Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: FLOR MARINA SALAZAR FRANCO Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ingreso base de liquidación régimen de transición de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-058-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 7 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, que revocó la sentencia de primera instancia emitida el 18 de enero de 2013 por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Flor Marina Salazar Franco contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, y la Fiduprevisora S.A, PAP Buenfuturo.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Flor Marina Salazar Franco, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, mediante la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, y la Fiduprevisora S.A, PAP Buenfuturo negaron la reliquidación de su pensión de jubilación, con inclusión del 75% de todo lo devengado durante el último año de servicios.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a las demandadas a: i) reliquidar y pagar la pensión de jubilación en cuantía de $1.016.189,48, efectiva a partir del 1. ° de mayo de 2005, con el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, asignación 1 Folios 19 a 36 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 básica, subsidio de alimentación, prima de vacaciones, bonificación por servicios, prima anual de servicios, prima de navidad, dominicales y festivos, ello de conformidad con las Leyes 33 de 1985, 62 de 1985 y 71 de 1988; ii) pagar la diferencia entre el valor de las mesadas pensionales inicialmente reconocidas y las que resulten de la declaratoria de nulidad; iii) aplicar los reajustes anuales a la prestación, según el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iv) indexar los valores adeudados de acuerdo con el IPC, según el artículo 178 del CCA; v) pagar los intereses comerciales y moratorios, de acuerdo con el artículo 177 del CCA vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 ibidem y vii) pagar las costas, gastos y agencias en derecho dentro del proceso.
Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La señora Flor Marina Salazar Franco laboró para el Servicio Seccional de Salud de Risaralda desde el 16 de julio de 1984 hasta el 8 de agosto de 2006. 2. A través de la Resolución 27855 del 9 de junio de 2006, la extinta Cajanal EICE le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en una cuantía de $776.000,81, a partir del 1. ° de mayo de 2005, condicionada al retiro definitivo del servicio.
La liquidación se efectuó de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, con el 75% de lo devengado entre el 1. ° de mayo de 1995 y el 30 de abril de 2005, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios, dominicales y festivos. 3. El 25 de noviembre de 2010 la señora Flor Marina Salazar Franco pidió ante la extinta Cajanal EICE la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, así como la indexación de la primera mesada pensional. 4.
La entidad denegó la petición a través de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, en la que indicó que los emolumentos cuya inclusión se pretendía en la liquidación pensional no se encontraban previstos en el Decreto 1158 de 1994, por lo que confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en el numeral anterior.
Como disposiciones vulneradas, citó los artículos 2, 6, 25 y 58 de la Constitución Política 178 del Decreto 01 de 1984, 36 inciso 2 de la Ley 100 de 1993, las Leyes 4 de 1966, 5 de 1969, 71 de 1988, 33 y 62 de 1985, así como los Decretos 1743 de 1966 y 3135 de 1968. Como concepto de violación de la normativa invocada, indicó que los actos acusados infringen las normas en que debieron fundarse.
Argumentó que, al haber quedado cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es titular de un derecho adquirido a que su pensión sea reconocida en las condiciones establecidas en las Leyes 33 y 62 de 1985. Al respecto, sostuvo que, si bien el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 enunció los factores salariales que deben tenerse en cuenta en el cálculo del monto de la pensión de Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 jubilación, lo cierto es que el inciso 2 de la misma norma admite la existencia de otros factores.
En igual sentido, adujo que el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, señaló que para efecto de liquidar las pensiones cobijadas por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, constituyen salario todos aquellos dineros devengados con ocasión de la relación laboral y como retribución del servicio, salvo exclusión legal expresa.
En igual sentido, puntualizó el concepto de salario, de acuerdo con el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo, así como con diversa jurisprudencia2, para concluir que se trata de todas aquellas sumas percibidas periódica y habitualmente por el trabajador como contraprestación de su labor. Agregó que el hecho de haber omitido hacer las deducciones correspondientes sobre determinados factores salariales no es óbice para incluirlos en la liquidación pensional, pues nada impide que se ordene efectuar los descuentos con posterioridad.
De otra parte, explicó que las pensiones deben conservar su poder adquisitivo de modo que se garantice el derecho al mínimo vital y demás derechos fundamentales conexos, razón por la cual en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, el Legislador previó el reajuste de la mesada pensional de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor, al cual aseguró que tiene derecho la solicitante.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Explicó que la servidora es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual tiene derecho a la pensión en las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, este último entendido como la tasa de reemplazo, previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985, empero, los factores que integran el IBL son aquellos taxativamente enunciados en el Decreto 1158 de 1994.
En cuanto al reajuste pensional solicitado, indicó que la Corte Constitucional en sentencia C-637 de 1995, se deben pagar los intereses moratorios sobre el valor del reajuste no efectuado de manera oportuna. Finalmente, propuso las siguientes excepciones: - «Inexistencia de la obligación» Sostuvo que la entidad no tiene ninguna obligación pendiente respecto a la pensión de jubilación de la demandante, toda vez que, aunque es la encargada del reconocimiento de la pensión, no es responsable de su pago, pues ello compete al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP. 2 Citó la sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1995 de la Corte Constitucional, la sentencia del 13 de noviembre de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sentencia del 28 de octubre de 1993 del Consejo de Estado. 3 Folios 51 a 58 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 - «Prescripción»: Pidió que se declare la prescripción de las mesadas pensionales que no fueron reclamadas en tiempo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Pereira, en sentencia del 18 de enero de 2013, declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011.
En su lugar, ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, reliquidar la pensión de jubilación de la señora Flor Marina Salazar Franco, con una tasa de reemplazo del 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, estos son: la asignación básica, el subsidio de alimentación, dominicales, festivos, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios prestados.
En primer lugar, el a quo desestimó la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por la entidad demandada, toda vez que el acto administrativo cuya legalidad se cuestionó fue proferido por aquella. En segundo lugar, realizó un recuento del marco normativo que rige el derecho pensional discutido y, en ese orden, consideró que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que la demandante está cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, por esa razón, tiene derecho a que en la liquidación de la pensión de jubilación se atiendan las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985.
Al respecto, destacó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 25 de noviembre de 20105, precisó que el IBL de los pensionados beneficiarios de dicho régimen sería el contenido en la Ley 33 de 1985 en su integridad, y que aquella no señala una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador como retribución de su labor.
Por ello, indicó que es posible incluir cualquier emolumento que la servidora haya devengado de forma habitual y como contraprestación de su labor durante el último año de servicio. Igualmente, sostuvo que el hecho de no haber efectuado las deducciones correspondientes sobre algún factor salarial en particular no implica que sea excluido de la liquidación pensional, puesto que los descuentos pueden realizarse con posterioridad al reconocimiento de la prestación. Así las cosas, concluyó que, al haber quedado inmersa en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la señora Flor Marina Salazar Franco tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reconocida en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985, es decir, con el 75% de todo lo percibido durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, valor que debe ser indexado conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE. 4 Folios 4 a 25 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de noviembre de 2010, radicación: 73001-23-31-000-2007-00146-01(0465-09).
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por último, declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de noviembre de 2010. RECURSO DE APELACIÓN6 Inconforme con la anterior decisión, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.
Señaló que la señora Flor Marina Salazar Franco, adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que, al estar cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL debe determinarse según lo regulado en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. De otra parte, insistió en que Cajanal no tiene ninguna obligación pendiente respecto a la pensión de jubilación de la demandante, toda vez que, aunque es la encargada del reconocimiento de la pensión, no es responsable de su pago, pues ello compete al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA7 El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, profirió sentencia el 7 de junio de 2013, por medio de la cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, ordenó indexar la primera mesada pensional de la señora Flor Marina Salazar Franco, en cuantía de $816.282,20, a partir del 1 de mayo de 2005, con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2007 y denegó las demás súplicas de la demanda.
Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: Indicó que, si bien la demandante solicitó la nulidad de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, lo cierto es que en el acervo probatorio se observa que posteriormente se expidió la Resolución UGM 008556 del 15 de septiembre de 2011, que también negó la solicitud de reliquidación pensional con el 75% de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al retiro del servicio.
En ese orden, sostuvo que la demanda debía dirigirse contra este último acto administrativo, empero, debido al carácter rogado de la jurisdicción, no es dable examinar su legalidad. Agregó que tampoco es viable ordenar la reliquidación pensional como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, por cuanto estos efectos no se extienden a la Resolución UGM 008556 del 15 de septiembre de 2011, que conserva su presunción de legalidad y produce efectos jurídicos en torno a la prestación discutida. 6 Folios 285 a 287 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 7 Folios 27 a 56 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En relación con la indexación de la primera mesada pensional, señaló que con fundamento en los artículos 48 y 53 de la norma fundante, la Corte Constitucional en sentencia T-014 de 2008 afirmó que el respeto al poder adquisitivo de las pensiones, así como la indexación de la primera mesada responde a un mandato constitucional que propende a la protección de todos los pensionados.
Por ello, ordenó actualizar la mesada de la demandante teniendo como extremos de la indexación el 1.° de mayo de 2005 y el 8 de agosto de 2006. LA ACCIÓN DE REVISIÓN8 La UGPP presentó acción de revisión de providencias que imponen el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 20039 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar la sentencia de JUZGADO 5 ADM DE PEREIRA del 18-enero-2013 confirmada10 por el TRIBUNAL ADM DE RISARALDA DEL 07 de junio de 2013, que quedo (sic) debidamente ejecutoriada el 21 de junio de 2013», dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Flor Marina Salazar, bajo el radicado 66001-33-31-002-2011- 00207. 2.
Declarar que la señora Flor Marina Salazar Franco no es acreedora de un derecho adquirido, frente a la liquidación pensional con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3. Ordenar que la pensión de la señora Flor Marina Salazar Franco se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
De acuerdo con aquellas providencias, para determinar el ingreso base de liquidación, se deben adoptar las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme lo prevé la Ley 33 de 1985.
Como sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993; la Ley 33 de 1985; el Decreto 1158 de 1994; el Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes. 8 Folio 1 a 10 del cuad. ppal. 9 Si bien en el acápite de pretensiones de la demanda, se hace referencia únicamente al literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sustentación de la acción, invoca también la causal contemplada en el literal a) ibidem. 10 Así lo indicó textualmente la UGPP.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Al respecto, argumentó que el reconocimiento del derecho pensional realizado en la decisión cuestionada se efectuó con violación al debido proceso, al haberse accedido a una liquidación en contravía de lo dispuesto por los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, así como del interés general.
También adujo que dicho reconocimiento excede lo debido de acuerdo con la ley. En este sentido, explicó que la señora Flor Marina Salazar Franco, al estar cobijada por el régimen de transición, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL debe determinarse según lo regulado en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, pues este aspecto no fue objeto de transición. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos11, que constituían precedente obligatorio para los jueces de instancia. Así mismo, consideró que la liquidación ordenada constituye una vía de hecho, toda vez que desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional, en torno al ingreso base de liquidación, con lo cual se configura un defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución. Además, aseguró que afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 5% la mesada pensional de la demandada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.
Puso de presente que el valor actual de la pensión es de $1.413.164,00. cuando debía equivaler a $1.343.428,00, con lo cual se genera una diferencia de $69.736,00 mensuales. Tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN12 Dentro del término la señora Flor Marina Salazar Franco, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó denegarlas.
Para comenzar, aseguró que la demanda de revisión no cumplía con los requisitos de admisión previstos en el numeral 5 del artículo 82 del Código General del Proceso y el numeral 4 del artículo 252 del CPACA, por cuanto no planteó en debida forma los hechos que la fundamentan ni sustentó las causales de revisión invocadas, pues se limitó a cuestionar los razonamientos realizados por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, con lo que pasa por alto que no se trata de una tercera instancia. Seguidamente, indicó que las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional no son aplicables a su caso, puesto que la primera de ellas hizo referencia al régimen especial de los congresistas y magistrados de las altas cortes, por lo que no puede extenderse a otros regímenes, y la segunda produjo efectos inter comunis y en ese sentido, solo cobija a las personas que ostenten la misma calidad que el allí demandante, es decir, la de trabajador oficial.
En igual sentido, manifestó que la sentencia SU-427 de 2016 tampoco le es aplicable, toda vez que aquella versa sobre casos en los que se configure un abuso palmario del derecho. 11 Citó las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU 210 de 2017, SU-395 de 2015, SU 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014, 229 de 2017 12 Índice 50 del sistema informático SAMAI.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Agregó que la tesis que gobierna su prestación es la acogida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.13.
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201914. De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios y de las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos.
Ahora, es necesario precisar que, si bien la acción de revisión formulada por la UGPP también se dirige contra la sentencia de primera instancia proferida el 18 de enero de 2013 por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre la acción de revisión contra la sentencia que resolvió la segunda instancia, proferida el 7 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, por ser la de mayor jerarquía que cerró el debate jurídico, es decir que se asumirá el conocimiento por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.
Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: 13 «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 14 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.».
En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión15, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, artículo 6, numeral 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia proferida el 7 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, quedó ejecutoriada el día 21 de junio del mismo año, de acuerdo con la constancia secretarial obrante a folio 164 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Igualmente, es necesario precisar que la Corte Constitucional señaló que el término de caducidad de cinco años 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 para intentar este mecanismo no podrá contabilizarse para la UGPP desde antes del 12 de junio de 201316.
Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 8 de junio de 201817, se concluye que aquella se encuentra dentro del término de los 5 años previsto por el artículo 251 del CPACA. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200318 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»19.
Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación20. 16 Sentencia SU 427 de 2016. 17 Folio 344 vuelto del cuaderno principal. 18 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.». 19 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. 20 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones21. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira22. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia23.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia proferida el 7 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ii) La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y iii) La verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.
La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 21 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia24.
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son25: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».
Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales26, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.
Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias27 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 24 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 25 Sentencia C-341 de 2014 26 Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. 27 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
En relación con esta causal, es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»28.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Flor Marina Salazar Franco debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto por el inciso 3. ° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 y no el señalado por la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio.
En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción, a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido según la ley.
Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para definir lo relativo a la configuración de esta causal de revisión, se destacan los siguientes puntos: 28 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En primer lugar, cabe precisar que no se discute que la señora Flor Marina Salazar Franco es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues en el proceso ordinario quedó acreditado que, en efecto, nació el 17 de marzo de 195029 y laboró para el Estado colombiano, en los siguientes tiempos: - Para el Hospital Regional Sagrado Corazón de Jesús de Cartago entre el 15 de septiembre de 1971 y el 31 de julio de 197330. - Para la Clínica de la Presentación de Manizales entre el 8 de junio de 1975 y el 30 de marzo de 197631. - Para el Hospital de Salamina entre el 6 de febrero de 1978 y el 6 de noviembre de 197832. - Para el Hospital de Chinchiná entre el 16 de mayo de 1979 y el 31 de diciembre de 1979. - Para el Hospital de Palestina entre el 1.° de enero de 1980 y el 31 de julio de 1981. - Para la Seccional de Risaralda entre el 16 de julio de 1984 y el 15 de febrero de 1996 y el 8 de agosto de 200633.
Por lo anterior, es posible concluir que, para el 30 de junio de 1995 tenía la edad de 45 años y contaba con 16 años y 6 meses de servicio. Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionada el 17 de marzo de 2005, cuando cumplió la edad de 55 años. La ESE Hospital San Vicente de Paúl certificó que la demandada devengó los siguientes emolumentos durante el periodo comprendido entre el 8 de agosto de 2005 y el 8 de agosto de 200634: - Asignación básica - Subsidio de alimentación - Dominicales - Festivos - Prima anual de servicios - Bonificación por servicios prestados - Prima de navidad 29 Según cédula de ciudadanía obrante a folio 7 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2. 30 De acuerdo con el certificado laboral expedido por la jefe de personal del Hospital Regional Sagrado Corazón de Jesús de Cartago. 31 De acuerdo con el certificado laboral emitida por la directora de la clínica de la presentación el 27 de julio de 1998. 32 De acuerdo con el certificado laboral SDH-0012 del 10 de febrero de 1996, expedido por la jefe de la sección de desarrollo humano de la Dirección Seccional de Salud de Caldas. 33 Según certificación expedida por el secretario de salud de Risaralda, obrante en el numeral 4 del CD a folio 1 A del c. ppal. 34 Según certificado obrante en el numeral 10 de la carpeta «CC29382576» del CD a folio 1 A del c. ppal.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 - Prima de vacaciones A través de la Resolución 27855 del 9 de junio de 200635, la extinta Cajanal EICE le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en una cuantía de $776.000,81, a partir del 1. ° de mayo de 2005, condicionada al retiro definitivo del servicio.
La liquidación se efectuó de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, con el 75% de lo devengado entre el 1. ° de mayo de 1995 y el 30 de abril de 2005, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios, dominicales y festivos. El 25 de noviembre de 2010 la señora Flor Marina Salazar Franco pidió ante la extinta Cajanal EICE la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, así como la indexación de la mesada pensional.
La entidad denegó la petición a través de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 201136, en la que indicó que los emolumentos cuya inclusión en la liquidación pensional se pretendía no se encontraban previstos en el Decreto 1158 de 1994, por lo que confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en el numeral anterior.
Dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Flor Marina Salazar Franco, el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, en sentencia del 18 de enero de 201337, accedió a las pretensiones y le ordenó a la extinta Cajanal EICE reliquidar su pensión de jubilación de acuerdo con las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: «2°.- DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. PAP 045203 del veinticuatro (24) de marzo de 2011, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación por medio de la cual se niega la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor Marina Salazar Franco. 3°.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se condena a la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, reliquidar el valor de la mesada pensional de jubilación de la Señora Flor Marina Salazar Franco, con base en el 75% del salario base para los aportes durante el último año de servicio, teniendo en cuenta como factores salariales, salario devengado, subsidio de alimentación, dominicales festivos, prima de vacaciones, prima de servicio, prima de navidad y bonificación por servicios prestados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la demandante, se efectuarán según el índice de precios al consumidor de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, siguiendo los lineamientos trazados en la parte considerativa.».
A su vez, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, en la sentencia del 7 de junio de 201338, decidió revocar la sentencia de primera instancia, con sustento en el siguiente razonamiento: 35 Folios 6 a 9 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 36 Folios 2 a 4 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 37 Folios 4 a 25 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 38 Folios 27 a 56 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 «[…] Se observa que si bien es cierto la demandante solicitó la nulidad de la Resolución No. PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, para la Sala es inocuo abordar su estudio para determinar si se ajusta o no a derecho, dado que existe una Resolución posterior que también negó la solicitud del reajuste pensional teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, esta es, la Resolución UGM 008556 del 15 de septiembre de 2011, la cual se encuentra en firme.
Y en el evento de declarar la nulidad del acto administrativo demandado, no se podría extender los efectos jurídicos de la sentencia a ésta, toda vez que, se reitera, no se puede abordar el estudio de un acto administrativo el cual no se relaciona en las pretensiones de la demanda, de conformidad con el principio de congruencia. Ahora, si en gracia de discusión se aceptará que a la demandante le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, la declaratoria de nulidad de la Resolución No. PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, no restablecería plenamente el derecho de la demandante, debido a que existe una Resolución posterior que niega el mismo y, por tanto, esta sentencia no produciría efecto alguno. Así entonces, a juicio de esta Sala no le asiste razón al Juez de instancia, en declarar la nulidad de la Resolución No. PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, sin observar, como en efecto quedó analizado, que existe un acto administrativo posterior a éste, que se encuentra en firme y produce efectos jurídicos, en el sentido de negar a la demandante le reliquidación de su pensión de jubilación.[…]» (se subraya).
En lo relativo a la pretensión de indexación de la mesada pensional, el ad quem consideró lo siguiente: «[…] En el caso sub examine, se observa que a la señora Flor Marina Salazar Franco, CAJANAL E.I.C.E en Liquidación le reconoció y ordenó el pago de su pensión de jubilación mediante la Resolución No. 27855 del 9 de junio de 2006, por haber laborado un total de 1069 semanas, y haber adquirió el status jurídico el 17 de marzo de 2005; por lo tanto, efectuó la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, comprendido entre el 1 de mayo de 1995 y el 30 de abril de 2005 (Fls. 2 a 6 del Cdno 1).
Si bien, la demandante adquirió su status jurídico el 17 de marzo de 2005, se observa que la misma laboró hasta el 8 de de(sic) agosto de 2006 (Fl. 13 cdno 1), en consecuencia, esta Corporación considera que a la señora Flor Marina Salazar Franco le asiste el derecho a que se le indexe su primera mesada pensional, en el entendido que Cajanal reconoció y ordenó el pago de su pensión de vejez, efectiva a partir del 1° de mayo de 2005, y con el promedio de lo devengado para esa fecha. [..]» Con base en las anteriores consideraciones, la providencia en comento resolvió: «[…] 1.
REVÓCASE la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Pereira el 18 de enero de 2013, por las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia. En su lugar se dispone: 1.1. DECLÁRASE(sic) probada la excepción de prescripción con anterioridad al 25 de noviembre de 2007, propuesta por la entidad demandada, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 1.2.
DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución No. PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, proferida por La Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, en cuanto negó la indexación de la primera mesada a la señora Flor Marina Salazar Franco. 1.3. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se condena a CAJANAL E.I.C.E en Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Liquidación, a indexar el valor de la mesada pensional de jubilación de la señora Flor Marina Salazar Franco, en cuantía de $816.282,20, y a EFECTUAR el pago de las diferencias entre lo apagado a la demandante a través de la Resolución No. 27855 del 09d de junio de 2006 y lo que se debe pagar teniendo en cuenta el reajuste aquí ordenado de la mesada pensional, a partir del 1 de mayo de 2005 pero con efectos fiscales desde el 25 de noviembre de 2007, conforme a la prescripción trienal de las mesadas anteriores a dicha fecha, con arreglo a la excepción de prescripción declarada en el numeral 1° de la parte resolutiva de esta providencia y en los precisos términos de la parte considerativa de esta sentencia. 1.4.
NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda. […]» (negrillas, gramática y puntuación del original) Mediante Resolución RDP 034516 del 12 de noviembre de 201439 se negó la solicitud de cumplimiento del fallo emitido por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, comoquiera que no se allegó la primera copia auténtica de aquella. Esta decisión fue revocada al desatar el recurso de reposición interpuesto su contra, a través de la Resolución RDP 39148 del 26 de diciembre de 201440 que dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 7 de junio de 2013, en el sentido de indexar la mesada pensional a favor de la señora Flor Marina Salazar Franco, en cuantía a la suma de $816.282, efectiva a partir del 1.° de mayo de 2005, con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2007.
Más adelante, por medio de la Resolución RDP 004696 del 56 de febrero de 201541, se ordenó pagar los intereses moratorios en los términos de los artículos 177 y 178 del CCA. Análisis de la Subsección En primera medida, es de anotar que, si bien al momento de admitir la demanda se consideró cumplido el presupuesto consistente en indicar precisa y razonadamente la causal de revisión, toda vez que la UGPP expuso los motivos por los cuales considera configuradas las causales que invocó, lo cierto es que, para el efecto de verificar si aquellas en efecto están dadas, resulta necesario determinar si se encuentran dados los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la pretendido en la acción de revisión. En el presente asunto, observa la Subsección que, en la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la señora Flor Marina Salazar Franco, el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que declaró la nulidad del acto administrativo cuestionado y ordenó la reliquidación pensional con el 75% de los factores salariales devengados por la servidora durante el último año de servicio, estos son: la asignación básica, el subsidio de alimentación, dominicales, festivos, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios prestados.
Sin embargo, al decidir el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, estimó que no era viable ordenar la reliquidación de la pensión de 39 Folios 61 a 64 del cuaderno principal. 40 Folios 66 a 69 del cuaderno principal. 41 Folios 72 a 73 del cuaderno principal. Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 jubilación como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011.
Lo anterior en consideración a que este acto administrativo no fue el último que decidió sobre la prestación, sino que fue a través de la Resolución UGM 008556 del 15 de septiembre de 2011 que se negó definitivamente la solicitud de reliquidación de aquella, acto cuya legalidad no fue cuestionada. Por ello, el ad quem revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 045203 del 24 de marzo de 2011, ordenó indexar la primera mesada pensional de la señora Flor Marina Salazar Franco, en cuantía de $816.282,20, a partir del 1 de mayo de 2005, con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2007 y denegó las demás súplicas de la demanda, estas son, las referidas a la solicitud de reliquidación de la prestación de acuerdo con el IBL previsto por la Ley 33 de 1985.
Ahora bien, la UGPP en la demanda de revisión solicitó «Revocar la sentencia de JUZGADO 5 ADM DE PEREIRA del 18-enero-2013 confirmada por el TRIBUNAL ADM DE RISARALDA DEL 07 de junio de 2013, que quedo (sic) debidamente ejecutoriada el 21 de junio de 2013», sin embargo, se advierte que la decisión del ad quem no confirmó, sino que la revocó, tal y como quedó expuesto en esta providencia. Igualmente, deprecó que se declare que la señora Flor Marina Salazar Franco no es acreedora de un derecho adquirido, frente a la liquidación pensional con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
De lo expuesto se desprende que lo discutido en la acción de revisión es la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor Marina Salazar Franco, no obstante, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, no decidió sobre este aspecto, sino que, por el contrario, revocó la orden de reliquidación impartida en primera instancia. Tal decisión se limitó a resolver lo atinente a la indexación de la mesada pensional.
Así mismo, es pertinente señalar que en el expediente prestacional se observa que la UGPP no efectuó la reliquidación de la pensión en comento conforme lo ordenado por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira. En su lugar, dio cumplimiento al fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 7 de junio de 2013, mediante Resolución RDP 39148 del 26 de diciembre de 2014, en el sentido de indexar la mesada pensional a favor de la señora Flor Marina Salazar Franco, en cuantía de $816.282, efectiva a partir del 1.° de mayo de 2005, con efectos fiscales desde el 25 de noviembre de 2007, por prescripción trienal.
Por lo anterior, es plausible concluir que la sentencia del 7 de junio de 2013 emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, no ordenó la reliquidación de la pensión de la demandada en los términos que señala la UGPP en la acción de revisión, esto es, en el 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, por lo que de manera alguna puede afirmarse que la providencia generó un detrimento patrimonial injustificado al Estado, pues ni siquiera se ocupó de analizar el fondo de tal pretensión. Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993; la Ley 33 de 1985; el Decreto 1158 de 1994; el Acto Legislativo 01 de 2005, citados como desconocidos por la UGPP Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto de la acción no adoptó la decisión que se afirma en la acción de revisión. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica42. En esas condiciones, como no se encuentra probada la configuración de la causal del literal b), tampoco la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sentencia proferida el 7 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión. Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada las causales de revisión prevista en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del en la sentencia proferida el 7 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Flor Marina Salazar Franco contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, hoy UGPP.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación43 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. 42 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV).
Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Exhorto La Subsección no pasa por alto que, en este caso, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, puso en funcionamiento a la administración de justicia, con la presentación de la acción de revisión sustentada en hechos que no corresponden a la realidad, al afirmar que el Tribunal Administrativo de Risaralda había confirmado la decisión de reliquidar la pensión de la demandada en un 75% de los emolumentos devengados en el último año de servicio, lo cual, como se vio no es cierto.
Esta situación que, en principio, se puede juzgar que conocía la entidad dado que estuvo enterada de todas las decisiones adoptadas dentro del proceso, y dio cumplimiento a la orden impartida por el juez de instancia, lo cual implica el desgaste inocuo del aparato judicial que incluso podría enmarcarse en lo dispuesto por el artículo 79, numeral 1 del Código General del Proceso y desconoce el deber impuesto por el numeral 2 del artículo 78 ibidem.
Tampoco se desconoce la importancia de la acción de revisión como un mecanismo que busca salvaguardar el equilibrio entre las prestaciones periódicas a cargo de entidades de naturaleza pública y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
Sin embargo, su ejercicio debe ser responsable y consecuente con las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, pues el derecho de acción no es absoluto. En efecto, quienes acuden ante la administración de justicia tienen el deber de actuar con buena fe y lealtad procesal para no incurrir en conductas temerarias, con mediante el ejercicio abusivo del derecho a la tutela judicial efectiva, que congestionen y desgasten de manera caprichosa el servicio de administración de justicia. De otra parte, es importante precisar que la acción de revisión no constituye una tercera instancia que deba agotarse en todos los casos en los que se haya impetrado un medio de control de los actos administrativos, sino que procede únicamente en aquellos casos en los que, en efecto, se considere que se configuraron alguna de las causales taxativamente previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Por lo anterior, se exhortará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, a hacer un uso racional y responsable de la acción de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para la protección de los recursos del sistema de seguridad social. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, contra la señora Flor Marina Salazar Franco, por las causales a) y b) del artículo 20 de Radicado: 110010325000201800955 00 (3201-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 la Ley 797 de 2003 con el fin de que se revise la sentencia 7 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-31-002-2011-00207.
Segundo: Exhortar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, para que haga un uso racional y responsable de la acción de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en aras de evitar incurrir en situaciones como la acontecida, generando un desgaste en la administración de justicia. Tercero: Sin condena en costas.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente