Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Norberto García Torres y Administradora Colombiana de Pensiones2 Tema: Liquidación pensional - régimen de los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia de la Penitenciaria Nacional y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario3 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 14 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Ugpp presentó demanda4, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de 1 En adelante Ugpp. 2 En adelante Colpensiones. 3 En adelante Inpec 4 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “5ED_ACTUACIONES_1DEMANDAPODER(.PDF) NroActua 2”. 2 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 012261 del 15 de abril de 2014, que reconoció la pensión de vejez a Norberto García Torres, de conformidad con el régimen especial de los empleados del Inpec, de conformidad con la Ley 32 de 1986 por 20 años de servicio. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que i) la devolución de las sumas percibidas por concepto del reconocimiento de la pensión de vejez otorgada a Norberto García Torres; y ii) «el reconocimiento de la pensión de vejez, en los términos de la resolución demandada, con aplicación de la ley 32 de 1986 y el IBL del 75% de lo cotizado el último año de servicios.» 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Norberto García Torres nació el 4 de julio de 1956 y prestó sus servicios en el Inpec. 3.2. Entre el 24 de marzo de 1982 y el 30 de junio de 2009 realizó aportes a Cajanal y entre el 1° de julio de 2009 y el 31 de agosto de 2014 en el Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones 3.3.

El último cargo que desempeñó fue el de dragoneante, código 4114, grado 11 en el establecimiento penitenciario de mediana seguridad y carcelario de Calarcá. 3.4. A través de la Resolución 002101 del 26 de junio de 2014, el Inpec le aceptó la renuncia a partir del 31 de agosto de 2014. 3.5. La Ugpp mediante Resolución RDP 012261 del 15 de abril de 2014 le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, de conformidad con la Ley 32 de 1986 por 20 años de servicio, para lo cual efectuó la liquidación con el 75% de lo devengado entre el 1° de enero de 2013 y el 30 de diciembre de 2013, en cuantía de $1.480.218 efectiva a partir del 1° de enero de 2014, pero supeditada retiro definitivo del servicio, y con la inclusión de la asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones. 5 En adelante CPACA. 3 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 121, 122, 123 y 209 de la Constitución Política; artículos 1, 96, 98, 114, de la Ley 32 de 1986, artículos 1, 2, 4, 6, 7, 11, de la Ley 2090 de 2003, artículo 168 del Decreto Ley 407 de 1994, artículo 72 de la Ley 65 de 1993, Decreto 1853 de 1994, artículos 273, 279 de la Ley 100 de 1993, artículo 2 del Decreto 2160 de 1992, y artículo 1 del Decreto 691 de 1994. 5.

Asimismo, los precedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y T-109 de 2019 de la Corte Constitucional; y de unificación del 28 de agosto de 20186 del Consejo de Estado. Así como aquellas proferidas por la Sección Segunda en relación con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de vejez con la aplicación del régimen especial del Decreto 407 de 1992. 6.

En cuanto al concepto de violación la Ugpp expuso lo siguiente7: 6.1. El acto administrativo demandado fue expedido con desconocimiento del ordenamiento jurídico porque si bien, de conformidad con el Decreto 2090 de 2003, tenían derecho al régimen especial previsto en los artículos 96 de la Ley 32 de 1986 y 168 del Decreto 407 de 1994, los servidores del Inpec que cumplieran los requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin embargo, el 1º de abril de 1994 el demandado no contaba ni con la edad ni con el tiempo de servicios exigidos en este.

Por lo que «lo que los actos transgreden abiertamente la normatividad citada. […] en cuanto a que no se exigió el número de semanas mínimas cotizadas de las cuales 700 semanas debe efectuarse cotización especial. Por no ser beneficiario del régimen de transición». 6.2. Asimismo, la prestación fue reconocida con el promedio de lo devengado durante el último año de servicio, decisión que desconoció que según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el IBL no hace parte del régimen de transición. 6.3.

De otra parte, la entidad de previsión que ostentaba la competencia para efectuar el reconocimiento pensional era Colpensiones toda vez que Norberto 6 Proferida en el expediente con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 7 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “5ED_ACTUACIONES_1DEMANDAPODER(.PDF) NroActua 2”. 4 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp García Torres se afilió a esta «de conformidad con el traslado masivo de que trata el Decreto 2196 de 2009».

En ese sentido «[c]onsta en el expediente certificación de información laboral que establece que el señor PULSARA a partir del 1 de JULIO de 2009 realiza aportes a pensión al ISS, hoy COLPENSIONES, y su [e]status lo cumplió en el año 2011 conforme al decto 2090 artículos 3 y 4, por lo que no es de aplicable el art. 3 del dcto 2196, pues para la entrada en vigencia de este decreto, cuando se hizo el traslado masivo todavía no había cumplido los requisitos para consolidar su status» (sic). 1.2.

Contestación de la demanda 7. 1.2.1. Norberto García Torres se opuso a la prosperidad de las pretensiones8 con fundamento en las siguientes consideraciones: 7.1. El régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no le era aplicable, puesto que era acreedor del régimen pensional establecido en la Ley 32 de 1986. 7.2.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-663 de 2007 revisó la constitucionalidad del parágrafo del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 y concluyó que el régimen de transición previsto en dicha norma es diferente al establecido en la Ley 100 de 1993, por lo tanto, no era procedente exigir a los beneficiarios de este los requisitos establecidos en la mencionada ley, pues se vulnerarían los principios de inescindibilidad de la ley y favorabilidad en materia laboral. 7.3.

Propuso como excepciones las denominadas estricto cumplimiento a los mandatos legales, y cobro de lo no debido por ser el demandado un poseedor de buena fe. 8. 1.2.2. Colpensiones se opuso a la prosperidad de las pretensiones9 con fundamento en las siguientes consideraciones: 8.1. En la demanda se pretende que Norberto García Torres reintegre los dineros que le fueron pagados por concepto de las mesadas pensionales, por lo tanto, Colpensiones no está legitimado en la causa por pasiva pues el acto acusado fue proferido por la Ugpp. 8.2.

Propuso como excepciones las denominadas falta de legitimación e 8 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “24ED_ACTUACIONES_20CONTESTACIONDEMANDA(.PDF) NroActua 2”. 9 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “19ED_ACTUACIONES_15CONTESTDDAVINCULADO(.PDF) NroActua 2”. 5 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp inexistencia de la obligación demandada y prescripción. 1.3.

La sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia del 14 de mayo de 202010 negó las pretensiones de la demanda y como fundamento de su decisión señaló lo siguiente: 9.1. De acuerdo con el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, Norberto García Torres tenía derecho a la prestación de vejez de conformidad con las normas que regulaban el régimen de alto riesgo con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003, esto es, de conformidad con la Ley 32 de 1986. 9.2.

En línea con lo anterior, al demandado le era aplicable en su integridad la mencionada Ley 32, «por lo que, el artículo 36 de la ley 100 de 1993 no lo es, pues el acto legislativo […] aclaró de forma concreta lo anterior, y por esa razón, tampoco es aplicable la regla jurisprudencial de interpretación sobre el IBL realizada por la Corte Constitucional […] que fue ampliada para todas las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 en la sentencia T-109 de 2019». 9.3.

En cuanto a los factores que debían incluirse en la liquidación de la prestación, «se deberá atender la remisión del artículo 114 de la misma Ley 32 de 1986, que señala que en los aspectos no previstos en ella, se aplicarán las normas vigentes para los empleados públicos nacionales, y no pudiendo se la Ley 33 de 1985 por estar expresamente excluidos estos servidores de su ámbito es necesario acudir al Decreto 1045 de 1978». 9.4.

Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por Colpensiones, toda vez que Norberto García Torres adquirió el estatus pensional el 23 de marzo de 2002, antes del traslado masivo al ISS ordenado por el Decreto 2196 de 2009 [1° de julio de 2009], por lo que, de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 le correspondía a la Ugpp efectuar el reconocimiento pensional. 9.5.

Al demandado le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de vejez de acuerdo con el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, pues se vinculó al Inpec antes de la entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 5 transitorio del Acto Legislativo. 10 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “36ED_ACTUACIONES_33SENTENCPRIMERINSTANCIA(.PDF) NroActua 2”. 6 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 1.4.

El recurso de apelación 10. La Ugpp solicitó se revocara la sentencia de primera instancia11 con fundamento en los siguientes argumentos: 10.1. El Decreto Ley 2090 de 2003, incluyó las labores del Inpec como actividades de alto riesgo, y estableció un régimen de transición para acceder a la pensión con los parámetros de la regulación anterior, para lo cual en el artículo 6 dispuso: «quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo.

PARÁGRAFO. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.» 10.2.

Por lo anterior, para el reconocimiento pensional en los términos de las normas anteriores al Decreto 2090 de 2003, se debían cumplir los requisitos del régimen de transición previstos, esto es: «i) acreditar al menos 500 semanas de cotización especial (en actividades de alto riesgo); ii) cumplir el mínimo de semanas que exige la Ley 797 de 2003; y iii) adicionalmente cumplir los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por ende, el régimen pensional del Inpec, anterior al Decreto 2090 de 2003, es el Decreto 407 de 1994, que remitió a la fórmula pensional prevista en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.» 10.3. El demandado no cumplió los requisitos establecidos en el mencionado artículo 36 puesto que el 1° de abril de 1994, tenía 37 años de edad y 12 años de tiempo de servicio; por tanto, no era beneficiario del régimen de transición en materia pensional, lo que conlleva a que fuera acreedor del régimen pensional establecido en el Decreto 2090 de 2003 y la Ley 100 de 1993.

De acuerdo con lo anterior, el demandando tiene derecho a que la pensión sea liquidada con el promedio de las cotizaciones efectuadas en los últimos 10 años de servicio. 10.4. De otra parte, la entidad competente para el reconocimiento pensional era Colpensiones, pues estuvo vinculado con posterioridad al Decreto 2090 de 2003, y de conformidad con el traslado masivo de que trata el Decreto 2196 de 2009, es a esa entidad a quien le compete el reconocimiento de la prestación; pues entre el 11 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “40ED_ACTUACIONES_37APELACION(.ZIP) NroActua 2”. 7 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 1° de julio de 2009 al 31 de agosto de 2014 realizó aportes a pensión al ISS hoy Colpensiones, por lo que no le es aplicable lo establecido en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, pues a la fecha de su entrada en vigencia aún no había cumplido requisitos para consolidar su estatus pensional. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia 11. 1.5.1. La Ugpp presentó alegatos de conclusión12 en los que reiteró los argumentos expuestos en la demanda y el recurso de apelación. 11.1. Asimismo, insistió en que la normatividad aplicable es el Decreto 2090 de 2003, que señala que el demandado debe cumplir con el requisito de 55 años de edad y 1300 semanas de cotización de las cuales por lo menos 700 semanas deben tener cotización especial, por lo que el demandado no tiene derecho al reconocimiento pensional, pues si bien acredita más de 1.300 semanas exigidas en el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, solo hasta el 19 de septiembre de 2018 acreditó el requisito de 55 años de edad. 12. 1.5.2.

Norberto García Torres presentó alegatos de conclusión13 en los solicitó se confirmara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío y se condenara en costas a la entidad demandante, para lo cual reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. 13. 1.5.3. Colpensiones presentó alegatos de conclusión14 en los que solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia por el Tribunal Administrativo de Quindío del 14 de mayo de 2020, que negó las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones. 13.1.

Asimismo, señaló que sobre las pretensiones de la demanda no tiene conocimiento, pues no ha sido requerida por la Ugpp y tampoco por el demandado. 12 Samai, índice 19, archivo “61_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 19” 13 Samai, índice 18, archivo “60_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 18” 14 Samai, índice 17, archivo “59_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 17” 8 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 1.6.

El Ministerio Público 14. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Cuestiones previas 2.1.1. Sobre el desistimiento del recurso de apelación 15. El artículo 316 del Código General del Proceso15, aplicable para la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en virtud de la remisión señalada en el artículo 306 del CPACA regula el desistimiento de ciertos actos procesales, entre ellos los recursos interpuestos, en los siguientes términos: «Artículo 316.

Desistimiento de ciertos actos procesales. Las partes podrán desistir de los recursos interpuestos y de los incidentes, las excepciones y los demás actos procesales que hayan promovido. No podrán desistir de las pruebas practicadas. El desistimiento de un recurso deja en firme la providencia materia del mismo, respecto de quien lo hace.

Cuando se haga por fuera de audiencia, el escrito se presentará ante el secretario del juez de conocimiento si el expediente o las copias para dicho recurso no se han remitido al superior, o ante el secretario de este en el caso contrario. El auto que acepte un desistimiento condenará en costas a quien desistió, lo mismo que a perjuicios por el levantamiento de las medidas cautelares practicadas.

No obstante, el juez podrá abstenerse de condenar en costas y perjuicios en los siguientes casos: 1. Cuando las partes así lo convengan. 2. Cuando se trate del desistimiento de un recurso ante el juez que lo haya concedido. 3. Cuando se desista de los efectos de la sentencia favorable ejecutoriada y no estén vigentes medidas cautelares. 4.

Cuando el demandado no se oponga al desistimiento de las pretensiones que de forma condicionada presente el demandante respecto de no ser condenado en costas y perjuicios. De la solicitud del demandante se correrá traslado al demandado por tres (3) días y, en caso de oposición, el juez se abstendrá de aceptar el desistimiento así solicitado.

Si no hay oposición, el juez decretará el desistimiento sin condena en costas y expensas» (Subrayado por el despacho). 15 En adelante CGP. 9 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 16. Asimismo, del contenido del artículo 31516 ibidem se extrae que es necesario para que proceda el desistimiento que el apoderado judicial de la parte que lo solicita esté expresamente facultado para ello. 17.

Es preciso señalar, que la Ugpp a través de escritura pública 139 del 18 de enero de 202217, otorgó poder general a la firma Legal Assistance Group S.A.S, la cual es representada legalmente por el abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina identificado con cédula de ciudadanía 75.096.530 y tarjeta profesional 131.246 del Consejo Superior de la Judicatura, a quien se le reconocerá personería para actuar en el presente proceso. 18.

La Ugpp a través del subdirector general de defensa judicial de la entidad confirió poder18 al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina para que desistiera del recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 14 de mayo de 2020, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-23-33-000-2019-00125, presentado por la Ugpp contra Norberto García Torres, en el cual se solicitó la nulidad de la Resolución RDP 012261 del 15 de abril del 2014, mediante la cual la extinta CAJANAL le reconoció una pensión de vejez al demandado. 19.

Además, en el poder se indica que se otorga la facultad especial para desistir del medio de control al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, de acuerdo con el lineamiento 224 de la Ugpp en el cual resolvió «acoger la recomendación efectuada por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, en el sentido que, las reclamaciones que en materia de pensión especial de vejez radiquen los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Inpec vinculados antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, deberán ser resueltas de acuerdo con lo establecido en el parágrafo transitorio 5o del Acto Legislativo 01 de 2005, sin que para el efecto sea necesario acreditar las condiciones descritas en el inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 16 «Artículo 315.

Quiénes no pueden desistir de las pretensiones. No pueden desistir de las pretensiones: 1. Los incapaces y sus representantes, a menos que previamente obtengan licencia judicial. En este caso la licencia deberá solicitarse en el mismo proceso, y el juez podrá concederla en el auto que acepte el desistimiento si considera que no requiere la práctica de pruebas; en caso contrario fijará fecha y hora para audiencia con tal fin. 2.

Los apoderados que no tengan facultad expresa para ello. 3. Los curadores ad lítem». 17 Samai, índice 27, archivo “67_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 27” 18 Samai, índice 30, archivo “70_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_2023111001110031_167(.pdf) NroActua 30” 10 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 20.

Posteriormente, el abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina presentó desistimiento parcial19 contra la sentencia de primera instancia en relación con el reconocimiento pensional y respecto de la liquidación de la prestación señala que se requiere pronunciamiento judicial, en los siguientes términos: «Así las cosas, conforme al lineamiento 224, se observa que el señor NORBERTO GARCÍA TORRES, quien fue vinculado al Inpec antes del 28 de julio de 2003, razón por la cual aplicaría la postura acogida por la entidad de ser beneficiario del Artículo 96 de la Ley 32 de 1986.

Sin embargo, es imprescindible señalar que la liquidación de la pensión efectuada en el acto administrativo demandado con el 75% sobre un IBL conformado por el promedio de lo devengado el último año de servicio, incluyendo los factores salariales de asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación de servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones, no se ajusta a lo establecido en el lineamiento anterior, es decir, el demandado se encuentra inmerso en las reglas exigidas en el numeral 2.1, por cuanto se vinculó al Inpec antes del 28 de julio de 2003 y consolidó el derecho pensional en vigencia de Ley 100 de 1993), razón por la que, la prestación se debe liquidar con el promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicio de conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, incluyendo únicamente los factores de salario establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y en los Decretos 446 de 1994 y Decreto 611 de 2007 siempre y cuando hayan sido recibidos efectivamente por el demandado, tengan carácter remunerativo y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.» (sic). 21.

Por lo anterior, en consideración a que el abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina solicitó desistimiento parcial del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 14 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, se aceptará la solicitud de desistimiento respecto del régimen aplicable para el reconocimiento pensional del demandado, por lo tanto, esta Sala se pronunciará sobre las normas aplicables para la liquidación de la prestación, que fue controvertida en el recurso de apelación. 2.1.

El problema jurídico 22. Consiste en determinar: 22.1. ¿Si Norberto García Torres tenía derecho a la liquidación de la pensión especial de vejez, como exservidor del Inpec, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios? 19 Samai, índice 33, archivo “76_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_20190012501NORBERTO(.pdf) NroActua 33” 11 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 22.2.

¿Si Colpensiones era la entidad de previsión competente para reconocer la pensión especial de vejez de la que es acreedor el demandado, por cuanto estuvo vinculado a esta con posterioridad al Decreto 2090 de 2003, de conformidad con el Decreto 2196 de 2009? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Régimen pensional especial para actividades de alto riesgo de los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) 23.

La Ley 32 de 198620 reguló todo lo relativo al ingreso, formación, capacitación, ascensos, traslados, retiros, administración y régimen prestacional del personal de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional. Esta ley, en su artículo 96 estableció los requisitos para acceder a la pensión de jubilación de la siguiente manera: «Artículo 36.

Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional sin tener en cuenta su edad». 24. Luego, fue expedida Ley 65 de 199321, en la que se le otorgaron facultades extraordinarias al gobierno nacional para dictar normas con fuerza de ley, entre otros aspectos, sobre el régimen salarial, prestacional y pensional del personal de seguridad del Inpec, oportunidad en la que el legislador precisó que las nuevas disposiciones no podían desmejorar los derechos y garantías de quienes para ese momento ya prestaban sus servicios al instituto. 25.

En desarrollo de dichas facultades, el gobierno nacional expidió el Decreto 407 de 199422, norma que en su artículo 168 dispuso: «Artículo 168. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.

El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos. Con relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el Gobierno 20 «Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y vigilancia». 21 «Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario». 22 «Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario». 12 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp Nacional.

Parágrafo 1o. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de este decreto, al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 para las actividades de alto riesgo. Parágrafo 2o.

El personal Administrativo del Instituto se regirá por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993». 26. Así las cosas, los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria del Inpec que, para el 21 de febrero de 1994 -fecha de entrada en vigencia del Decreto 407 de 1994-, se encontraran prestando sus servicios a la entidad tendrían derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. 27.

Cabe señalar que la Ley 100 de 1993, en su artículo 139, numeral 2, estableció que el gobierno Nacional debía determinar cuáles eran las actividades de alto riesgo que requerían de un tratamiento especial respecto del número de semanas cotizadas y el monto de la pensión, y fue así como en el artículo 140 ibidem dispuso lo siguiente: «Artículo 140.

Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.

Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad». 28. Este artículo, catalogó la actividad desarrollada por el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria del Inpec como de alto riesgo y dispuso nuevamente que será el gobierno nacional quien debía expedir un régimen para este tipo de servidores, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. 29.

En relación con los trabajadores que hacen parte de ese cuerpo, el artículo 126 del citado decreto señaló que «[e]l Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional está compuesto por Oficiales, Suboficiales, Dragoneantes, Alumnos y los Bachilleres Auxiliares que presten el servicio militar en la Institución». 13 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 30.

Al respecto, esta Sección señaló que, con fundamento en esta norma, era evidente que las disposiciones contenidas en la Ley 100 «no se les aplican a los trabajadores comprendidos en esa clasificación»23. 31. El presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 17, numeral 224, de la Ley 797 de 2003, que reformó «algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», expidió el Decreto 2090 de 200325, el cual en su artículo 2, numeral 7, enlistó como actividad de alto riesgo para la salud del trabajador la desarrollada en el Inpec de la siguiente manera: «Artículo 2o.

Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes: […] 7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor.

Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública». 32. En los artículos 3 y 4 ídem se establecieron las condiciones y requisitos para ser beneficiario de la pensión especial de jubilación, así: «Artículo 3. Pensiones especiales de vejez.

Los afiliados al Régimen de Prima Media con prestación definida del Sistema General de Pensiones, que se dediquen en forma permanente al ejercicio de las actividades indicadas en el artículo anterior, durante el número de semanas que corresponda y efectúen la cotización especial durante por lo 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2020, radicado 20001-23-39-000-2015-00434-01(4589-18), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 24 «Artículo 17.

Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6) meses al Presidente de la República de facultades extraordinarias para: (…) 2. Expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema […]» 25 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades». 14 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp menos 700 semanas, sean estas continuas o discontinuas, tendrán derecho a la pensión especial de vejez, cuando reúnan los requisitos establecidos en el artículo siguiente.

Artículo 4. Condiciones y requisitos para tener derecho a la pensión especial de vejez. La pensión especial de vejez se sujetará a los siguientes requisitos: 1. Haber cumplido 55 años de edad. 2. Haber cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797de 2003.

La edad para el reconocimiento especial de vejez se disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años». 33. El artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, dispuso un régimen de transición de la siguiente forma: «Artículo 6.

Régimen de transición. Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo.

Parágrafo. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de1993, modificado por el artículo 1826 de la Ley 797 de 2003». 34.

Sobre esta norma, corresponde realizar las siguientes precisiones: 35. i) El primer inciso de esta última norma fue declarado exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-633 del 29 de agosto de 200727, «en el entendido de que para el cómputo de las ‘500 semanas de cotización especial’, se podrán acreditar las semanas de cotización efectuadas en cualquier actividad que hubiere sido calificada jurídicamente como de alto riesgo». 36. ii) El Decreto 2090 de 2003 estableció un régimen de transición para los servidores públicos que ejercen actividades de alto riesgo, consistente en que 26 Artículo declarado inexequible mediante sentencia C-1056/03 27 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 15 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp quienes al 28 de julio de 2003 hubieren cotizado por lo menos 500 semanas, tendrían derecho a que una vez cumplidas el mínimo de semanas cotizadas exigidas en la Ley 797 de 200328, la pensión de jubilación les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo. 37.

Al respecto, si bien el Decreto 2090 de 2003 dispuso requisitos para la transición de un régimen pensional especial de riesgo y a su vez requisitos para ser beneficiario del régimen de transición general, lo cierto es que esta corporación ha señalado que la interpretación que más favorece al trabajador es la que permite la aplicación preferente de la regla de transición de la norma especial.

Sobre el particular esta Subsección señaló: «En criterio de la Sala, entender que a partir de la literalidad de la norma que el régimen especial de transición en pensiones de alto riesgo señalado en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, además del requisito de las 500 semanas de cotización especial, exige para el caso del demandante el cumplimiento adicional de los requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resulta desproporcionado y más gravoso, pues el señor […] cumple con el requisito especial de las 500 semanas […].

Acogiendo en esta oportunidad el criterio interpretativo ya expresado en asuntos similares al presente, debe señalar la Sala que las exigencias adicionales a las que se refiere el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 colocan en una situación desventajosa, en virtud del tránsito legislativo, al demandante que se encontraba próximo a cumplir los requisitos para obtener la pensión de vejez en las condiciones previstas en el artículo 6 del Decreto 1835 de 1994.

La finalidad de un régimen de transición consiste en que el legislador establezca un sistema de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho.

Los regímenes de transición, en consecuencia, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos; (ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las expectativas ciudadanas y los cambios legislativos a través de un régimen de transición»29. 28 «Artículo 9º de la Ley 797 de 2003.

A partir del 1º de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015». 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de marzo de 2021, radicado 20001233900020140031801 (1362-16) M.P. César Palomino Cortés. 16 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 38. iii) En relación con el requisito de cumplir «el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión», esto es, que se debe atender lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 9 de la aludida Ley 797 que modificó el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, debe señalarse que de acuerdo con la interpretación que ha realizado esta Corporación y la Corte Constitucional de la norma, este requisito equivale a 1000 semanas de cotización bajo el entendido de que es condición necesaria para ser beneficiario del régimen de transición y no como un requisito para acceder al derecho pensional.

Así se ha señalado30: «La Sala debe precisar que la hermenéutica del inciso primero del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 en el que se fijan los requisitos o condiciones del régimen de transición especial para actividades de alto riesgo, permite señalar: i) que son beneficiarios del régimen de transición especial quienes a 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 200331, hubieren cotizado cuando menos 500 semanas en cualquier actividad que haya sido calificada jurídicamente como de alto riesgo; ii) estas personas deben cumplir con “el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión”, esto es, un mínimo de 1000 semanas, como lo establece el numeral 2 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003.

Este mínimo de 1000 semanas de cotización debe entenderse como requisito necesario para ser beneficiario de la transición y no como un requisito para acceder al derecho pensional; iii) una vez cumplido el número mínimo de mil semanas de cotización, tendrán el derecho a que la pensión les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo, que para el caso de los servidores públicos es el Decreto 1835 de 1994, artículo 6º».

(Resalta la Sala). 39. Así las cosas, se ha entendido que como el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 establece unos supuestos para la transición de un régimen especial y al mismo tiempo para un régimen general, se debe dar la interpretación que más favorezca al servidor, es decir, la que permite la aplicación preferente de la regla de transición que le posibilite el reconocimiento de su pensión especial de jubilación, con fundamento en el principio de favorabilidad, previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, para lo cual se destaca el siguiente aparte de la mencionada sentencia C-663 de 2007: «en el hipotético caso en que en una situación concreta un trabajador se vea amparado por ambos regímenes de transición, el de la Ley 100 y el del Decreto 2090 de 2003-, lo cierto es que al existir dos normas vigentes y aplicables para una misma situación, debe prevalecer a la luz de la Constitución aquel régimen que resulte más favorable y benéfico para el trabajador involucrado, por tratarse de disposiciones pensionales». [Se resalta] 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de junio de 2017, radicado 08001 23 33 000 2012 00082 01 (0391-14), M.P. César Palomino Cortés. 31 Publicación en el Diario Oficial 45.262 17 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 40.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 1950 de 2005 dispuso que a partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo allí establecido; sin embargo precisó que «con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es, el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes de conformidad con el Decreto-ley 407 de 1994 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1835 de 1994». 41.

Por su parte, el parágrafo 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, estableció lo siguiente: «Artículo 1. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] Parágrafo transitorio 5. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.

A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. [Se resalta] 42. De acuerdo con lo anterior, bastaba con acreditar que la vinculación del servidor del Inpec hubiese ocurrido con anterioridad al 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, para que tenga derecho a las prerrogativas señaladas en la Ley 32 de 1986. 43.

En pronunciamiento más reciente, la Corte Constitucional en sentencia T-012 de 2022, sostuvo lo siguiente: «7.12 La Sala advierte que la interpretación que permite materializar los principios de supremacía constitucional (artículo 4° Superior) y favorabilidad laboral (artículo 53 Superior) en el caso concreto es aquella que le da primacía al Acto Legislativo 01 de 2005, parágrafo 5° del artículo 1°, con base en el cual se aplica la Ley 32 de 1986 a los funcionarios del Inpec que hubieren ingresado a la entidad antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, es decir, el 28 de julio de 200332». 44.

En consecuencia, los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia 32 «Sobre la fecha exacta en la que inició la vigencia del Decreto Ley, se destaca que su artículo 11 se refiere: “El presente decreto regirá a partir de su publicación […]” Y el Decreto Ley 2090 de 2003 fue publicado en el Diario Oficial 45.262 del 28 de julio de 2003». 18 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp Penitenciaria y Carcelaria del Inpec vinculados antes del 28 de julio de 2003, tienen derecho a que la pensión de jubilación les sea reconocida en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. 2.3.

Caso concreto 45. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 45.1. Norberto García Torres nació el 4 de julio de 195633 y laboró en el Inpec como dragoneante, desde 24 de marzo de 1982 al 31 de agosto de 2014, lapso en el cual acumuló un tiempo de servicio de 32 años, 5 meses y 7 días34. 45.2. A través de la Resolución 002101 del 26 de junio de 201435, expedida por la directora general del Inpec, le fue aceptada la renuncia a partir del 31 de agosto de 2014, del cargo que desempeñaba como dragoneante 4114, grado 11. 45.3.

Certificados salarios desde el año 1994 hasta el 201336, proferido por la coordinadora del grupo de tesorería del Inpec. Según estos, durante el último año de servicios percibió asignación básica, las primas de navidad, de vacaciones y de servicios, la bonificación por servicios y los auxilios de alimentación y transporte 45.4. Mediante la Resolución RDP 012261 del 15 de abril de 201437, la Ugpp le reconoció pensión de vejez en aplicación de la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1° de enero de 2013 y el 30 de diciembre de 2013, con la inclusión de los factores salariales de la asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificaciones por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones.

La cuantía de la prestación resultó en $1.480.218, efectiva a partir del 1º de enero de 2014; con efectos fiscales a partir del retiro definitivo del servicio. 33 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “7ED_ACTUACIONES_3EXPEDIENTADTIVODDO(.PDF) NroActua 2” copia cédula de ciudadanía visible a folio 108. 34 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “7ED_ACTUACIONES_3EXPEDIENTADTIVODDO(.PDF) NroActua 2” certificado información laboral y Resolución 002101 del 26 de junio de 2014 visibles a folios 126 y 132. 35 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “7ED_ACTUACIONES_3EXPEDIENTADTIVODDO(.PDF) NroActua 2” visible a folio 132. 36 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “7ED_ACTUACIONES_3EXPEDIENTADTIVODDO(.PDF) NroActua 2” visible a folios 117 a 123. 37 Samai, índice 2, expediente digital, archivo “7ED_ACTUACIONES_3EXPEDIENTADTIVODDO(.PDF) NroActua 2” visible a folios 103 a 105. 19 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 2.4.

Análisis sustancial 46. Para resolver el problema jurídico planteado es preciso señalar que en el presente asunto no es objeto de controversia el régimen pensional aplicable a Norberto García Torres, es decir, la Ley 32 de 1986 como fue reconocida la pensión de vejez en el acto acusado, pues la Ugpp desistió parcialmente del recurso de apelación frente al régimen que le aplicó al demandado. 47.

En el recurso de apelación la entidad señaló que el demandando es beneficiario del régimen pensional establecido en el Decreto 2090 de 2003 y la Ley 100 de 1993, por lo que no tenía derecho a que la pensión de vejez fuera liquidada conforme con los requisitos de monto y tasa, establecido en normas anteriores; sino que debía liquidarse de acuerdo con los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio. 48.

Ahora, en consideración a que el demandado ingresó al Inpec antes de la vigencia del Decreto 2090 de 2003 tenía derecho al reconocimiento de la pensión por cumplir con el tiempo de servicio en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986. Sin embargo, esta disposición nada estableció en relación con la forma en la que esta debía liquidarse, por lo que se debe tener en cuenta que en el artículo 114 ibidem se determinó que en los aspectos no previstos en la ley, se aplicarían las normas vigentes para los empleados públicos nacionales, lo cual fue reiterado en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994. 49.

En ese orden, por virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 114 de la Ley 32 de 1986, reiterada en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994, en los aspectos no previstos allí, debe acudirse a lo regulado en las normas vigentes para los empleados públicos nacionales. De esta manera, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 señala que «las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios»38. 50.

En ese sentido, con respecto a los factores salariales, tal como se indicó antes, deben incluirse los previstos en el Decreto 446 de 1994, a saber: las primas de navidad [artículo 2], de vacaciones [artículo 3] y de servicios [artículo 4], los subsidios de transporte [artículo 13] y de alimentación [artículo 14], y la bonificación 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia proferidas el 22 de octubre de 2020, dentro del proceso con radicado 88001 23 33 000 2014 00006 01(4678-14); criterio reiterado en providencias del 4 de mayo de 2023 (1736-2017) y del 22 de junio de 2023 (3466-2021). 20 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp por servicios prestados [artículo 18]39.

Por el contrario, no constituyen factor salarial la prima de riesgo [artículo 11] y el subsidio familiar [artículo 15]. 51. Por lo expuesto, esta Subsección encuentra que el demandante tenía derecho a que su pensión fuera reconocida como lo efectuó la entidad de previsión en el acto demandado, esto es, con la inclusión de la asignación básica, las primas de navidad, de vacaciones y de servicios, la bonificación por servicios y los auxilios de alimentación y transporte, factores que fueron percibidos por el demandado durante el último año de servicios, de acuerdo con lo expuesto en precedencia. 52.

De otra parte, se advierte que el Tribunal Administrativo del Quindío concluyó que toda vez que la normativa aplicable a los empleados del Inpec no estableció los factores para la liquidación de la pensión de vejez, se debía aplicar el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 dentro de los cuales se encuentran los incluidos por la Ugpp en la liquidación de la pensión del demandado. 53.

Al respecto, es preciso resaltar que si bien en la jurisprudencia del Consejo de Estado se han aplicado los factores salariales señalados en el Decreto 1045 de 1978, a partir de la vigencia del Decreto 446 de 1994 se estableció el régimen prestacional de los servidores públicos del Inpec, por lo tanto es procedente dicha normativa para calcular el IBL40, como lo ha señalado esta Corporación en los siguientes términos: «[…] De acuerdo con lo anterior, debido a que en el régimen específico del Inpec no se estableció la forma en la que se debe liquidar la pensión, esta Sala concluye que, para quienes son beneficiarios de la Ley 32 de 1986, el derecho pensional se debe liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con los factores establecidos en el Decreto 446 de 1994». 54.

En tal sentido, se evidencia que en la liquidación realizada por la Ugpp no se desconoció el régimen del cual es beneficiario Norberto García Torres, pues se incluyeron los factores salariales previstos en el Decreto 446 de 1994, devengados por el demandado. Así las cosas, se confirmará la sentencia apelada en ese aspecto. 2.4.1. En cuanto a la competencia para el reconocimiento pensional 55.

En el recurso de apelación la Ugpp reprochó la decisión del a quo de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa de Colpensiones, al considerar que esta era la competente para efectuar el reconocimiento pensional 39 ibidem 40 Consejo de estado, sentencia del 22 de octubre de 2020, radicado: 88001-23-33-000-2014- 00006-01(4678-14) 21 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp pues el demandado estuvo vinculado con posterioridad al Decreto 2090 de 2003, y de conformidad con el traslado masivo de que trata el Decreto 2196 de 2009, es a esa entidad a quien le compete el reconocimiento de la prestación; pues entre el 1° de julio de 2009 al 31 de agosto de 2014 realizó aportes a pensión al ISS hoy Colpensiones, por lo que no le es aplicable lo establecido en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, pues a la fecha de su entrada en vigencia aún no había cumplido requisitos para consolidar su estatus pensional. 56.

Al respecto, como se explicó, Norberto García Torres tenía derecho al reconocimiento pensional de conformidad con lo dispuesto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, al cumplir «veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional sin tener en cuenta su edad». Por lo que, acreditó las exigencias de este régimen el 24 de marzo de 2002, por cuanto se vinculó al Inpec ese día de 1982 y prestó sus servicios de manera ininterrumpida hasta el 31 de agosto de 2014. 57.

Con el fin de resolver el cuestionamiento relacionado con la competencia de la entidad de previsión, se encuentra pertinente el pronunciamiento efectuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado41 en el que sostuvo que, para reconocer y pagar las pensiones, la distribución de competencias asignadas a la UGPP y a Colpensiones deberá ser entendida de la siguiente manera: «a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. 41 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 24 de febrero de 2020, radicación: 11001-03-06-000-2019-00198-00.

M.P. Óscar Darío Amaya Navas; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 17 de febrero de 2021, radicación: 11001-03-06-000-2020-00244-00. M.P. Edgar González López. 22 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad». 58.

En esa línea, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 12 de junio de 2020 concluyó42: «42. Con base en lo anterior, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). ii) Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. iii) Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. iv) Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. 43.Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. ii) El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. iii) El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de junio de 2020, radicación: 88001-23- 33-000-2017-00040-01 (2116-18).

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 23 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. iv) El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. v) Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad». 59.

Así las cosas, para una mejor comprensión, la distribución de las competencias asignadas a la UGPP y Colpensiones para decidir sobre una solicitud pensional según las disposiciones previstas en la Ley 100 de 1993 quedarán así: Competencia de la UGPP Competencia de Colpensiones - Adquirió el estatus jurídico antes del 1° de julio de 2009. - Al reunir 20 años de servicio cotizados a Cajanal, antes del 1° de junio de 2009 se retiró del servicio a la espera de cumplir el requisito de edad. - Al 1° de abril de 1994, mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio, pero no cumplía con el requisito de la edad y este último se consumó antes del 1° de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS en cualquier momento. - Antes del 1° de abril de 1994, mientras se encontraba afiliado a Cajanal adquirió el estatus pensional, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero consumo el requisito de edad con posterioridad al 30 de junio de 2009, cotizando al ISS. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió con el tiempo de servicio, pero no tenía la edad y se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad y adquirió el estatus pensional después del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad, se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009 y cumplió la edad luego de esta fecha. - En cualquier momento se traslado voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando a dicha entidad. 60.

Por lo expuesto, se advierte que en tanto Norberto García Torres adquirió el estatus pensional el 24 de marzo de 2002, esto es, antes del 1° de julio de 2009, de acuerdo con las reglas señaladas, era la Ugpp la entidad que ostentaba la 24 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp competencia para el reconocimiento pensional. 61.

Por consiguiente, la Sala confirmará en su totalidad la sentencia proferida el 14 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones. 2.4. Costas 62. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 64. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma43. 65.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 66. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas. 43 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 25 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp 3.

Reconocimiento de personería 67. Se reconocerá personería al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina identificado con cédula de ciudadanía 75.096.530 y tarjeta profesional 131.246 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la Ugpp, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que se encuentra en SAMAI. 44 4.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que procede confirmar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Aceptar el desistimiento parcial del recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, frente a la pretensión relacionada con el régimen pensional del que es beneficiario Norberto García Torres.

Segundo. Confirmar la sentencia del 14 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que negó las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra Norberto García Torres, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias.

Cuarto. Reconocer personería al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina identificado con cédula de ciudadanía 75.096.530 y tarjeta profesional 131.246 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la Ugpp, con las facultades y para los fines establecidos en el poder y la sustitución que se encuentran en SAMAI. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. 44 Samai, índice 27. 26 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00125-01 (1418-2021) Demandante: Ugpp Sexto. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33- 000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO