CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de la jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga Convocado: Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Saneamiento del proceso y rechazo de la solicitud de extensión de la jurisprudencia Auto que rechaza __________________________________________________________________ Asunto Este despacho se pronuncia sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, remitida mediante auto del 14 de marzo de 2025 por el conjuez Juan Pablo Araujo Ariza, con ocasión de la nueva conformación de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En consecuencia, se determinará si procede avocar el conocimiento del proceso y dar continuidad con el trámite de la solicitud de extensión. 1. Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de la jurisprudencia 1. Gerardo Botero Zuluaga solicitó a esta Corporación el 29 de noviembre de 20181, con fundamento en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, la extensión de los efectos de la «sentencia de unificación» del 18 de mayo de 20163, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el expediente 25000-23-25-000-2010- 00246-02 (0845-2015). 2.
Los exconsejeros Sandra Lisset Ibarra Vélez, César Palomino Cortés, Carmelo Perdomo Cuéter, William Hernández Gómez, Rafael Francisco Suárez Vargas y Gabriel Valbuena Hernández, quienes conformaban la Sección Segunda del Consejo de Estado, se declararon impedidos para conocer de la presente solicitud 1 Folio 53 vto. 2 En adelante CPACA. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia de 18 de mayo de 2016, proceso núm. 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-2015), Conjuez Ponente: Jorge Iván Acuña Arrieta. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga de extensión en auto del 30 de mayo de 20194. 3.
La Sección Tercera declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados de la Sección Segunda, mediante auto del 22 de agosto de 20195. En consecuencia, se dispuso el sorteo de conjueces, en el que se designó como conjuez sustanciador a Jairo Ignacio Lozano Castaño. 4. En providencia del 21 de febrero de 20206, se ordenó correr traslado de la solicitud de extensión de la jurisprudencia a la DEAJ y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que se pronunciaran y dispuso poner el asunto en conocimiento del Ministerio Público. 5.
La entidad convocada contestó la solicitud y se opuso a la pretensión de extensión; la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado señaló que en caso de acreditarse la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la analizada en la sentencia invocada debían extenderse sus efectos; y el Ministerio Público guardó silencio. 6.
En auto del 28 de junio de 20217, se prescindió de la audiencia señalada en el artículo 269 del CPACA y se corrió traslado para alegar de conclusión por escrito. Ambas partes presentaron alegatos. 7. El conjuez sustanciador8, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 116 del CPACA y ante la nueva conformación de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, ordenó remitir el expediente a este despacho el 14 de marzo de 20259 para continuar con el trámite correspondiente. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 8. De acuerdo con los artículos 125 y 269 del CPACA, este despacho es competente para tramitar la extensión de jurisprudencia de la referencia. 2.2 Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia 9. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia, previsto en los artículos 10, 102, y 269 del CPACA, tiene como finalidad que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho puedan extenderse a otros que se encuentren en igual situación fáctica y jurídica. 4 Folios 56 y 57. 5 Folios 64 y 65. 6 Folio 72. 7 Folios 95 y 96. 8 El 11 de febrero de 2025 fue asignado como conjuez ponente Juan Pablo Araujo Ariza. 9 Índice 74 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga 10.
Ahora bien, cabe resaltar que dicho mecanismo constituyó una de las principales innovaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011 [CPACA]. Dicho instrumento fue diseñado con el propósito de contribuir a la descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, al permitir que, mediante un procedimiento de única instancia, los efectos de una sentencia de unificación pudieran hacerse extensivos a situaciones análogas.
Conviene precisar que el procedimiento inicialmente regulado en el artículo 269 del CPACA fue objeto de modificaciones sustanciales por la Ley 2080 de 2021, como se expone a continuación: Etapas Ley 1437 de 2011 Ley 2080 de 2021 Presentación de la solicitud Petición razonada acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.
Petición razonada acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente junto con una manifestación jurada (implícita con la sola presentación), en la que se indique que no se ha acudido a la jurisdicción contenciosa para obtener el reconocimiento del derecho. Análisis inicial No previó una etapa formal de admisibilidad.
Se incorpora análisis de admisibilidad: posibilidad de admitir, inadmitir, rechazar o rechazar de plano la solicitud. Traslado A la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por 30 días. Una vez admitida la solicitud, traslado a la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por 30 días.
Alegatos Se surte en audiencia de alegatos y decisión. Etapa de alegaciones por escrito, sin necesidad de auto que lo ordene. La audiencia de alegatos y decisión queda como facultativa, «cuando resulte pertinente». Decisión En audiencia de alegatos. Decisión de fondo por escrito, con posibilidad de audiencia si el juez lo considera adecuado. 11.
De otra parte, es importante destacar que la solicitud de extensión de jurisprudencia, desde un punto de vista general, requiere acreditar los siguientes requisitos para su procedencia: 11.1. Que el interesado haya acudido a la autoridad competente y esta le haya negado de forma total o parcial la extensión de la jurisprudencia, o haya guardado silencio al respecto. 11.2.
Que la sentencia invocada sea de unificación de conformidad con los artículos 270 y 271 del CPACA y que reconozca un derecho. 11.3. Que no haya operado la caducidad del medio de control correspondiente y que el derecho objeto de reclamación no hubiere prescrito de forma total. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga 11.4.
Que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se haya presentado ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a la negativa de la autoridad competente o al cumplimiento del término que aquella tenía para pronunciarse. 11.5. Que el interesado actúe a través de apoderado judicial. 11.6. Que la solicitud sea razonada y sus fundamentos de hecho y derecho permitan evidenciar que el solicitante se encuentra en similar situación del demandante a quien se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 11.7.
Allegar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. 11.8. No haber acudido a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. 12. Ahora bien, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, y para efectos de esta providencia, resulta pertinente advertir que el magistrado que conozca de este mecanismo deberá rechazarlo de plano cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho pretendido;
(ii) la solicitud se presente extemporáneamente; (iii) se pretenda la extensión de una sentencia que no tenga el carácter de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no reconozca un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) no exista o no se encuentre acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. 2.3.
Naturaleza de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado 13. El Consejo de Estado, como máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo tiene la competencia para proferir sentencias de unificación de jurisprudencia en las materias de su conocimiento. Estas decisiones fortalecen el alcance del artículo 230 de la Constitución Política, al conferir a la jurisprudencia de esta Corporación un carácter normativo que trasciende su función tradicional de formación de precedentes y líneas jurisprudenciales10. 10 Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012 recordó que: «[e]n síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley” -CP, artículo 230.1-;
(ii) sin embargo, las decisiones de […] el Consejo de Estado […] autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83 […]». 5 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga 14.
En consonancia con lo anterior, el artículo 270 del CPACA11 establece que las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación debido a su «importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver divergencias en su interpretación y aplicación».
Asimismo, se incluyen en esta categoría las decisiones adoptadas al resolver recursos extraordinarios y el mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 15. Estas decisiones evidencian el rol institucional del Consejo de Estado como garante de la coherencia y la consistencia del ordenamiento jurídico en el ámbito contencioso-administrativo.
De este modo, dichas sentencias no constituyen simples desarrollos jurisprudenciales, sino instrumentos de orientación normativa para casos análogos, cuyo cumplimiento se impone como deber para las autoridades administrativas y judiciales. Asimismo, contienen una interpretación autorizada del derecho vigente, que tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica y la igualdad, mediante la aplicación uniforme de las normas y criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado. 16.
Si bien la figura de la sentencia de unificación fue formalmente incorporada al ordenamiento jurídico con la expedición del CPACA, es necesario aclarar que este tipo de decisiones no se limita exclusivamente a las proferidas a partir de la entrada en vigencia de dicha norma. En efecto, del análisis del artículo 270 ibidem, en particular de la expresión «que profiera o haya proferido», se concluye que ostentan la calidad de sentencias de unificación no solo aquellas emitidas con posterioridad al 2 de julio de 2012, sino también las dictadas con anterioridad, siempre que cumplan con los criterios previstos en dicha disposición. De esta manera, se reafirma que la función unificadora del Consejo de Estado no nace con el CPACA, sino que es inherente a su condición de órgano de cierre de la jurisdicción contencioso- administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 237 de la Constitución Política. 17.
Al respecto, la Corte Constitucional12 ha señalado que las sentencias de unificación del Consejo de Estado son aquellas que «por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza»13. De igual forma, indicó que esta Corporación como máximo órgano en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo «ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere»14. 18.
Finalmente, el artículo 63 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201915, por el cual 11 Modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021. 12 En igual sentido lo advirtió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en auto del 21 de mayo de 2018, proferida dentro del proceso identificado con el radicado 20001-33-33-004-2013- 00367-01. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-611 de 2017. 14Ibidem. 15 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, prevé que los fallos de unificación «se identificarán con las siglas CE-SUJ-, seguidas del número de la Sección y del número anual consecutivo que les corresponda», lo cual facilita su búsqueda, identificación y consulta. 2.4.
Problema jurídico 19. El despacho deberá resolver los siguientes interrogantes: 19.1. ¿Se debe avocar conocimiento de la solicitud de extensión de la jurisprudencia? 19.2. ¿Es viable extender los efectos de la sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado? 2.5. Caso concreto 20.
Como se indicó, el asunto de la referencia fue remitido a este despacho mediante auto del 14 de marzo de 2025, suscrito por el conjuez Juan Pablo Araujo Ariza, con ocasión de la nueva conformación de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 21. Sobre el particular, se advierte que, en atención a que los magistrados que actualmente integran la Subsección B de la Sección Segunda no manifiestan impedimento alguno para conocer de casos como el presente, no existe obstáculo legal para que esta Subsección adelante su trámite.
En consecuencia, se encuentra habilitada la competencia para avocar el conocimiento del asunto, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 22. Sería del caso tramitar la solicitud de extensión de la jurisprudencia respecto de la sentencia del 18 de mayo de 2016, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del expediente 25000-23-25-000- 2010-00246-02 (0845-2015); sin embargo, se observa que esa providencia carece de los elementos necesarios que permitan, a través de este mecanismo, extender sus efectos a terceros. 23.
En atención a lo expuesto, se hace necesario adoptar las medidas de saneamiento procesal correspondientes. 24. Al respecto, se observa que el CPACA en el artículo 207 prevé un control de legalidad del proceso en los siguientes términos: «Artículo 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga 25.
La disposición en comento señala de manera expresa la figura del saneamiento procesal, la cual, se encuentra contendida también en el artículo 42 del Código General del Proceso16 como un deber del juez, así: «Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez. (…) 5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia» 26. Así las cosas, se comprende que el saneamiento procesal es la materialización de los principios de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal y, en tal sentido, le impone al Juez, en calidad de director del proceso, el deber de dirigir y controlar el desarrollo de aquel desde sus etapas tempranas hasta su exitosa culminación, de manera que al evidenciar errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por defectos formales, propenda por su correcto adelantamiento y en tal virtud evite que dichos aspectos que son contrarios a las normas procesales y sustanciales pertinentes, impidan la decisión sobre el fondo del asunto. 27.
Al respecto, se observa que en el presente asunto se solicitó que se extendieran los efectos de la sentencia del 18 de mayo de 2016, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-2015), que resolvió lo siguiente: «1.- Dictar fallo de Unificación de Jurisprudencia, conforme lo dispone el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes, en relación con la “Bonificación por Compensación”, de que trata el decreto 610 de 1998. 2.- Unifíquese Jurisprudencia en relación con la prescripción trienal en los términos en que se ha venido señalando en los precedentes jurisprudenciales de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 3.- Unifíquese Jurisprudencia en relación con la aplicación del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en los términos en que lo ha venido estableciendo la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sala de Conjueces). 4.- Revóquese el artículo primero del el fallo impugnado, proferido por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, Sala de Conjueces, de fecha 30 de mayo de 2014, en el sentido de no dar aplicación a la excepción de prescripción trienal, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente fallo y teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales sobre la materia. 5.- Adiciónese el fallo en el sentido de incluir la Prima Especial de Servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de está todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4° de 1992 al momento de efectuar la re liquidación y con base en los precedentes jurisprudenciales sobre la materia y en este sentido se unifica la jurisprudencia. 6.- Conmínese a la AUTORIDADES para que en los términos de los artículos 10, 102 y 16 En adelante CGP. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga 103 de la ley 1437 y los artículos 115 y 144 de la ley 1395 de 2010, adopten este fallo de unificación jurisprudencial.» (sic). 28.
Revisada la providencia invocada, se observa que, si bien en ella se efectuó un pronunciamiento en torno a «la aplicación del Decreto 610 de 1998, el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y la improcedencia de la prescripción trienal en los casos de reajuste salarial y pensional conforme a dicho decreto», lo cierto es que esta no precisó las circunstancias fácticas concretas en que se encontraban los demandantes en ese proceso, ni los supuestos particulares que condujeron a la decisión allí adoptada. 29.
Esta omisión impide que, a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, se reconozcan efectos a terceros, pues la eficacia de este depende de que el juez pueda corroborar la existencia de identidad entre los supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia invocada y los de quienes solicitan la extensión. Sin esa verificación, se desnaturalizaría la finalidad de la figura, que no es otra que garantizar uniformidad jurídica en situaciones objetivamente análogas a través de la aplicación de las sentencias de unificación. 30.
Al respecto, se encuentra que el artículo 102 del CPACA dispone expresamente que, cuando el interesado acuda a la administración para solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, debe presentar una petición que contenga, entre otros elementos, una «justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada». 31.
De igual manera, el artículo 269 ibídem, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, reiteró que, en caso de que la extensión sea negada en sede administrativa, el interesado podrá acudir al Consejo de Estado mediante escrito razonado en el cual demuestre estar en condiciones fácticas y jurídicas similares a las del demandante favorecido en la sentencia invocada.
La acreditación de dicha similitud reviste tal importancia que el artículo señalado estableció expresamente como causal de rechazo del mecanismo de extensión que «[s]e establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.» 32.
Se advierte que, aunque la Ley 2080 de 2021 introdujo de manera expresa esta exigencia, lo cierto es que aquella ya hacía parte de la naturaleza propia del mecanismo de extensión desde su concepción en la Ley 1437 de 2011, en tanto fue diseñado como un instrumento sujeto a la acreditación de la identidad fáctica y jurídica entre los casos comparados. 33.
En consecuencia, el requisito de probar la similitud fáctica y jurídica no puede considerarse accesorio o intrascendente, sino que constituye un presupuesto esencial de procedibilidad del mecanismo. Su exigencia responde a la necesidad de preservar los principios de economía, seguridad jurídica y celeridad procesal, evitando que se tramite y decida sobre solicitudes infundadas que no guardan 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01773-00 (6418-2018) Solicitante: Gerardo Botero Zuluaga correspondencia con los precedentes unificadores del Consejo de Estado. 34.
Ahora bien, de la revisión de la parte resolutiva de la sentencia invocada, se evidencia que en esta no se señaló de manera clara la regla de unificación que se desarrolló en esa oportunidad, lo cual también imposibilita continuar con el trámite de solicitud de extensión. 35. Como se indicó, en el presente asunto la solicitud de extensión de la jurisprudencia se sustentó en una sentencia que no precisó las circunstancias fácticas de los demandantes en aquel proceso, lo cual impide a este despacho realizar la contrastación de identidad que exige el mecanismo en cuestión. Asimismo, al no haberse delimitado con claridad la regla de unificación que habría de desprenderse de dicha providencia, resulta evidente que lo procedente era rechazar desde un inicio la solicitud de extensión; sin embargo, este se adelantó. Por ello, en virtud de los principios de eficiencia y economía procesal y como medida de saneamiento, se dejará sin efectos las actuaciones que impulsaron el trámite de este asunto y, en su lugar, se rechazará la solicitud presentada.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Avocar el conocimiento del asunto. Segundo. Dejar sin efectos los autos del 21 de febrero de 2020 y del 28 de junio de 2021 que adelantaron el trámite de la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
DMOR