Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Demandante: Blanca Cecilia Echeverria Rodríguez. Demandado: Universidad Nacional de Colombia – Unidad de Servicios de Salud. Tema: Relación laboral encubierta. Contratos de prestación de servicios. Auxiliar de enfermería. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demanda contra la sentencia proferida el once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Blanca Cecilia Echeverria Rodríguez instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, en contra de la Universidad Nacional de Colombia, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio DSU-324-15 del 14 de julio de 2015 y, en consecuencia, que entre las partes existió un vínculo laboral entre 1998 y hasta el 2015.
A título de restablecimiento del derecho, se reconozcan y paguen las sumas que por concepto de prestaciones sociales dejó de percibir durante el periodo mencionado, incluyendo las respectivas sanciones e indemnizaciones por su no pago y dotación. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que se reconozcan y paguen los aportes a seguridad social y ARL con su debido calculo actuarial y liquidados con base en los valores pactados en los respectivos contratos.
Que se condene en costas a la demandada.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios por medio de órdenes de prestación de servicios y órdenes contractuales de prestación de servicios como auxiliar de enfermería para la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD desde 1998 hasta el 2015. Que con sus propios medios fue quien realizó los aportes respectivos a su seguridad social ante el Instituto de Seguros Sociales ya que no fueron reconocidas las prestaciones de ley por parte de la entidad pese a que esta hacía retenciones en los pagos.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 16 de febrero de 2016 y, notificada a la entidad demandada, quien no contestó. Se celebró audiencia inicial el 16 de mayo de 2018, en la que se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica.
Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandada. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019), accedió parcialmente a las pretensiones indicando que, se logró demostrar la existencia de una relación laboral entre las partes desde el 18 de marzo de 1998 al 28 de febrero de 2015 salvo las interrupciones.
Ordenó el pago de una indemnización equivalente a la cuantía que había tenido que reconocerse y pagarse por prestaciones sociales de conformidad con los honorarios pactados, también el pago a las entidades de previsión de la suma faltante por aportes en pensión y salud en el porcentaje que como empleador debió realizar y que le pague a la demandante las diferencias entre lo que cotizó como independiente y lo que corresponde como dependiente.
Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Concluyó que la demandante prestó sus servicios de manera personal, recibió remuneración y estuvo subordinada. Que no tuvo autonomía en el ejercicio del objeto contractual ya que estaba supeditada a las directrices impuestas por la entidad a través de sus jefes inmediatos.
Que los testimonios afirmaron que la actora desarrollaba su labor bajo la supervisión y autoridad del jefe inmediato quien era el encargado de asignar horarios y funciones que debía cumplir, y que además era la persona a la que se le solicitaban los permisos. Que, las labores encomendadas las debía realizar dentro de las instalaciones de la entidad, porque allí estaban los medios para desempeñarla, además esta era de carácter misional para la entidad, por lo que se desvirtúa la temporalidad propia de un contrato de prestación de servicios.
No declaró probada la excepción de prescripción por cuanto las interrupciones no superaron los 3 años. No condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación expresando que la actora no demostró que en la ejecución de los contratos de prestación de servicios se configurara una relación laboral. Que la insuficiencia de personal de planta en la entidad para realizar las labores contratadas estaba justificada pues solo existían 2 cargos de enfermeros auxiliares los cuales tenían asignadas actividades diferentes a los objetos contractuales de la demandante.
Que hay prescripción y solución de continuidad que impide declarar unanimidad en la relación contractual, ya que los contratos suscritos tenían diferencias evidentes respecto a sus objetos contractuales, labores encomendadas y tiempos de ejecución, pues variaban permanentemente de acuerdo con las necesidades de la administración. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. El 26 de octubre de 2021 fue admitido el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.
La parte demandante manifestó que la existencia de una relación de trabajo es evidente, pues se logran establecer los tres elementos de esta ya que la Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 demandante no laboró con autonomía técnica, administrativa, ni financiera y que esta relación no fue esporádica, pues la entidad requirió la prestación del servicio durante más de 16 años.
La parte demanda y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Sala deberá verificar si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará el argumento relativo a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios5, de las cuales se destacan las siguientes: Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.
Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Resolución del caso concreto Con relación a las pruebas documentales es posible establecer que la demandante estuvo vinculada con la Universidad Nacional de Colombia - UNISALUD mediante contratos de prestación de servicios desde el 10 de marzo de 1998 hasta el 10 de junio del 2015 así: No. Contrato Objeto del Servicio Duración Interrupción en días hábiles Valor Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 OPS-0531 Elaboración de estadísticas mensuales de morbi-mortalidad por grupos etarios, número total de citas cumplidas, inyectología, electrocardiogramas y nebulizaciones. 18/03/1998 al 30/06/1998 3 meses y 14 días - $1.733.500 OPS-1392 Estadísticas para estudio epidemiológico de la población, toma de tensión arterial, micronebulizaciones y glucometrías. 01/07/1998 al 30/09/1998 3 meses - $1.500.000 OPS-2003 Ayundatias en endoscopias, nebulizaciones y glucometrías, electrocardiogramas, tensión arterial en el área de enfermería. 01/10/1998 al 30/12/1998 3 meses - $1.500.000 OPS-0214 Ayundatia en los procedimientos dermatológicos, endoscopias, curetajes e inyectología del servicio de enfermería. 2/02/1999 al 31/03/1999 2 meses - $1.740.000 OPS-0545 05/04/1999 al 30/06/1999 3 meses 20 $1.740.000 OPS-1446 Ayudantia en los procedimientos dermatológicos, endoscopias, curetajes e inyectología del servicio de enfermería y atención prioritaria del 2do piso en pediatría, procedimientos urológicos tramitación de hospitalizaciones pediátricas. 2/08/1999 al 2/11/1999 3 meses - $1.500.000 OPS-2047 Campaña de prevención de Ca. cérvico uterino y consolidado estadístico del usuario 2/11/1999 al 23/12/1999 1 mes y 20 días 26 $1.025.000 OPS-0048 Toma de electrocardiogramas, ayudantía, toma de citologías, lavados de oídos y tamizaje e hipertensión 1/02/2000 al 28/04/2000 3 meses - $1.740.000 OPS-0949 Esterilización de material quirúrgico, ayudantía, procedimientos dermatológicos y endoscopias. 2/05/2000 al 31/07/2000 3 meses - $1.740.000 OPS-13910 Elaboración y esterilización de material quirúrgico, ayudantía, procedimientos dermatológicos y endoscopias. 01/08/2000 al 31/10/2000 3 meses - $1.740.000 ODT-21211 1/11/2000 al 29/12/2000 2 meses 42 $1.740.000 ODT-03012 1/03/2001 al 31/05/2001 3 meses 249 $1.920.000 1 Folio 2.
Expediente físico. 2 Folio 3. Expediente físico. 3 Folio 4. Expediente físico. 4 Folio 5. Expediente físico. 5 Folio 6. Expediente físico. 6 Folio 7. Expediente físico. 7 Folio 8. Expediente físico. 8 Folio 9. Expediente físico. 9 Folio 10. Expediente físico. 10 Folio 11. Expediente físico. 11 Folio 12. Expediente físico. 12 Folio 13.
Expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ODS No.142 Registro diario de la llegada de los pacientes a la cita médica y suministro de información en módulo de enfermería del primer piso 08/06/2002 al 31/07/2002 2 meses - $1.242.000 ODS No.20213 Proyecto de garantía de la calidad para prestar apoyo de atención y registro diario de la hora de llegada de los pacientes a su cita médica. 1/08/2002 al 30/09/2002 2 meses - $1.380.000 ODS No.24714 Proyecto de garantía de calidad para prestar apoyo de atención y registro diario de la hora de llegada de pacientes a su cita médica, suministro de información a los usuarios de UNISALUD respecto al funcionamiento del servicio asistencial. 01/10/2002 al 31/10/2002 1 mes - $690.000 ODS No.27915 Proyecto de garantía de calidad para prestar apoyo de atención y registro diario de hora de llegada de los pacientes a su cita médica, suministro de información a los usuarios de UNISALUD. 04/11/2002 al 31/01/2003 3 meses - $1.978.000 ODS No.4216 2000 y más registros de llegada de pacientes, realización y registro de 30 electrocardiogramas. 180 y más entrega de resultados de citología. 3/02/2003 al 31/03/2003 2 meses - $1.380.000 ODS No.9017 Organizar y dotar los consultorios médicos del segundo piso (pediatría, ginecología, acupuntura, psicología, ginecología, acupuntura, psicología, nutrición), realizar 150 y más lavado y esterilización de pinzas y material ginecológico, realizar 40 y más electrocardiogramas. 01/04/2003 al 7/04/2003 y del 21/04/2003 al 30/06/2003 2 meses y 17 días 7 y 23 $1.771.000 ODS No.15518 Organizar y dotar a los consultorios médicos del segundo piso (pediatría, ginecología, acupuntura, psicología, nutrición y dermatología), realizar 450 y más lavado y esterilización de pinzas y material ginecológico. 01/08/2003 al 30/09/2003 2 meses 2 $1.431.750 ODS No.22119 1).Reporte y solicitud de autorizaciones de accidentes de trabajo ante la ARP; 2).Fotocopiado de la historia clínica y de las ordenes respectivas de los usuarios que han sufrido accidentes de trabajo; 3).Relacionar en el libro destinado para reporte de incapacidades de enfermedad común y accidentes de trabajo y entregar en la oficina de reportes de incapacidades; 4) Arreglo y dotación de consultorios médicos del primer piso dos o más veces al día; 5) Recolección y archivo de las planillas medicas de los consultorios del primer piso; 6)Colaborar con los entes de investigación o control de la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD del estado cuando así lo requiera; 7) Cumplir con las exigencias 3/10/2003 al 31/01/2004 4 meses 3 $2.800.000 13 Folio 15.
Expediente físico. 14 Folio 16. Expediente físico. 15 Folio 17. Expediente físico. 16 Folio 18. Expediente físico. 17 Folio 19. Expediente físico. 18 Folio 20. Expediente físico. 19 Folio 23. Expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 legales y éticas para el adecuado manejo de la historia clínica de los pacientes.
ODS No.1720 Arreglo y dotación de consultorio de prioritaria; realizar 60 y más lavados de oídos; Aplica líquidos endovenosos y toma de laboratorios a los usuarios que se encuentran en la sala de hidratación 50 y más usuarios; realizar 360 y más micronebulizaciones; Controlar con los entes de investigación o control de la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD o del estado cuando se requiera. 5/02/2004 al 20/07/2004 5 meses y 15 días - $4.250.000 ODS No.14121 21/07/2004 al 20/10/2004 3 meses 71 $2.250.000 ODS No.922 Brindar atención oportuna a los usuarios que estén en observación e hidratación en atención prioritaria; dotación consultorios de prioritaria;
Colaborar con los entes de investigación o control de la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD o del estado cuando así se requiera. 2/02/2005 al 30/07/2005 6 meses - $4.800.000 ODS No.18723 Brindar atención oportuna a los usuarios que estén en observación e hidratación en atención consultas no programadas; Dotación consultorios de consulta no programada;
Realizar 80 y más lavado de oído; Aplicar líquidos endovenosos, medicamentos, toma de muestra de signos vitales los usuarios que estén en la sala de hidratación; Realizar 540 y más nebulizaciones; Colaborar con los entes de investigación o control de la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD o del estado cuando así se requiera;
Cumplir con las exigencias legales y éticas para el adecuado manejo de la historia clínica de los pacientes. 1/08/2005 al 31/01/2006 6 meses 22 $4.800.000 ODS No.8824 Apoyar como auxiliar de enfermería los servicios de atención medica prestados en UNISALUD a los usuarios que lo ameriten; dotación y arreglo de consultorios;
Inactivación y lavado de material ginecológico; Revisión y entrega de las historias clínicas a los profesionales de la salud y a la oficina de archivo; Colaborar con los entes de investigación o control de la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD o del estado cuando así se requiera; Cumplir con las exigencias legales y éticas para el adecuado manejo de la historia clínica de los pacientes. 2/03/2006 al 31/08/2006 6 meses 92 $5.016.000 ODS No.425 17/01/2007 al 15/03/2007 2 meses - $1.811.334 ODS No.9226 16/03/2007 al 15/07/2007 4 meses - $3.493.811 20 Folio 27.
Expediente físico. 21 Folio 29. Expediente físico. 22 Folio 31. Expediente físico. 23 Folio 33. Expediente físico. 24 Folio 35. Expediente físico. 25 Folio 38. Expediente físico. 26 Folio 40. Expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ODS No.33427 con adición ADO No.2 Apoyar la atención medica de los usuarios de UNISALUD, desde su saber cómo auxiliar de enfermería, dando cumplimiento a la misión, valores y plataforma estratégica de la dependencia. 16/07/2007 al 15/01/2008 6 meses - $3.930.540 16/01/2008 al 28/02/2008 1 mes y 13 días - $1.250.949 ODS No.4628 29/02/2008 al 28/03/2008 1 mes 1 $873.000 ODS No.15429 Prestar sus servicios como auxiliar de enfermería, dando cumplimiento a la misión, valores y plataforma estratégica de la dependencia. 1/04/2008 al 28/02/2009 11 meses - $10.040.338 ODS No.3630 Prestar sus servicios como auxiliar de enfermería en la división de servicios de salud de UNISALUD – sede Bogotá, en cumplimiento de la misión de la dependencia. 2/03/2009 al 1/09/2009 6 meses - $5.896.602 ODS No.31931 Prestar sus servicios como auxiliar de enfermería en la división de servicios de salud de UNISALUD – sede Bogotá. 2/09/2009 al 28/02/2010 6 meses - $5.863.000 ODS No.5632 Prestar sus servicios como auxiliar de enfermería para desarrollar las actividades propias de que hacer, contribuyendo a prestar servicios con calidad, eficiencia y eficacia a los afiliados y beneficiarios de la unidad de servicios de salud – UNISALUD, así como a los afiliados y beneficiarios de otras universidades estatales cuyos servicios se encuentren contratados con UNISALUD. 01/03/2010 al 16/04/2010 1 mes y 15 días33 454 $1.002.422 ODS No.11334 Prestar los servicios de técnico como auxiliar de enfermería para la unidad de servicios de salud – UNISALUD sede Bogotá, para asistir a los profesionales de salud, médicos generales y especialistas, con el fin de desarrollar las actividades propias de su quehacer aplicando las guías y protocolos establecidos, contribuyendo a 15/02/2012 al 14/06/2012 4 meses. - $5.319.300 ODS No.26235 15/06/2012 al 14/10/2012 4 meses - $5.364.000 27 Folio 42.
Expediente físico. 28 Folio 45. Expediente físico. 29 Folio 48. Expediente físico. 30 Folio 51. Expediente físico. 31 Folio 54. Expediente físico. 32 Folio 58. Expediente físico. 33 Plazo inicial de 6 meses, sin embargo, fue terminado con anterioridad por petición de la contratista. Ver folio 63. Expediente físico 34 Folio 62. Expediente físico. 35 Folio 66.
Expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ODS No.34436 con adición ADS No.1 prestar servicios de calidad, eficiencia y eficacia a los afiliados y beneficiarios de UNISALUD, así como a los afiliados y beneficiarios de otras universidades estatales cuyos servicios se encuentren contratados con UNISALUD. 16/10/2012 al 31/01/2013 3 meses y 16 días - $4.693.500 01/02/2013 al 28/02/2013 1 mes - $1.341.000 ODS No.3737 1/03/2013 al 09/03/2013 1 semana38 245 $412.200 ODS No.14539 Prestar los servicios como técnico laboral auxiliar de enfermería de consulta externa, para el desarrollo de actividades de promoción y prevención para los afiliados y beneficiarios de la unidad de servicios de salud – UNISALUD, así como a los afiliados y beneficiarios de otras universidades estatales cuyos servicios se encuentren contratados con UNISALUD. 11/03/2014 al 30/06/2014 3 meses y 21 días - $5.183.700 ODS No.22940 con suspensiones SUS No.1, SUS No.2, SUS No.3 y SUS No.441 Prestar sus servicios como técnico auxiliar en enfermería, para el servicio de enfermería de UNISALUD sede Bogotá para asistir a los profesionales de salud, médicos generales y especialistas, con el fin de desarrollar las actividades propias del quehacer, aplicando las guías y protocolos establecidos, contribuyendo así a prestar servicios con calidad, eficiencia y eficacia a los afiliados y beneficiarios de la unidad de servicios de salud, así como a los afiliados y beneficiarios de otras universidades estatales cuyos servicios se encuentren contratadas con UNISALUD. 1/07/2014 al 1/02/2015 Y del 13/05/2015 al 10/06/2015 8 meses 69 $11.510.000 Nota: Recuadros resaltados refieren a la existencia de un término de interrupción “amplio” entre contratos para efectos de analizar más adelante la prescripción en caso tal de que se encuentre demostrada la subordinación. 36 Folio 70.
Expediente físico. 37 Folio 75. Expediente físico. 38 Plazo inicial de 2 meses, sin embargo, fue terminado con anterioridad por petición de la contratista. Ver folio 77. Expediente físico 39 Folio 79. Expediente físico. 40 Folio 81. Expediente físico. 41 Folio 83 y S.S. Expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De lo anterior es posible establecer que la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios con la Universidad Nacional de Colombia – UNISALUD con el objetivo de prestar sus servicios como auxiliar de enfermería de manera personal, recibiendo como remuneración lo pactado en cada contrato.
Si bien el Tribunal encontró probada la vinculación desde el 18 de marzo de 1998 al 28 de febrero de 2015, la realidad muestra que la fecha de terminación es otra, por cuanto en el último contrato se presentaron diferentes suspensiones; sin embargo, el término de prestación no varió y continuó siendo de 8 meses, pero con suspensiones del 1 de julio de 2014 al 1 de febrero de 2015 y del 13 de mayo al 10 de junio de 2015, por lo que deberá modificarse el numeral segundo en cuanto a los extremos encontrados, para tener por probado únicamente el periodo comprendido entre el 18 de marzo de 1998 al 10 de junio de 2015.
Cierto es que los objetos de los contratos varían entre sí, sin embargo, es posible categorizar las labores encomendadas a la demandante dentro de las funciones del cargo de planta de “enfermero auxiliar” pues según el manual específico de funciones42 aportado por la entidad, el propósito principal del cargo es “Asistir la consulta de acuerdo con las guías y protocolos establecidos por UNISALUD para garantizar una atención oportuna y eficiente a los usuarios, de acuerdo con los lineamientos establecidos” Y las funciones esenciales son: “Aplicar guías procedimientos y protocolos de enfermería que aseguren la prestación del servicio del área de consulta no programada y consulta externa, de acuerdo con las normas establecidas por UNISALUD.;
Asistir los procedimientos medico quirúrgicos de acuerdo a las necesidades específicas de la consulta, de acuerdo con los protocolos vigentes; Apoyar las actividades asistenciales que se derivan de la consulta programada y no programada, de acuerdo con los protocolos establecidos para ello; Atender a los usuarios internos y externos según las políticas y los lineamientos de servicio establecidos por la Universidad;
Participar en proyectos, acciones o actividades que aporten al cumplimiento de la misión de la dependencia y que sean coherentes con el nivel y requisitos exigidos para el cargo; Desempeñar las demás funciones establecidas por la ley, los estatutos o reglamentaciones internas o las que sean asignadas, encargadas o delegadas por instancia competente para ello y que sean acorde con el nivel, tipo y grado del empleo desempeñado.” (negrillas por fuera del texto original) De la misma manera, los testimonios de las señoras Carmen Consuelo Acero Sandoval y Carmen Rosa Ladino Guachetá, quienes se desempeñaron como auxiliares de enfermería de planta, coinciden en que la demandante cumplía el mismo horario y funciones que todos los auxiliares de enfermería de planta de la institución. Que estas actividades y horarios eran establecidos por la enfermera jefe, la señora Marta Patricia Moreno, sin distinguir entre las funcionarias de planta y contratistas 42 Folio 223.
Expediente Fisico Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 pues las tareas eran distribuidas conforme a lo que requiriera atención en el desarrollo del día laboral, rotando los turnos entre las 7AM y 7PM en las que UNISALUD prestaba sus servicios.
Aunque esta Sala y la jurisprudencia43 de la Corporación han establecido que ciertos servicios específicos deben sujetarse a la prestación dentro de las instalaciones de la entidad contratante y bajo unos parámetros mínimos de coordinación que permitan supervisar el cumplimento del objeto contratado, lo cierto es que estas condiciones de coordinación no pueden despojar al contratista de la libertad técnica y administrativa, que son diferencia fundamental de la prestación dependiente del servicio.
Es importante precisar, que esta Sección en oportunidades anteriores44 ha señalado que la labor de enfermería no puede ejercerse de manera independiente y autónoma, porque estos profesionales de la salud no pueden definir por sí solos el lugar ni el horario en que prestan sus servicios. De igual manera, están supeditados a las directrices y órdenes del personal médico frente a los cuidados especiales que requiere cada paciente y le son fijadas las condiciones de cómo asistirlos.
Adicionalmente y contrario a lo argumentado por el apelante, no es posible justificar la vinculación de la demandante por medio de contratos de prestación de servicios basándose en la insuficiencia del personal de planta, pues el auxiliar de enfermería es indispensable para el perfeccionamiento y cumplimiento de la actividad misional de la entidad de prestar el servicio público esencial en salud a sus afiliados.
Por lo que, al ser una actividad de carácter permanente y misional, la figura del contrato por prestación de servicios debió ser utilizada de forma transitoria y no indefinida, para este caso, 17 años. Por lo tanto, por encontrarse acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre la demandante y la Universidad Nacional de Colombia -UNISALUD, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre este punto.
De la prescripción e interrupciones contractuales En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202145, esta Sección adoptó el periodo de treinta días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de 43 Ver, entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del.14 de julio de 2022, expediente 2015-00185-01 (2088-2018) y del 31 de agosto de 2023, expediente 2015-01074 (0803-2021)- 44 Ver, entre otras, las sentencias del 16 de junio de 2022, expediente 50001-23-33-000-2014-00227-01 (4679- 2019) y del 23 de mayo de 2024, expediente 66001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2020). 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Radicado: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016). Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la solución de continuidad del vínculo laboral.
Es claro entonces que la misma sentencia de unificación, estableció que el juez puede superar este término e incluso reducirlo en caso de que los contratos tengan objetos totalmente diferentes. Es que pretender que ese término sea inmodificable puede incluso conducir a que se presente todo lo contrario a lo que quiso la sentencia porque la administración con el solo propósito de eludir la regla podrá en todos los casos superar los 30 días para hacer el nuevo contrato.
Además; si se le exigiera al particular que reclame inmediatamente termina un contrato, esto llevaría a que no se le volviera a contratar. Por ello considera la Sala, que se debe analizar en cada caso concreto de cuánto tiempo pudo haber sido la interrupción y así determinar si la petición, se elevó o no dentro de un “plazo razonable”.
De conformidad con el cuadro realizado para la prestación del servicio, se observa que existieron varias interrupciones ostensiblemente amplias en la vinculación de la demandante, las cuales implicaron el rompimiento de la relación contractual y, que, llevan a contabilizar el termino de prescripción de manera separada. Teniendo en cuenta que la terminación del contrato ODS No.56 se dio el 16 de abril del 2010 y el siguiente comenzó el 15 de febrero de 2012, transcurriendo aproximadamente 2 años sin que se prestara el servicio, esta suspensión excede con creces el término de interrupción ostensiblemente amplio traído en la sentencia de unificación, además como la reclamación se realizó el 22 de junio de 201546, los periodos anteriores al 15 de febrero de 2012 se encuentran prescritos, excepto los aportes a pensión, los cuales son imprescriptibles.
Todo esto, contrario a lo decidido por el Tribunal, quien no encontró ninguna prescripción. Por lo tanto, se modificará dicho aspecto el cual está contenido en los numerales tercero y cuarto de la sentencia, en el sentido de que se deberá cancelar lo adeudado dentro de los periodos del 15 de febrero de 2012 al 10 de junio de 2015 sin tener en cuenta las interrupciones existentes entre cada uno. Se advierte que posterior a esta fecha, se presentó una interrupción de 69 días entre el 1 de febrero de 2015 y el 13 de mayo de 2015, si bien es significativa, no afecta el reconocimiento que se ordena en la sentencia, en tanto la reclamación se realizó el 22 de junio de 2015, por lo que estos lapsos no se ven afectados.
De las prestaciones a reconocer De este modo, en el caso, atendiendo al criterio jurisprudencial donde no es posible otorgar la categoría de servidor público al contratista, sin que concurran los presupuestos del artículo 122 de la Constitución Política, el restablecimiento del 46 Folio 87. Expediente digital. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 derecho comprenderá las prestaciones de orden legal del régimen público general y, la base para su cálculo será los honorarios pactados en cada uno de los contratos.
Ahora, en cuanto a las prestaciones a reconocer, se precisa que estas corresponden a aquellas a cargo del empleador y a las que tiene derecho un servidor público vinculado a una entidad pública del orden nacional, por ser la demandada de este orden, según las exigencias previstas en las normas antes citadas, es decir, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, las vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, el auxilio de cesantías y los intereses a las cesantías.
No es procedente en el caso bajo análisis reconocer el auxilio de transporte y subsidio de alimentación y familiar, debido a que no se cumplen los requisitos establecidos en la Ley 15 de 1959 y los Decretos 2553 de 2015, 2210 de 2016 y 2270 de 2017, a través de los cuales se fijó el monto del auxilio de transporte en los años en que la demandante estuvo vinculada, para las personas que devenguen hasta dos salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 21 de 1982 enuncia que tienen derecho al subsidio familiar en dinero, especie y servicio, los trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepase el límite de treinta y cuatro mil doscientos pesos ($ 34.200.00) o la suma que equivalga a cuatro veces el salario mínimo legal. En el caso, el valor de los honorarios que percibió la demandante entre 2012 y 2015 excedió ese límite.
Igualmente, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 indica que, del reconocimiento y pago del subsidio de alimentación, serán acreedores, únicamente, aquellos empleados que no tuvieron una asignación básica que haya superado los dos salarios mínimos mensuales legales vigentes y en ete caso, la actora superó este monto, por lo que no le asiste derecho al mismo.
Efectuadas esas precisiones y las operaciones aritméticas del caso, de conformidad con la tabla subsiguiente, se reporta como la deuda a cargo de la entidad demandada la suma total indexada de $23.537.507. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 De los aportes al Sistema de Seguridad Social En el numeral cuarto, el Tribunal ordenó el pago a las respectivas entidades de previsión las sumas faltantes por concepto de aportes a pensión y salud; sin embargo, frente a los aportes a salud, de conformidad con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, estos son contribuciones parafiscales con la destinación especifica de cubrir los servicios para los dos regímenes que integran el sistema y en este caso, es claro que el riesgo que pretendió asegurar en salud se superó. Por lo que se modificará este numeral y se ordenará que el pago solo sea frente a los aportes a pensión. En el numeral quinto se ordenó el pago a favor de la demandante de las diferencias que resulten de aquellas sumas que la actora demuestre que aportó a la seguridad social como independiente y que por Ley correspondían al empleador; sin embargo, este punto deberá ser revocado en atención a lo previsto en esta misma providencia, frente al carácter parafiscal de los aportes a pensión para la financiación del Sistema General de Seguridad Social, los cuales no son ingresos ni beneficios económicos para la demandante, por lo que, no corresponde el pago de estos rubros directamente a la parte interesada ni es posible el reembolso de estos.
La Subsección advierte que, aunque estos temas no hicieron parte de los desacuerdos propuestos en la apelación lo cierto es que en esta instancia es posible analizarlo, porque el juez no puede mantener reconocimientos que conlleven a un enriquecimiento económico indebido y un detrimento patrimonial evidente, como es el caso. Lo anterior, se desprende también de las reglas de unificación de la sentencia de 9 de septiembre de 2021, en la que se determinó que lo allí establecido se aplica a todos los casos pendientes de decisión tanto en sede administrativa como judicial.
Por ende, se modificará el cuarto de la decisión apelada y se revocará el numeral quinto. De la condena en costas Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202147 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley RESUELVE Primero. MODIFICAR los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia proferida el once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales quedaran así: «SEGUNDO: DECLÁRESE la existencia de una relación laboral entre la señora BLANCA CECILIA ECHEVERRÍA RODRÍGUEZ y la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA por el periodo comprendido entre el 18 de marzo de 1998 al 10 de junio de 2015.
TERCERO. ORDÉNASE a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA a reconocer a la señora BLANCA CECILIA ECHEVERRÍA RODRÍGUEZ una indemnización equivalente a $23.537.507 (VEINTITRÉS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y SIETE MIL QUINIENTOS SIETE PESOS) liquidada de conformidad a los honorarios pactados, por el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2012 al 10 de junio de 2015, sin tener en cuenta los periodos en que existieron suspensiones.
Se declara probada la prescripción extintiva de los derechos laborales causados en los periodos anteriores al 15 de febrero de 2012, excepto los aportes a pensión.
CUARTO. ORDÉNASE a la entidad demandada girar a favor de las entidades de previsión a las que estaba afiliada la accionante el valor correspondiente a la suma faltante por concepto de aportes en pensión únicamente en el porcentaje que como empleador debió realizar, por el periodo causado entre el 18 de marzo de 1998 y 10 de junio de 2015 – descontando las interrupciones.» 47 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Segundo. REVOCAR el numeral quinto de la sentencia proferida el once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar no se ordena el pago directo a la demandante de los aportes dejados de realizar.
Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia. Cuarto. Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente