Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otros Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de reparación directa. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. Contabilización de la caducidad de la acción. Delitos de lesa humanidad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela Las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño, por medio de apoderado, promueven acción de tutela contra la providencia del 19 de octubre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que confirmó el auto del 22 de julio de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad. 1.2.
Pretensiones 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro Las accionantes formulan las siguientes súplicas: PRIMERA: Se amparen los derechos fundamentales en favor de las accionantes al acceso a la justicia, reparación integral, igualdad e integridad personal, contenidos en la Carta Política y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. SEGUNDA: Que en consecuencia se revoque el Auto del 19 de octubre de 2023 que confirma el rechazo de la demanda por caducidad (notificado mediante correo del 27 de noviembre de 2023) dentro del radicado 25000233600020190075901 (68805), medio de control de [reparación directa] proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. TERCERA: Que se ordene al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, en el asunto de la referencia, que admita a trámite la demanda, al tratarse de un caso de graves violaciones a los Derechos Humanos –asesinato de lesa humanidad en el contexto del exterminio de la UP–.
Lo anterior en aplicación de las disposiciones convencionales y constitucionales (art. 93) que regulan la materia. 1.3. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, las accionantes a través de su apoderado señalan los siguientes: i) En uso del medio de control de reparación directa interpusieron demanda la cual fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, bajo la radicación 25000 23 36 000 2019 00759 00. ii) La demanda impetrada tiene como objeto lograr el resarcimiento del daño antijurídico que les causó el homicidio del señor Hernando de Jesús Gutiérrez, secretario político del Comité Regional del Partido Comunista de Medellín, miembro del Comité Central de su partido, dirigente de la Federación Sindical de Trabajadores de Antioquia y exconcejal de Medellín, asesinado el 22 de abril de 1988.
El delito descrito se califica como de lesa humanidad, ya que obedeció a la ejecución de un plan o política de exterminio en contra de los militantes del Partido Comunista Colombiano (PCC) y la Unión Patriótica (UP), que se fraguó en un contexto de macrocriminalidad entre estructuras armadas ilegales y el Estado colombiano. iii) El 5 de marzo de 2021, se admitió la demanda, decisión que fue recurrida por la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la FIDUPREVISORA S. A. y la Defensa Jurídica del 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio.
Los recursos pretendían que se declarara la caducidad, porque según los impugnantes la naturaleza de lesa humanidad de los hechos demandados no tenía incidencia al momento de estudiar la oportunidad en la que se impetró la acción. iv) Mediante auto del 22 de julio de 2021, el Tribunal repuso la aludida decisión; en consecuencia, rechazó la demanda por caducidad.
A través de apoderado interpuso recurso de apelación, con el fin de que se diera aplicación al estándar de imprescriptibilidad de las acciones restitutorias del daño en casos de graves violaciones de DD. HH.1 instaurado en el caso Órdenes Guerra vs. Chile, fallado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 2018, que interpreta directamente el alcance de los artículos 8.º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). v) De manera sobreviniente a la apelación, el 30 de enero de 2023 la Corte Interamericana de Derechos Humanos notificó a las partes en el proceso interamericano, incluida la Delegación de Víctimas: Derechos con Dignidad, la sentencia Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia, en dicha providencia se incluyó como víctima al señor Hernando de Jesús Gutiérrez y se ratificó la lesa humanidad de su asesinato, asunto que hacía presuponer que la única función del juez contencioso interno sería liquidar los perjuicios probados a su favor.
El fallo internacional fue trasladado al medio de control interno por la parte demandante el 24 de abril de 2023. vi) En múltiples apartes de la referida providencia, se explicó la naturaleza de los delitos cometidos en contra de los integrantes de la Unión Patriótica, así mismo se calificaron como de lesa humanidad cada uno de los ilícitos que hicieron parte del patrón de exterminio en contra del grupo político, entre otros, en los siguientes términos «para esta Corte, todo el emprendimiento sistemático contra los dirigentes y militantes de la Unión Patriótica configura un crimen contra la humanidad, porque es claro que las acciones y omisiones o aquiescencias estatales emprendidas con el propósito de 1 Declaración Universal de los Derechos Humanos. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro aniquilamiento de un grupo humano de cualquier naturaleza configuran siempre un crimen de lesa humanidad». vii) El 19 de octubre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, emitió el auto que es objeto de la presente solicitud de amparo, providencia que fue notificada mediante correo del 27 de noviembre de 2023, confirmando el rechazo de la demanda por caducidad y se ratificó la procedencia de aplicar al caso la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020. viii) Desde ya se hace notar que en la decisión objeto de tutela, sin explicaciones de fondo, se anuló el alcance de las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia que tienen rango constitucional según el artículo 92 y que hacen tránsito a control de convencionalidad, esto bajo la simple retórica de la existencia de un fallo de unificación interno que así lo ordena. ix) La anterior situación fue expuesta por el magistrado Montaña Plata que salvó su voto ante la decisión de la mayoría de la Sala, aduciendo la imposibilidad de aplicar caducidad en acciones interpuestas antes graves violaciones a derechos humanos, esto precisamente por el imperativo control de convencionalidad.
En términos prácticos, la argumentación mostrada evidencia que la providencia objeto de tutela es contraria a mandatos constitucionales y convencionales, con el fatal resultado de la revictimización y el quebrantamiento de las garantías al acceso a la justicia y a la reparación integral del daño. 1.4. Fundamentos jurídicos Las accionantes alegan que con la providencia objeto de censura se vulneraron sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la reparación integral, a la igualdad y a la integridad personal y se configuran los defectos de desconocimiento del precedente judicial, sustantivo y violación directa de la Constitución, además, no se aplicó la perspectiva de género, por las siguientes razones: 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro i) El alegato de desacato del precedente recae sobre los casos Órdenes Guerra vs. Chile y Julien Grisonas vs. Argentina, que contienen la interpretación auténtica de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) instrumento internacional que tiene un estatus constitucional en estricto sentido por mandato del artículo 93 superior. ii) La providencia cuestionada elige la aplicación de la regla de caducidad contenida en la sentencia de unificación del 29 enero 2020 del Consejo de Estado, homologada por la SU-312 de 2020 de la Corte Constitucional, en contraposición a la obligación de origen constitucional —artículo 93— y convencional —artículos 1.1., 2, 8.1 y 25 de la CADH— desarrollada mediante la exégesis de los fallos a los que se aludió que constituyen un precedente obligatorio para el Estado colombiano por control de convencionalidad, y de los que se deriva el estándar u obligación constitucional de la imprescriptibilidad de las acciones reparatorias del daño en casos de graves violaciones a los DD.HH. iii) Ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se tramitan peticiones en las que Colombia no emplea el estándar internacional de la imprescriptibilidad de acciones judiciales resarcitorias ante graves violaciones a los derechos humanos, como lo son los delitos de lesa humanidad.
Ese órgano ha declarado de plano la admisibilidad de los asuntos por la inconvencionalidad del recurso interno –reparación directa– y/o su ineficacia ante la sanción de caducidad. iv) El precedente fijado por la Comisión Interamericana establece que debido a los obstáculos jurídicos impuestos en Colombia en virtud de la aplicación de la caducidad a acciones contenciosas por graves violaciones al DD.HH, ese medio interno es plenamente inane, por ello las víctimas ni siquiera tienen que agotarlo para acudir a la jurisdicción internacional, es decir, las exime de lo previsto en el artículo 46 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que en desarrollo del principio de complementariedad determina que solo podrá presentarse solicitud al Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos (SIPDH) cuando «se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna», pero que ese requisito no será exigible cuando «b) no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos». v) Por otra parte, en el salvamento de voto suscrito por el magistrado Montaña Plata se puntualiza sobre la inconvencionalidad de las sentencias de unificación respecto de la procedencia de la sanción de caducidad ante graves violaciones a los derechos humanos resaltando que por excepción de inconstitucionalidad y control de convencionalidad es imperativo aplicar la obligación de imprescriptibilidad surgida de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y con reconocimiento expreso de la jurisprudencia internacional.
Entre la argumentación sobre la inexigibilidad de la unificación interna sobresale la nulidad por falta de consideración de elementos de relevancia constitucional, pero además que en realidad los fallos domésticos aunque se denominan SU, no tienen esa naturaleza vi) Con fundamento en lo anterior, se tiene que en la providencia objeto de amparo se incurre en un defecto sustantivo o material por la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico que fueron aterrizadas al caso concreto respecto a la temática de caducidad de la acción en materia de graves violaciones a los derechos humanos. Esas disposiciones llevaron al rechazo de la demanda, lo que evidencia el yerro alegado, pues como se arguyó atrás «*se desconoce la norma del ordenamiento jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto, **hay un error ostensible en la aplicación de una norma, por ejemplo “sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica razonable la disposición”, ***[el precepto usado] se muestra, injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución». vii) En armonía con lo dicho, se viola directamente la Constitución causal específica de procedencia de la tutela por la inaplicación de la excepción de constitucionalidad, que en el presente caso se relaciona directamente con el Bloque de Constitucionalidad, artículo 93, y el Control de Convencionalidad. viii) Aunque no es un asunto que per se resuelva la litis de fondo, como sí lo son los aspectos expuestos anteriormente, es profundamente grave que no se haya aplicado perspectiva de género al caso, en el cual la parte activa se compone de mujeres 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro discriminadas estructural e intersectorialmente por el Estado colombiano. 1.5.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 5 de junio de 2024, que ordenó notificar a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación a la Nación (Ministerio del Interior, al Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Policía Nacional), a la Unidad Nacional de Protección (UNP), al Patrimonio Autónomo (PAP) FIDUPREVISORA S. A., a la Presidencia de la República, a la Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio administrado por la Fiduciaria LA PREVISORA S. A., que actuaron como parte accionada en el medio de control de reparación directa que se tramitó con el radicado 25000 23 36 000 2019 00759 00 [01]. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. El consejero de Estado, Martín Bermúdez Muñoz manifiesta que no participará en el proceso como parte ni como tercero y que acatará estrictamente las disposiciones que se adopten en la acción de tutela. 1.6.2. De la Nación (Ministerio del Interior). La señora Yolima Herrera Martínez, directora jurídica alega que no se vulneró derecho fundamental alguno a las accionantes, comoquiera que en el marco de las competencias definidas en la ley y los reglamentos que la desarrollan, no tiene ninguna facultad para decidir el asunto que suscita la tutela; en consecuencia, solicita se declare la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y se ordene su desvinculación del trámite constitucional. 1.6.3.
El Patrimonio Autónomo (PAP) FIDUPREVISORA S. A. Defensa Jurídica del Extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio, 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro por medio de apoderado,2 dio contestación a la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, porque carecen de fundamento legal e incluso la acción de tutela resulta improcedente, por las siguientes razones: i) Bajo ninguna óptica se cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales, por cuanto no se puede asimilar la aplicación de la jurisprudencia vigente al momento de tomar la decisión de declarar la caducidad con una irregularidad procesal, incluso es «irrespetuoso ese trato para nuestra Rama Judicial». ii) Luego a partir de la página 13 se refiere al desconocimiento del precedente y cita solamente fallos de la Convención Interamericana, uno del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro del Consejo de Estado que se apartaron de la sentencia de unificación del 29 de enero del 2020, pero para nada menciona las numerosas decisiones de esta corporación en las que se dio aplicación a aquella. iii) Tampoco se cumple con este requisito toda vez que hay numerosos antecedentes jurisprudenciales tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, que confirman la tesis de la caducidad en los casos de lesa humanidad, respetando la condición de los afectados en tanto obliga a contar los términos de caducidad a partir del momento en que los afectados pudieron conocer el hecho y/o han tenido los medios para poner en marcha el aparato judicial. iv) Valga resaltar que en el medio de control de reparación directa no se demostró alguna situación que hubiera impedido a las accionantes acudir ante la justicia para interponer las acciones respectivas. v) El Consejo de Estado ha señalado que la jurisprudencia aplicable es la vigente al momento de tomar la decisión, al respecto se tiene como soporte el fallo del 24 de abril del 2023, dictado dentro del radicado 25000 23 26 000 2007 00493 01 y así también se puede apreciar en la sentencia del 7 de septiembre del 2023, proferida en el proceso 2 Carlos Tadeo Giraldo Gómez. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro con radicación 25000 23 36 000 2012 00628 03. vi) Por lo anterior, definitivamente operó la caducidad y no es procedente la presente tutela, toda vez que los autos que rechazaron el medio de control por caducidad están basados en la jurisprudencia vigente, no sólo al momento de la presentación de la demanda, sino también al adoptar la decisión. 1.6.4.
De la Unidad Nacional de Protección (UNP). El señor Daniel Augusto Jorge El Saieh Sánchez, jefe de la Oficina Asesora Jurídica, pide la desvinculación de la entidad toda vez que el objeto de las súplicas elevadas por las accionantes no tiene ningún tipo de relación con esa unidad, porque no existe conexidad entre ellas y sus funciones; sin embargo, de considerarla justificada solicita se declare improcedente por inexistencia de violación de derechos fundamentales, ya que no hay menoscabo de garantía alguna a la parte actora. 1.6.5.
De la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional). La señora Luisa Fernando Aguirre Cardona, asesora del Área Jurídica de la Unidad expone como argumentos de defensa los siguientes: i) En el presente caso, es posible afirmar sin lugar a duda la inexistencia de vulneración o amenaza a los derechos fundamentales de las accionantes, por parte del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, teniendo en cuenta que por intermedio de apoderado ejercieron el medio de control de reparación directa fuera de los términos legales establecidos en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011. ii) Así mismo, no se está ante el acontecimiento de un perjuicio irremediable o de una amenaza inminente e injustificada que amerite la procedencia de la tutela como un mecanismo para acceder al reconocimiento de las pretensiones planteadas por las accionantes, máxime cuando se debatió a través de otras vías de protección jurisdiccional siendo las idóneas para resolver la litis propuesta y, por ello, se genera su improcedencia, teniendo en cuenta que es un medio de protección subsidiario.
Además, los hechos constitutivos del daño por no estar exentos de prueba deben 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro acreditarse por la parte interesada. 2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el numeral 7 del artículo 1.º del Decreto 1983 de 2017, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantean las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño contra el auto del 19 de octubre de 2023, que profirió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro del medio de control de reparación directa con radicación 25000 23 36 000 2019 00759 01. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional3 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 20054, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los 3T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 4Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,5 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,6 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios De acuerdo con la jurisprudencia constitucional7 el concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 7 Ver sentencias T-125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro judiciales.
En materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte Constitucional ha señalado que estos, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto, a excepción de que en el caso objeto de estudio: (i) se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial.
En este evento, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; (ii) a pesar de que existen otros medios, no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable8 En todo caso, para que proceda, deberán reunirse los «requisitos generales de procedencia» de la acción de tutela y al menos uno de los «requisitos especiales de procedibilidad» de la tutela fijados por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 30 de octubre de 2019, las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño, por medio de apoderado, impetraron medio de control de reparación directa para que se declararan solidaria y administrativamente responsables a la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Ejército Nacional y al Ministerio del Interior), a la Presidencia de la República, a la Unidad Nacional de Protección (UNP) al Patrimonio Autónomo (PAP) FIDUPREVISORA S. A. Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio administrado por la Fiduciaria LA PREVISORA S. A., por los daños 8 Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro antijurídicos que les ocasionó el homicidio del señor Hernando de Jesús Gutiérrez, en hechos ocurridos el 22 de abril de 1988, en el Barrio Alfonso López del municipio de Medellín (Antioquia), perpetrado en razón a su pertenencia y militancia en el Partido Comunista Colombiano, Unión Patriótica.9 2.4.2.
El 5 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, dictó auto dentro del proceso con radicación 25000 23 36 000 2019 00759 00, en el que resolvió lo siguiente:10 PRIMERO: ADMITIR la demanda presentada por las señoras ANA ROSA AVENDAÑO VÁSQUEZ, LILIANA GUTIÉRREZ AVENDAÑO y YOLANDA GUTIÉRREZ AVENDAÑO en contra de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-EJÉRCITO NACIONAL, POLICÍA NACIONAL, MINISTERIO DEL INTERIOR, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN y el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE LA FIDUPREVISORA S. A. COMO DEFENSA JURÍDICA DEL EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS Y SU FONDO ROTATORIO. […] 2.4.3.
El 22 de julio de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al desatar los recursos de reposición interpuestos por la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Fiduciaria LA PREVISORA S. A., en su calidad de vocera del Patrimonio Autónomo PAP FIDUPREVISORA S. A. y Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio contra la anterior providencia, dispuso lo siguiente:11 PRIMERO: RECHAZAR el recurso de reposición impetrado por el apoderado de la Unidad Nacional de Protección contra el auto que admitió la demanda, al haberlo presentado extemporáneamente.
SEGUNDO: REPONER el auto del 5 de marzo de 2021, que admitió la demanda de reparación directa en referencia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia.
TERCERO: RECHAZAR la demanda de reparación directa presentada por Ana Rosa Avendaño Vásquez y otros en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Ejército Nacional, Ministerio del Interior, Presidencia de la República, Unidad Nacional de Protección y la Fiduciaria La Previsora S. A. Fiduprevisora S. A., en su calidad de vocera del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. y 9 Índice 10, del expediente electrónico 25000 23 36 000 2019 00759 00. 10 Índice 5, del expediente electrónico 25000 23 36 000 2019 00759 00. 11 Índice 22, del expediente electrónico 25000 23 36 000 2019 00759 00. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
CUARTO: NOTIFICAR la presente providencia a las partes. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente proceso, dejando las anotaciones de rigor respectivas. 2.4.4. El 19 de octubre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, al desatar el recurso de apelación incoado por la parte actora contra el auto del 22 de julio de 2021, decidió lo siguiente:12 PRIMERO: CONFÍRMASE el auto proferido el 22 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en el que se rechazó la demanda por caducidad.
SEGUNDO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico. En el sistema de información SAMAI se encuentran registrados los correos electrónicos de los apoderados de las partes. Se advierte a los sujetos procesales que deberán indicar cualquier modificación en la información de los canales de comunicación electrónica al correo ces3secr@consejodeestado.gov.co[.]
TERCERO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia 2.5.1.1. El asunto en estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate planteado por las accionantes gira en torno a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la reparación integral, a la igualdad y a la integridad personal. 2.5.1.2.
En el presente caso se «cumple con el requisito de subsidiariedad» en cuanto se censura la providencia que resolvió el recurso de apelación que se interpuso contra el auto que declaró la caducidad en el medio de control de reparación directa con radicación 25000 23 36 000 2019 00759 01. 12 Índice 10, del expediente electrónico. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro 2.5.1.3.
Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto la decisión objeto de reproche constitucional data del 19 de octubre de 2023, se notificó por estado el 28 de noviembre de 2023,13 quedó ejecutoriada el 4 de diciembre de 2023 y la presente acción de tutela se radicó en la Ventanilla Virtual de esta corporación el 21 de mayo de 2024,14 es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5.1.4.
En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». 2.5.1.5. Dentro de la demanda de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». 2.5.1.6. El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la providencia que se cuestiona es aquella que rechazó el medio de control de reparación directa.
Bajo ese contexto, la Sala responde de manera afirmativa el interrogante que se presentó primigeniamente, en el sentido de señalar que se cumplen las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir el proveído del 19 de octubre de 2023, que emitió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 2.5.2. Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 2.5.2.1.
Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad 13 Índice 16, del expediente electrónico 25000 23 36 000 2019 00759 01. 14 Índice 1, del expediente electrónico. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.15 2.5.2.2.
Del desconocimiento del precedente judicial La Corte ha sostenido que se configura un defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial cuando se desacata aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de 1) patrones fácticos y 2) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En la providencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial, de la siguiente forma: 1) la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente; 2) se trata de un problema jurídico similar o de una cuestión constitucional semejante y 3) los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia son análogos o plantean un punto de derecho idéntico al que se debe resolver posteriormente.16 La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de 15 Corte Constitucional.
Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 16 Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro precedentes, en los que se tiene en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial y el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o en el marco constitucional.17 Para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción,18 y en los casos en los que no son susceptibles de revisión por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.19 Así las cosas, para los jueces es de obligatorio cumplimiento acoger las decisiones que profieren los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes y/o sus propias sentencias en casos idénticos; regla que solo permite excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
En esa medida, las autoridades judiciales se pueden apartar de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se cumplan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».20 17 Corte Constitucional.
Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. 18 Corte Constitucional. Sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 19 Corte Constitucional. Sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 20 Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios al debido proceso, a la igualdad y a la buena fe.21 2.5.2.3.
De la violación directa de la Constitución Política La Corte Constitucional ha precisado que el defecto por la violación directa de la Constitución se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 4.º de la Constitución Política: «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación directa a la Constitución, en principio fue concebida como un defecto sustantivo. Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-1722 de 2000,22 en la que se estudiaron acciones de tutela interpuestas contra providencias de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en las cuales se les agravó la pena a los apelantes únicos argumentando que concurrían el grado jurisdiccional de consulta y el recurso de apelación, la Corte Constitucional señaló que desconocer la disposición constitucional que expresamente prohíbe al superior funcional «agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único», suponía la materialización del defecto sustantivo.23 Al respecto la Corte manifestó: […] En los casos que son objeto de revisión, la Corte aprecia un defecto sustantivo, en la medida en que las decisiones impugnadas se fundan en la sumisión de la no reforma en peor frente al principio de legalidad, lo cual resulta evidente inaplicable.
En este sentido, el error superlativo en que incurrieron las autoridades demandadas consistió en el desconocimiento del principio constitucional consagrado en el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución […]. 21 Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 22 Sentencia de 12 de diciembre de 2000. 23 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicación 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso. 20 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro Con posterioridad, en la Sentencia T-949 de 2003, la Corte incluyó la violación directa de la Constitución como una causal de procedibilidad de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo.
En esa oportunidad se pronunció así: «[…] todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;
(ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución […]. Finalmente, la anterior interpretación se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte al estudiar una acción pública de inconstitucionalidad contra la disposición del Código de Procedimiento Penal, que aparentemente proscribía la acción de tutela contra fallos dictados por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, incluyó definitivamente a la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: « […] la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución […]. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional24 ha estimado que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución cuando: (i) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. 24 Sentencias T-809 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-747 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-071 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 21 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro En conclusión, es factible que una providencia judicial sea susceptible de cuestionarse por medio de la acción de tutela cuando desconozca o aplique indebida e irrazonablemente los postulados previstos por la Constitución, pues a las autoridades judiciales no les es dable en su labor apartarse de las disposiciones previstas en ella, dado que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce un valor normativo superior a los preceptos contenidos en la Carta Política.25 2.5.3.
Los defectos alegados Las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño alegan la vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la reparación integral, a la igualdad y a la integridad personal con la providencia proferida el 19 de octubre de 2023, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en cuanto confirmó la declaración de caducidad del medio de control de reparación directa que interpuso contra la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Ejército Nacional, el Ministerio del Interior), la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Protección (UNP), el Patrimonio Autónomo (PAP) FIDUPREVISORA S. A. Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio administrado por la Fiduciaria LA PREVISORA S. A., para que fueran declarados solidaria y administrativamente responsables por los perjuicios que les ocasionó el asesinato del señor Hernando de Jesús Gutiérrez el 22 de abril de 1988, en hechos acaecidos en el Barrio Alfonso López del municipio de Medellín (Antioquia), en razón a su militancia en el Partido Comunista Colombiano, Unión Patriótica.
Así mismo, señalan que se incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. La Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo del 29 de enero de 202026 unificó la jurisprudencia en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y 25 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicado 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena.
Expediente radicado 85001 33 33 002 2014 00144 01. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado. Por su parte, la Sala de decisión de la Sección Tercera procedió a determinar si la imprescriptibilidad que opera en materia penal frente a delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra daba lugar a interferir en el cómputo del término de caducidad para demandar en reparación directa frente a tales conductas.
Así, luego de citar la legislación y jurisprudencia interna en materia de imprescriptibilidad penal y aplicación de la caducidad en los procesos de reparación directa, advirtió que esa figura opera en el ámbito penal mientras no haya sujetos individualizados y se mantiene hasta que se les identifique y se les vincule a las diligencias, y que, en el campo de la reparación directa, no corre hasta tanto se cuente con elementos para deducir la participación del Estado en los hechos antijurídicos y se advierta la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial.
Por tanto, concluyó que las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso-administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y, en virtud de lo cual, el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se observe que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
De esta forma, señaló que: i) en lo referente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial al Estado, resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) el plazo, salvo en el caso de la desaparición forzada que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial; y iii) que el término pertinente no se emplea cuando se observan situaciones que hubiesen impedido 23 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Así mismo, concluyó que la caducidad en este tipo de eventos delictuosos sí operaba «pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso-administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso».
Alegan las accionantes que el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, al confirmar la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, omitió lo siguiente: 1) Los hechos en los que se funda la solicitud de reparación directa están relacionados con delitos de lesa humanidad, sobre los que no resulta aplicable el fenómeno de la caducidad. 2) La naturaleza y alcance del artículo 93 de la Constitución Política y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –especialmente sus artículos 8.1 y 25 —acceso a la justicia—. 3) La obligación de control de convencionalidad, el principio de la «norma internacional interpretada y la excepción de inconstitucionalidad». 4) La interpretación auténtica de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) que para la temática concreta —imprescriptibilidad de la acción resarcitoria ante graves violaciones a los DD.HH— se desprende de los casos Órdenes Guerra vs. Chile y familia Julien Grisonas vs. Argentina. 5) Los principios más básicos de derecho internacional público, esto es, exégesis de buena fe, sistemática y evolutiva; pacta sunt servanda y la prohibición de invocar las 24 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de una obligación internacional. 6) La interpretación teleológica y conforme a los trabajos preparatorios del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 7) Aunque no es un asunto que per se zanje la litis de fondo, resulta profundamente grave que no se haya aplicado perspectiva de género, toda vez que la parte activa se compone de mujeres discriminadas estructural e intersectorialmente por el Estado colombiano. Pues bien, en la decisión objeto de censura, la Sección Tercera, Subsección B, al analizar si se impetró oportunamente el medio de control de reparación directa trajo a colación la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, en la que esta corporación concluyó que la caducidad en el tipo de eventos delictuosos antes mencionados sí operaba, y si el interesado estaba en condiciones de inferir el hecho dañoso y no acudió a la jurisdicción, el juez debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al estudiar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia. Al respecto, en primer lugar, se debe precisar que si bien en anteriores oportunidades esta Subsección ha tenido en cuenta la fecha de presentación de la demanda para examinar la aplicabilidad del precedente judicial fijado en la sentencia del 29 de enero de 2020 por la Sección Tercera de esta corporación, a partir del fallo del 23 de mayo de 2024 emitido dentro del expediente de tutela 11001 03 15 000 2023 07406 01, se rectificó esa postura, con fundamento en las siguientes razones: En las providencias citadas se consideró que ante la falta de modulación de los efectos en el tiempo de la sentencia de unificación de 20 de enero de 2019, (sic) se debía acoger la posición mayoritaria vigente para la época, según la cual la acción para reclamar la reparación de daños derivados de delitos de lesa humanidad es imprescriptible.
Sin embargo, es preciso tener en cuenta la que (sic) en la sentencia T-044 de 14 de febrero de 2022, (sic) La Corte Constitucional analizó un caso en el que se cuestionó la aplicación de los efectos en el tiempo de la referida sentencia de 25 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro unificación, que permite replantearse la decisión de dar por demostrado el desconocimiento del precedente.
Al respecto señaló: «78. Efectos temporales de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, para los efectos del presente proceso. En el fallo de unificación nada se dijo sobre los efectos temporales de la decisión. (…) 79. Ante el silencio en el que incurrió el Consejo de Estado, la Sala considera que, para los efectos del presente caso, el fallo de unificación tiene efectos retrospectivos, al menos, por cuatro razones.
Primero, porque darle efectos retroactivos a las sentencias de unificación es una práctica que está prima facie proscrita; segundo, porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla general es que los cambios en el precedente judicial tienen efectos generales e inmediatos; tercero, debido a que, según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial deben ser declarados explícitamente en la respectiva providencia judicial; y, cuarto, porque, esa fue la intención de la mayoría de los miembros de la Sala Plena de la Sección Tercera.
A continuación, la Sala se referirá a cada uno de estos argumentos 80. La jurisprudencia [contencioso-administrativa] y ordinaria coinciden en que, por regla general, no es posible otorgar efectos retroactivos a las sentencias (primer argumento). Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que “la retroactividad del precedente viola la cláusula de Estado de Derecho y el deber general del Estado de respeto a las garantías judiciales, debido proceso, libertad e igualdad y, por contera, a la confianza legítima creada de manera objetiva por las autoridades estatales en el desarrollo de sus actos”.
Así, salvo en material penal, está proscrito el carácter retroactivo del precedente. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia excepcional que les asiste a los jueces de disponer expresamente lo contrario, siempre que la ley los habilite para tales fines, como ocurre con las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad, cuyos efectos pueden ser modulados retroactivamente, en ejercicio de la potestad que establece el artículo 45 de la Ley 270 del año 1996.
(…) 82. En la Sentencia SU-406 del año 2016, la Corte se refirió explícitamente al cambio del precedente jurisprudencial y su aplicación en el tiempo. En esta decisión, luego de precisar que “el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre, implica una modificación en la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición”, esta Corporación señaló que los nuevos precedentes deben aplicarse de forma “general e inmediata”; en otras palabras, retrospectivamente.
Con todo, en la misma decisión esta Corporación aclaró que, “no obstante que la aplicación general e inmediata de un nuevo precedente fijado por un órgano de cierre de la jurisdicción vincula a la administración de justicia como una garantía del principio de igualdad, tal regla general no puede pasar por alto el contenido material de la misma igualdad al que se hizo referencia anteriormente, y que conduce a que cada situación sea observada a la luz de las circunstancias particulares”. 83.
Se trata, entonces, de una regla, en virtud de la cual el cambio de precedente debe aplicarse de forma inmediata –retrospectivamente–, que impone a los jueces el deber de valorar las circunstancias particulares de cada caso en el que 26 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro pretenden aplicar el cambio jurisprudencial, sobre todo cuando la modificación supone imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias, así como también cuando esta tiene incidencia directa en los términos procesales, notificaciones que se están surtiendo o términos que ya habrían empezado a correr, entre otros eventos en los que se ha creado para las partes y terceros una expectativa de actuar de una determinada manera o de no hacerlo.
(…) 7.8.2.5. En este contexto, puede resultar que los sujetos procesales actúen con la confianza legítima de que serán aplicadas ciertas reglas jurisprudenciales vigentes, que luego serían modificadas. Por lo tanto, la aplicación inmediata del nuevo precedente, sin consideración alguna a esta circunstancia, podría derivar en el desconocimiento de derechos fundamentales.
Esto, en el supuesto de que en aplicación del cambio jurisprudencial, no se den consecuencias jurídicas a actuaciones iniciadas bajo el precedente anterior, o que, se atribuyan consecuencias jurídicas desfavorables en razón a reglas que en su momento no existían y por tanto no se pudieron evitar. 84. La línea de argumentación transcrita tiene como fundamento los principios de legalidad y confianza legítima, así como el mandato de tutela judicial efectiva.
Además, como se dijo en la Sentencia SU-406 de 2016, así como el artículo 624 del CGP establece reglas para aplicar los cambios legislativos y reconoce eventos en los que no es posible aplicar dichos cambios, aún ante el silencio del legislador; resulta razonable que, igualmente, los jueces tengan el deber de valorar si la aplicación de la nueva regla sacrifica intensamente las garantías procesales y sustanciales, aun ante el silencio en el que incurrió quien determinó el cambio de jurisprudencia. Así, ante una sentencia de unificación con efectos retrospectivos – generales e inmediatos–, bien porque así se dispuso en el fallo o en virtud de la regla sobre los efectos del cambio de jurisprudencia, el cumplimiento del deber de valorar los parámetros vigentes debe hacerse compatible con los principios constitucionales, incluso, si ello supone interpretar tales reglas de otra manera o, incluso, no aplicarlas. 85.
Según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, el silencio en el que se incurre al cambiar las reglas jurisprudenciales supone que el cambio tiene efectos retrospectivos –generales e inmediatos–, pues los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial han sido declarados explícitamente (tercer argumento). En efecto, las cinco secciones de la referida Corporación han optado por aplicar retrospectivamente los cambios jurisprudenciales y, excepcionalmente, lo han hecho de forma prospectiva, caso en el cual se hace explícitamente.
En este último caso, algunas de las secciones acuden formalmente a la doctrina denominada como “precedente anunciado”. (…) 89. Nótese que las secciones del Consejo de Estado han optado por hacer explícita su intención de darle efectos prospectivos a sus decisiones de unificación. Igualmente, esta Sala considera necesario resaltar que la Sección Tercera, particularmente, ha optado por guardar silencio cuando considera que las decisiones unificadoras deben tener efectos retrospectivos –generales e inmediatos–.
De allí que, en criterio de la Corte, el silencio en el que se incurrió al dictar la sentencia de 29 de enero de 2020, deba ser asumido según la referida práctica jurisprudencial, sobre todo si se tiene en cuenta lo dicho sobre la regla fijada en la Sentencia SU-406 de 2016 (supra fj. 83). 27 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro 90.
La mayoría de la Sala Plena de la Sección Tercera consideró que la sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos (cuarto argumento). Pese a que en la parte motiva del fallo se guardó silencio sobre sus efectos temporales, lo cierto es que uno de los salvamentos de voto permite suponer cuál fue la tesis mayoritaria de la Sección Tercera.
En efecto, en el salvamento de voto que presentó la magistrada María Adriana Marín, se lee la siguiente argumentación: (…) 7. Por lo anterior, no comparto que hoy se aplique de forma retroactiva o ultractiva la regla unificada, en relación con el conocimiento del daño o la posibilidad de reclamar, siempre que se hubieran expuesto las razones que los llevaron a no presentar la demanda dentro del término de caducidad de la acción. Considero que la decisión de la Sala debió adoptarse como jurisprudencia anunciada, con efectos hacia el futuro y permitiendo que se reiniciaran los cómputos de caducidad como lo hizo la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional para los casos de desplazamiento forzado.
En otros términos, brindar un plazo razonable a las víctimas para que pudieran presentar las correspondientes demandas, una vez conocido el cambio jurisprudencial, más aún si la posición unificada tiene como propósito fijar una regla que tiende a ser restrictiva en el acceso a la administración de justicia, puesto que tiende a privilegiar la seguridad jurídica por encima de otros principios o valores constitucionales.
Lo anterior, toda vez que una decisión sorpresiva que busca aplicar de forma exegética la norma de caducidad y, por tanto, restringe su flexibilidad, solo podía ser aplicada, sin lesionar el derecho de acceso a la administración de justicia, otorgando un plazo razonable para que las víctimas comprendan las implicaciones de la unificación. […] 92.
La autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pero no por las razones expuestas por el juez de tutela de segunda instancia. El ad quem concluyó que “se incurrió en desconocimiento del precedente alegado, no solo porque se aplicó una postura jurisprudencial que afectó un presupuesto procesal como el de la caducidad del medio de control que no puede ni debe verse afectado con los cambios repentinos de la jurisprudencia” (negrillas propias) y, con fundamento en eso, dejó sin efectos la decisión tutelada.
La Sala se aparta de esa decisión, debido a que el Tribunal Administrativo de Casanare, como se explicó en esta providencia, no desconoció el precedente judicial. Además, porque, como se dijo previamente, la sentencia de unificación aplica desde el momento en el que fue proferida, esto es, a los casos que se encontraban en curso y a los iniciados luego de la sentencia de unificación –efectos retrospectivos–, mas no solo a los procesos iniciados con posterioridad al fallo de unificación –efectos prospectivos–, como parece haberlo considerado el juez de tutela ad quem. 93.
Sin embargo, más allá de la razonabilidad de los argumentos expuestos por los magistrados que fungieron como jueces de tutela, tales reflexiones no dan cuenta de la configuración del defecto por desconocimiento del precedente judicial. Sus consideraciones jurídicas, de un lado, ya habían sido expuestas en los salvamentos de voto del fallo de unificación y, del otro, no tuvieron acogida en la 28 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro mayoría de sus colegas de la Sala Plena de la Sección Tercera.
Una cosa es que los funcionarios mantengan sus disidencias con la decisión mayoritaria e, incluso, que persistan en que su tesis sea derrotada en los procesos en los que son ponentes, y otra, diferente, que califiquen la decisión tutelada, en la cual se plasma el criterio mayoritario de la Sección Tercera, como violatoria del precedente judicial, pues, es la posición de la mayoría y no la disidente la que constituye precedente para los efectos del caso en particular, ya que los salvamentos de voto no tienen fuerza vinculante, claro está, siempre que la misma Corporación, mayoritariamente, no altere las reglas que ha unificado. […] La Subsección consideró que como se determinó en la aludida decisión de tutela, en la cual se analizaron ampliamente los efectos en el tiempo de las sentencias de unificación, la regla general es que se deben usar de forma inmediata y retrospectiva, salvo que se establezca expresamente un efecto distinto, bien sea prospectivo o retroactivo, lo cual debe advertirse en el texto de la providencia; por consiguiente, resulta dable la aplicación de forma inmediata del criterio que se fija en el fallo unificador.
En segundo lugar, la Sala señaló que era indispensable atender las directrices que la Corte Constitucional traza en la Sentencia SU-406 de 2016, en los casos en que se produce un cambio de la línea jurisprudencial. Al respecto se pronunció así: Sin embargo, se precisa que la Corte Constitucional hizo énfasis en que el cambio de línea jurisprudencial no se puede aplicar sin tener en cuenta las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación SU 406 de 2016, en la que se señaló que para efectos de proteger a las partes es necesario realizar un análisis concreto, en el que se determine si los efectos en el tiempo perjudican de forma desproporcionada a los ciudadanos, puesto que esta situación puede considerarse contraria al derecho fundamental al debido proceso.
En efecto, en el mencionado pronunciamiento señaló lo siguiente: […] En este orden de ideas, resulta admisible que, en aquellos casos en que los sujetos procesales actuaron al amparo del precedente vigente, y con la confianza legítima de que surtirían los efectos en él previsto, no se apliquen los cambios que deriven en una afectación de sus derechos fundamentales. 7.8.2.7.
La conclusión presentada comparte, en cierto sentido, la posición sostenida por el Consejo de Estado -Sección Tercera- en relación con el derecho de acceso a la administración de justicia en los casos en que un órgano de cierre ha modificado el criterio sobre la acción idónea para reclamar un derecho. Al respecto, dicha Corporación definió que “es claro que luego de presentada la 29 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro demanda no es razonable ni proporcionado que se sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio”. […] 7.8.2.9.
Con base en todo lo expuesto, esta Corte concluye que, si bien la regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de una análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes»27.
En tal sentido, la Sala estima que para la fecha en que se emitió la providencia del 19 de octubre de 2023, objeto de censura, ya existía un criterio definido en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa, en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado, que se halla previsto en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 y, por tanto, puede concluirse prima facie que la Sección Tercera, Subsección B, estaba en la obligación de aplicarla dado su carácter vinculante, en términos de lo dispuesto en el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en la Sentencia C-836 de 2001.
Teniendo en cuenta lo anterior, y atendiendo a que las pretensiones se relacionan con la reparación de los perjuicios por el asesinato del señor Hernando de Jesús Gutiérrez el 22 de abril de 1988, según consta en el registro civil de defunción que obra a folio 4 del cuaderno de pruebas, la Subsección B de la Sección Tercera procedió a examinar el caso concreto para establecer la presentación dentro del término legal del medio de control de reparación directa, al efecto señaló que las accionantes incoaron la demanda el 30 de octubre de 2019 y, no obstante, radicaron solicitud de conciliación 27 «Corte Constitucional, sentencia SU 406 de 4 de agosto de 2016, magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez». 30 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, el 20 de agosto de 2019, para esas fechas ya había operado la caducidad de la acción. Igualmente, argumentó que las demandantes no alegaron ni probaron circunstancia alguna que les impidiera acudir en forma oportuna a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, por tanto, no era posible aplicar la excepción a la caducidad contemplada en las reglas de unificación del Consejo de Estado, pues la demanda daba cuenta que al menos desde el 18 de febrero de 2012, los familiares del señor Gutiérrez conocieron de la participación del Estado.
Además, dentro del término de caducidad que tenían, actuaron ante diferentes instancias poniendo de presente la situación, lo que denota que desde el momento de su muerte, tenían conocimiento de la presunta responsabilidad estatal y optaron por no interponer de manera oportuna, el medio de control de reparación directa buscando una indemnización por tales hechos.
Con fundamento en lo anterior, concluyó la demandada que debía aplicar la regla general de caducidad establecida en dos años, dado que las accionantes, conocían la posible atribución del daño reclamado al Estado, al menos desde el 18 de febrero de 2013, cuando elevaron petición a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la que afirmaron que el homicidio del señor Hernando de Jesús Gutiérrez fue ejecutado por un agente del F2 de la Policía Nacional; por tanto, tenían hasta el 19 de febrero de 2015, para incoar la demanda; sin embargo, solo lo hicieron el 30 de octubre de 2019, lo que significa que cuando decidieron acudir a la jurisdicción, ya había operado la caducidad; por consiguiente, se debía confirmar el auto apelado a través del cual se rechazó el medio de control de reparación directa.
Bajo dichos derroteros, la Sala considera que, no están llamadas a prosperar las causales de procedibilidad de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial alegadas por la parte actora. Así las cosas, la Sala estima que la actuación de la Sección Tercera, Subsección B, no está incursa en una vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de las 31 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro accionantes, pues resolvió el asunto que se sometió a su examen con fundamento en la normativa en relación con el fenómeno jurídico de la caducidad, y en ejercicio de las facultades de autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa, para decidir los asuntos que se someten a su arbitrio.
Igualmente, la Sala encuentra que en la providencia enjuiciada no se incurrió en violación directa de la Constitución como lo alega la parte actora, ya que precisamente en obedecimiento a la norma que establece la caducidad del medio de control de reparación directa y en atención a los parámetros fijados por la jurisprudencia de esta corporación, rechazó la demanda, lo que por ningún motivo desconoce los artículos 29 y 229 de la Constitución; además, la providencia se profirió por el juez competente, el trámite se surtió mediante el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico y en el que pudo hacer uso del recurso de apelación para discutir lo resuelto por el a quo. 3.
Conclusión La Sala concluye, entonces, que en la providencia del 19 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual confirmó el auto del 22 de julio de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que rechazó el medio de control de reparación directa porque había operado el fenómeno jurídico de caducidad, no se incurrió en los defectos alegados por las accionantes.
En tal sentido, la Sala procederá a denegar el amparo deprecado por las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 32 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02543 00 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otro F A L L A: Primero. Denegar el amparo que solicitan las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño, conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo. En caso de que no fuere impugnada la presente decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIERREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO VARGAS SUÁREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAM