», ii) se sometió a deliberación con voto favorable de la mayoría de los integrantes de la Sala, iii) fue adoptada por razones de importancia jurídica, trascendencia económica y necesidad de unificar jurisprudencia, iv) en ella se fijaron reglas claras, generales y abstractas típicas de las sentencias de unificación y, v) el artículo 270 del CPACA no exige una «fórmula ritual de integración». 17.
A su vez, indicó que la indebida conformación de la Sala de conjueces vulnera el principio de cosa juzgada, por cuanto la mencionada providencia produce efectos vinculantes, debido a que no ha sido anulada o invalidada. 18. Además, consideró que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos: i) orgánico, por cuanto «no tiene competencia para reexaminar la validez orgánica de la sentencia ejecutoriada»; ii) sustantivo, debido a que interpretó de manera restrictiva e irrazonable los artículos 102, 269 y 270 del CPACA; iii) desconocimiento del precedente, debido a que el auto desconoce la obligatoriedad de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, la cual vincula a todas las autoridades judiciales y administrativas; y iv) procedimental absoluto, debido a que se rechazó su solicitud sin haberse realizado análisis de fondo y con fundamento en exigencias formales que resultan desproporcionadas. 1.4.
Intervenciones 19. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, indicó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de subsidiariedad, dado que no interpuso los recursos de reposición y súplica contra el auto que rechazó de plano la solicitud de extensión jurisprudencial, los cuales eran procedentes de conformidad con los artículos 242 y 246 del CPACA. 20.
A su vez, señaló que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional destinada a reabrir oportunidades procesales precluidas por la inactividad de la parte interesada. 21. Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó su desvinculación del proceso por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido que la accionante no le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales.
Accionante: Suly Elizabeth Paz Zambrano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00806-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Finalmente, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín señaló que se atendrá a lo resuelto por el juez constitucional.
II. CONSIDERACIONES 23. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la señora Suly Elizabeth Paz Zambrano. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de subsidiariedad. 2.1. Caso en concreto 2.1.1. La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 24.
El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 25.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 26.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 27. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 A saber: (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 8 Estos son: (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Suly Elizabeth Paz Zambrano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00806-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 28.
La Sala advierte que la señora Suly Elizabeth Paz Zambrano está legitimada en la causa por activa, porque fue la parte demandante dentro del proceso en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta. 29. A su vez, se evidencia que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la decisión cuestionada mediante el presente trámite constitucional. 30.
Por otro lado, la Sala negará la solicitud de desvinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debido a que fue vinculada en la calidad de tercero con posible interés en las resultas del proceso, en la medida en que fue una de las autoridades que negó el reconocimiento y liquidación de las prestaciones sociales de la accionante incluyendo el concepto de la prima especial que devenga, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de conformidad con la sentencia de SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. 31.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales9: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo10 y eficaz11, y, ii) como mecanismo de protección transitorio. 32.
Para la Sala, en este caso no se acredita el requisito de subsidiariedad, por las siguientes razones: 33. Como se expuso previamente, la accionante reprochó providencia del 7 de noviembre de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por haber rechazado la solicitud de extensión de jurisprudencia. 34.
A su juicio, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad al rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia. En particular, cuestionó la conclusión según la cual la providencia SUJ-016-CE-S2-2019 no constituye una sentencia de unificación pese a que autodefine como tal, fue adoptada por la mayoría de la Sala por razones de importancia jurídica y necesidad de unificar jurisprudencia, y contiene 9 Sentencia T-183 de 2024. 10 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 11 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. Accionante: Suly Elizabeth Paz Zambrano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00806-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglas generales y vinculantes propias de esta clase de decisiones. 35.
Asimismo, señaló que se desconoció la cosa juzgada y los efectos obligatorios de dicha providencia, la cual no ha sido anulada ni invalidada. Con base en ello, alegó la configuración de los defectos orgánico, sustantivo, desconocimiento del precedente y procedimental absoluto, al considerar que la autoridad judicial carecía de competencia para cuestionar la validez de una sentencia ejecutoriada, interpretó de manera irrazonable el CPACA, desconoció el carácter vinculante de la sentencia de unificación y rechazó la solicitud sin efectuar un análisis de fondo. 36.
En ese contexto, la Sala destaca que, en los términos de los artículos 24212 y 246.4 de la Ley 1437 de 201113, el auto cuestionado dentro del proceso de solicitud de extensión de jurisprudencia promovido por la accionante, se encasilla dentro de aquellos que son susceptibles de ser reprochados mediante los recursos de reposición14 y de súplica. 37.
Sin embargo, al revisar el expediente del proceso, no obra constancia de que la accionante haya interpuesto ninguno de los mencionados recursos contra el auto del 7 de noviembre de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 38. Sobre este punto, es importante reiterar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria, «pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos»15. 39.
En consecuencia, al tratarse de una providencia susceptible de ser cuestionada mediante los recursos de reposición y súplica, de conformidad con los artículos 242 y 246.4 de la Ley 1437 de 2011, la señora Paz Zambrano pudo haber interpuesto los referidos medios de impugnación para reprochar el rechazo de la solicitud de extensión de jurisprudencia. 40.
Además, tampoco acreditó la configuración de un perjuicio irremediable o una situación de gravedad e inminencia que torne urgente e impostergable la actuación del juez constitucional y haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 41. En este sentido, la Sala advierte una actuación negligente por parte de la 12 ARTÍCULO 242.
Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 13 ARTÍCULO 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: […] 4. Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia. […]. 14 Ello, por cuanto no hay ninguna norma que establezca que no procede el recurso de reposición contra el auto que rechaza la solicitud de extensión de jurisprudencia. 15 Sentencias SU-712 de 2013 y C-132 de 2028, Corte Constitucional.
Accionante: Suly Elizabeth Paz Zambrano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00806-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante, quien no agotó los medios ordinarios procedentes, intentando ahora subsanar dicha omisión mediante la presente acción de tutela.
Esto evidencia, aún más, la improcedencia de la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela presentada por la señora Suly Elizabeth Paz Zambrano contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx