Bogotá D.C., 15 de diciembre de 2021 Número único: 11001-03-06-000-2021-00101-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Registraduría Nacional del Estado Civil y Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín Asunto: Autoridad competente para resolver la solicitud de cancelación del registro civil de nacimiento.
Conflicto entre autoridades judicial y administrativa en ejercicio de funciones propias. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y de la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información consignada en los documentos que obran en el expediente, el conflicto negativo de la referencia se origina en los siguientes hechos: 1. Los hechos: 1.1. El 12 de febrero de 2019, María Camila Tirado Ortiz se presentó en la Registraduría Civil Municipal de Sabaneta en el Departamento de Antioquia, con el registro civil de nacimiento, indicativo serial 30830494 y NUIP A2M0251689, y solicitó la cédula de ciudadanía por primera vez (archivo digital SAMAI, documento 11, documento 11). 1.2.
El 26 de agosto de 2019, María Camila Tirado Ortiz radicó derecho de petición ante la Registraduría Delegada del Departamento de Antioquía, con la finalidad de obtener información sobre el motivo por el cual se había rechazado la expedición de la cédula de ciudadanía número 100206547. 1.3. El 30 de agosto de 2019 la Registraduría Delegada de Antioquia respondió la petición y le informó a la solicitante que se encontraron dos registros civiles de nacimiento vinculados a ella: uno, el aportado con la solicitud de expedición de la cédula, indicativo serial 30830494 a nombre de María Camila Tirado Ortiz; el otro, con el indicativo serial 41451304 a nombre de Laura María Muñoz Ortiz.
Y concluyó: Teniendo presente lo antes expuesto, deberá solicitar la cancelación de uno de los registros. Como los dos registros no contienen la misma información y no se puede establecer que se está frente a un mismo hecho o acto jurídico y que se puede afectar su estado civil, la cancelación deberá realizarse por vía judicial. 2. Actuaciones por vía judicial 2.1.
Proceso de jurisdicción voluntaria a) María Camila Tirado Ortiz a través de apoderado presentó demanda para la cancelación del registro civil de nacimiento con serial núm. 41451304, vinculado al NUIP 1025652126, a nombre de Laura María Muñoz Ortiz. La demanda correspondió al Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Oralidad de Medellín que, mediante Auto del 7 de noviembre de 2019, la rechazó de plano por no ser el competente, dado que observó que en los dos registros los únicos datos coincidentes eran el nombre y la identificación de la madre y, argumentó, que el proceso de jurisdicción voluntaria se encamina a «simples correcciones, sustituciones o adiciones» y no puede utilizarse «para corregir la maternidad o paternidad, ya que en estos asuntos se debe impetrar proceso de filiación y/o (sic) impugnación, según el caso ».
Con el rechazo de la demanda ordenó su remisión a los juzgados de Familia de Oralidad del Municipio de Medellín. b) Por la remisión ordenada, correspondió conocer al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, el cual mediante Auto de 10 de diciembre de 2019, rechazó de plano la demanda y ordenó remitir el expediente a la oficina central de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con los siguientes argumentos: […] la Jurisdicción de Familia se determinó que solo resuelve aspectos relacionados con dicho trámite cuando la corrección, aclaración o sustitución comporta una alteración del estado civil, de la cual no haya trámite administrativo para corregir el error, lo que en este caso no presenta, pues lo que se pretende es simplemente la cancelación del segundo registro civil de nacimiento, que como se expresa a continuación fue asignada como competencia a una autoridad administrativa.
A lo cual agregó que, de conformidad con el artículo 65 del Decreto Ley 1260 de 1970: La oficina central dispondrá la cancelación de la inscripción, cuando compruebe que la persona objeto de ella ya se encontraba registrada. En tal sentido, el expediente fue remitido por el Juzgado a la Registraduría Nacional del Estado Civil, con oficio del 12 de diciembre de 2019 (archivo digital SAMAI, documento 1, folio 47). c) El 30 de junio de 2021, la coordinadora del Grupo Jurídico de Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil devolvió el expediente al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín e indicó: […]que la Dirección Nacional de Registro Civil, no es competente para llevar a cabo la impugnación de paternidad y establecer la verdadera fecha de nacimiento requerida y la consecuente cancelación de registro civil de nacimiento de la señora Tirado Ortiz […] (archivo digital SAMAI, documento 1, folio 49). 2.2.
Acciones de tutela a) El 27 de abril de 2021, María Camila Tirado Ortiz interpuso acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil para que diera respuesta a su solicitud de información sobre la ubicación del expediente que había remitido el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Penal del Circuito con función de conocimiento de Medellín que ordenó la vinculación del mencionado juzgado de familia.
(archivo digital SAMAI, documento 19). Mediante fallo del 13 de mayo de 2021, el juzgado de conocimiento decidió amparar el derecho de petición y ordenó al Registrador Especial del Estado Civil de Medellín, o a quien hiciera sus veces, resolver de fondo la petición o remitirla al competente. b) Asimismo, María Camila interpuso tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Dirección Nacional del Registro Civil por haber negado la cancelación del segundo registro civil de nacimiento.
Al proceso fueron vinculados la Registraduría Especial de Sabaneta, el Juzgado Trece de Familia de Medellín, y las Notarías Cuarta y Veintidós de Medellín. De esa tutela conoció el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que la negó por improcedente, con la Sentencia núm. 077 del 4 de mayo de 2021 (archivo digital SAMAI, documento 13, folios 2 al 25).
El fallo fue impugnado y remitidas las diligencias al Tribunal Superior de Medellín Sala Cuarta Civil de Decisión, que mediante Sentencia núm. 39 de fecha 7 de julio de 2021, decidió revocar la decisión de primera instancia y ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil remitir el expediente de María Camila Tirado Ortiz a la Sala de Consulta y Servicio Civil, para proponer conflicto negativo de competencia (archivo digital SAMAI, documento 18).
El 16 de julio de 2021, el jefe de la oficina jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil remitió el expediente a esta Sala, «atendiendo lo ordenado» por el Tribunal y planteando un conflicto negativo de competencias entre la Registraduría Nacional y el Juzgado Trece Civil de Familia del Circuito de Medellín. Manifestó en su escrito que «la Registraduría Nacional del Estado Civil no tiene competencia para cancelar vía administrativa el segundo registro civil de nacimiento de MARÍA CAMILA TIRADO ORTÍZ » (archivo digital SAMAI, documento 3).
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (archivo digital SAMAI, documento 25).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, a María Camila Tirado Ortiz y a su apoderado abogado Mauricio Rúan Marín, al jefe de la oficina jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la señora Eleana Saba López Candelario, directora del Consultorio Jurídico de la Universidad de Antioquia (institución de la cual forma parte el apoderado de María Camila Tirado Ortiz) (archivo digital SAMAI, documentos 24 y 26).
El 20 de agosto de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que dentro del término de fijación, el doctor Mauricio Rúa Marín, en calidad de apoderado de María Camila Tirado Ortiz, presentó alegatos. Las autoridades involucradas guardaron silencio (archivo digital SAMAI, documento 32). ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES De María Camila Tirado Ortiz por conducto de apoderado Indicó los antecedentes de las actuaciones judiciales y las acciones de tutela presentadas a favor de su representada, para señalar que hubo falta de cuidado de la Registraduría Nacional del Estado Civil al permitir la inscripción de nacimiento por segunda ocasión, sin advertir que ya existía un registro.
Señaló que considera que la autoridad llamada a realizar la cancelación del segundo registro civil de nacimiento, es la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque es quién conoce de la existencia de los dos registros de nacimiento y al anularlo puede evitar más dilaciones a la garantía de los derechos de María Camila Tirado Ortiz. Argumentó que la Registraduría negó su competencia para resolver el asunto, no se dio cuenta de que se trataba de una mera modificación del registro y lo estudió como un tema de filiación que debe ser resuelto en sede judicial.
Insistió que su apoderada tiene claro «quiénes son sus padres, cuáles son sus apellidos y fecha de nacimiento, datos que concuerdan con el primer registro civil y su recientemente expedida cédula de ciudadanía y no con el segundo registro del cual se busca la cancelación». De la Registraduría Nacional del Estado Civil En el escrito dirigido a la Sala, por conducto del jefe de la oficina jurídica, para plantear el conflicto de competencia, citó la sentencia del Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Oralidad de Medellín, según la cual la solicitud de María Camila Tirado Ortiz no es una mera corrección, sustitución o adición de los registros, porque al cotejar la información se evidenció que el reconocimiento como padre es hecho por personas diferentes y los datos biográficos no coinciden.
Destacó que el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín concluyó que a través de un proceso de jurisdicción voluntaria no podía establecerse la verdadera identidad de la solicitante ni dar como válida la información de un registro por encima del otro, por cuanto, sin duda, se afecta o modifica el estado civil de la interesada. Aclaró que mediante el artículo 65 del Decreto 1260 de 1970, en concordancia con el Decreto 1010 de 2000, la Dirección Nacional de Registro Civil fue facultada para disponer por vía administrativa la cancelación de una inscripción en el Registro Civil de Nacimiento, con la salvedad de que esta actuación solo se permite cuando se consignan los mismos datos en ambos registros.
Resaltó que la interesada debió acudir a la vía judicial de acuerdo con lo establecido en el artículo 386 del Código General del Proceso, porque «es el juez de familia el llamado a verificar su verdadera filiación paterna y fecha de nacimiento». Del Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín Si bien no se pronunció dentro del trámite adelantado en esta Sala, en el Auto del 10 de diciembre de 2019, el despacho judicial ordenó que se remitiera el expediente de María Camila Tirado Ortiz por competencia a la Oficina Central de la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque a su entender se trata de errores que pueden ser subsanados por vía administrativa.
En el pronunciamiento enviado al Tribunal Superior de Medellín, apoyó la tesis de la accionante, en el sentido de que Registraduría Nacional del Estado Civil omitió su deber legal de dar respuesta a su petición, o en caso de considerarse incompetente, evitó dar cumplimiento a la Ley 1437 de 2011, en materia de conflicto de competencias, en relación con remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que resolviera el asunto.
IV. CONSIDERACIONES 1.1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativos La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(Se resalta). En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales deben ser valorados en el caso concreto, a saber: Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Se cumple con el primer requisito señalado, pues como se evidencia en los antecedentes, este conflicto fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Registraduría Nacional del Estado civil y el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín. Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto.
Se cumple con el precitado requisito bajo las siguientes consideraciones: Conforme a los antecedentes e intervenciones de las partes, ambas autoridades negaron la competencia para cancelar el registro civil de nacimiento de acuerdo con la solicitud de María Camila Tirado Ortiz. La Registraduría Nacional del Estado Civil, considera que no es competente para conocer del caso, porque en su criterio, se debe adelantar un proceso ante el juez de familia, quien determinará la filiación y la identidad de María Camila Tirado Ortiz.
Por otra parte, el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, resolvió que la cancelación del registro civil de nacimiento se debía adelantar por vía administrativa a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En consecuencia, se cumple con el segundo requisito y, se está en presencia de un conflicto negativo de competencias.
Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. En primer término, la actuación es particular y concreta en virtud de que se trata de resolver la solicitud de cancelación del registro civil de nacimiento. En anteriores oportunidades, la Sala se ha pronunciado sobre los casos en que se discute si una decisión debe ser tomada por una autoridad administrativa o por autoridad jurisdiccional, bien sea en ejercicio de funciones administrativas o de funciones jurisdiccionales, según se reseña a continuación. 1.2.
Antecedentes relevantes sobre la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional a) Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059) La Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Nacional de Salud, para determinar cuál de estas era la competente para proceder a la liquidación de una sociedad.
La Superintendencia de Sociedades inició la liquidación y luego la remitió a la Superintendencia de Salud, por virtud de la expedición de las Leyes 643 y 715 de 2001, que confirieron a esta facultades de inspección, vigilancia y control sobre el recaudo y la aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, así como la potestad de ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud.
La Superintendencia de Salud consideró que la sociedad en liquidación no era un operador de juegos de suerte y azar, por lo que carecía de competencia para ordenar y adelantar la intervención forzosa administrativa para su liquidación. Por tal razón, devolvió el expediente a la Superintendencia de Sociedades. Esa entidad, a su vez, en razón a que su intervención en los procesos de concordato y liquidación obligatoria revestían un carácter eminentemente jurisdiccional, planteó un conflicto negativo de competencias ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria se abstuvo de desatar el conflicto, en tanto consideró que el mismo se suscitó entre dos autoridades administrativas, pese a que una estuviera ejerciendo facultades administrativas y la otra funciones jurisdiccionales. En esa medida, consideró que solo le correspondía dirimir los conflictos que se suscitaran entre dos autoridades administrativas que estuvieran ejerciendo funciones jurisdiccionales y, en tal sentido, ordenó devolverlo a la Superintendencia de Sociedades, organismo que remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La Sala se declaró competente para conocer el conflicto, al considerar que, en efecto, era necesario que ambas autoridades administrativas cumplieran funciones jurisdiccionales para que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura pudiera conocer del asunto; mientras que, al tratarse de un conflicto de competencias entre dos autoridades administrativas, la una en ejercicio de funciones administrativas y la otra en cumplimiento de atribuciones judiciales, correspondía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto propuesto.
Luego de esto, la Sala concluyó que el proceso concursal tenía naturaleza jurisdiccional, cuya competencia correspondía a la Superintendencia de Sociedades, por lo que resolvió el conflicto declarando la competencia de esta. b) Decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) -Seccional Palmira, División de Recaudo y Cobranzas- y el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío -Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en relación con cuál de dichas autoridades debía conocer de una queja disciplinaria formulada contra algunas personas que actuaron como auxiliares de la justicia. La Sala asumió competencia para resolver el conflicto, y declaró competente para conocer de la actuación disciplinaria al Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Vale la pena recordar que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura eran consideradas, por la Constitución Política y la ley, como organismos de la Rama Judicial, que cumplían funciones jurisdiccionales, en materia disciplinaria. c) Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200) En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Superintendencia de Sociedades -Grupo de Control Disciplinario Interno-, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación -Regional de Bolívar-, para determinar cuál de estas autoridades era la competente para conocer de una queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de la Superintendencia de Sociedades, por irregularidades cometidas presuntamente en el curso de un proceso (judicial) de reorganización empresarial.
La Sala se declaró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con la configuración de los elementos que deben darse para que exista un conflicto de competencias administrativas y, particularmente, con aquel que se refiere a que el conflicto surja del ejercicio de la función administrativa, la Sala precisó: Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y ejerce funciones de la misma índole, la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional, mientras que si resultare competente la Superintendencia de Sociedades o la Procuraduría General de la Nación, la misma investigación sería de carácter administrativo.
Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer. Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores, ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional. [Se resalta, paréntesis y cita al pie textual]. d) Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, con el objeto de determinar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por presuntas irregularidades cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.
La Sala se consideró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. e) Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024) En esta oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, con el fin de establecer la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por irregularidades presuntamente cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.
La Sala estimó que era competente para resolver de fondo el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con su propia competencia para conocer del conflicto, por el hecho de que una de las autoridades involucradas ejerza la función jurisdiccional, la Sala advirtió: Finalmente, es necesario precisar que la Sala no desconoce que la actuación disciplinaria tendría carácter jurisdiccional, si la competencia correspondiera a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, tal como se deduce del artículo 257A de la Constitución Política y de los artículos 111 y siguientes de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por el contrario, si dicha función la cumpliera la Superintendencia de Sociedades, por conducto de su Oficina de Control Disciplinario Interno, el respectivo procedimiento sería de naturaleza administrativa (Ley 734 de 2002).
Sin embargo, dado que no es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias que se ha planteado. [Subrayas añadidas].
Los precedentes citados permiten concluir que la Sala ha señalado, en múltiples ocasiones, desde el año 2006 hasta 2021, que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.
Esto sin perjuicio de que la misma Sala ha adoptado decisiones también en el sentido contrario. En algunos de los casos citados, la Sala declaró competente a la autoridad cuya función era jurisdiccional, incluso si dicha autoridad tenía también carácter judicial (desde el punto de vista orgánico), como sucedió en la decisión del 18 de septiembre de 2014, en la que atribuyó la competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío. En todo caso, es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes reseñados, la Sala condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva.
Por el contrario, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto, y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables. 1.3. Competencia de la Sala en el caso concreto Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, anota que el presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden Nacional: la Registraduría Nacional del Estado Civil, y el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, autoridad territorialmente desconcentrada e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme con lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Lo anterior, sin embargo, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes señalados en el punto anterior, sino por las siguientes razones adicionales: El conflicto, como se indicó, surgió por la existencia de dos registros civiles de nacimiento, con información biográfica diferente, pero relacionados y asignados a la misma persona.
Por tanto, es evidente que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, ni de un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial. Si así fuera, el conflicto sería de competencia de la Corte Constitucional, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015; o correspondería a alguno de los otros órganos previstos para la solución de conflictos de competencia jurisdiccionales en el CPACA, en el Código General del Proceso o en los demás códigos de procedimiento.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, con ocasión de la solicitud de expedición de la cédula de ciudadanía de María Camila Tirado Ortiz se evidenció que existen dos registros civiles de nacimiento en los cuales solo coinciden los datos de la madre: su nombre y su identificación. Se debe establecer, entonces, cuál de las dos autoridades en conflicto: la Registraduría Nacional del Estado Civil – y el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, es competente para cancelar uno de los dos registros civiles de nacimiento.
La Sala considera necesario estudiar los efectos y alcances del estado civil de una persona, para establecer si la cancelación de dicho registro es una actuación administrativa o judicial, para dirimir el conflicto planteado. Para el efecto, la Sala se referirá a: i) El registro civil de nacimiento y su cancelación; y ii) el caso concreto.
Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1 Del registro civil de nacimiento El Decreto Ley 1260 de 1970 «Por el cual se expide el Estatuto del Registro del Estado Civil de las Personas», dispone, en sus artículos 1º, 2º y 3º (las negrillas son de la Sala): ARTICULO 1o. El estado civil de una persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad, determina su capacidad para ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e imprescriptible, y su asignación corresponde a la ley.
ARTICULO 2 o.. El estado civil de las personas deriva de los hechos, actos y providencias que lo determinan y de la calificación legal de ellos. ARTICULO 3o.. Toda persona tiene derecho a su individualidad, y por consiguiente, al nombre que por ley le corresponde. El nombre comprende, el nombre, los apellidos, y en su caso, el seudónimo. No se admitirán cambios, agregaciones o rectificaciones del nombre, sino en las circunstancias y con las formalidades señaladas en la ley.
El juez, en caso de homonimia, podrá tomar las medidas que estime pertinentes para evitar confusiones. En el artículo 5º, el Decreto Ley 1260 de 1970, en cita, relaciona los hechos y actos sujetos al registro civil, entre ellos el nacimiento. En el artículo 9º de la misma norma dispone que el registro de nacimientos se distinguirá con un código o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina y de la sucesión en que se presente, además de que incluirá también «el número correspondiente a cada persona en el registro o archivo central».
En el artículo 52, ordena (las negrillas son de la Sala):
ARTICULO 52. La inscripción del nacimiento se descompondrá en dos secciones: una genérica y otra específica. En aquella se consignarán solamente el nombre del inscrito, su sexo, el municipio y la fecha de su nacimiento, la oficina donde se inscribió y los números del folio y general de la oficina central. En la sección especifica se consignarán, además la hora y el lugar del nacimiento, el nombre de la madre, el nombre del padre; en lo posible, la identidad de una y otro, su profesión u oficio, su nacionalidad, su estado civil y el código de sus registros de nacimiento y matrimonio; el nombre del profesional que certificó el nacimiento y el número de su licencia. Además, se imprimirán las huellas plantares del inscrito menor de siete años, y la de los dedos pulgares de la mano del inscrito mayor de dicha edad.
La expresión de los datos de la sección genérica constituye requisito esencial de la inscripción. Ahora bien, sobre las causales para cancelar un registro, el artículo 65 del Decreto Ley 1260 de 1970, señala: Hecha la inscripción de un nacimiento, la oficina central indicará el código o complejo numeral que corresponde al folio dentro del orden de sucesión nacional, con el que marcará el ejemplar de su archivo y del que dará noticia a la oficina local para que lo estampe en el suyo.
La oficina central dispondrá la cancelación de la inscripción, cuando compruebe que la persona objeto de ella ya se encontraba registrada (subrayas de la sala) Además, el artículo 89 del mencionado estatuto 1260, modificado por el artículo 2° del Decreto 999 de 1988, dispone: Las inscripciones del estado civil, una vez autorizadas, solamente podrán ser alteradas en virtud de decisión judicial en firme, o por disposición de los interesados, en los casos del modo y con las formalidades establecidas en este Decreto.
Por su parte, el artículo 91 regula la corrección de los registros civiles de la siguiente manera: Una vez realizada la inscripción del estado civil, el funcionario encargado del registro, a solicitud escrita del interesado, corregirá los errores mecanográficos, ortográficos y aquellos que se establezcan con la comparación del documento antecedente o con la sola lectura del folio, mediante la apertura de uno nuevo donde se consignarán los datos correctos.
Los folios llevarán notas de recíproca referencia. Los errores en la inscripción, diferentes a los señalados en el inciso anterior, se corregirán por escritura pública en la que se expresará el otorgante las razones de la corrección y protocolizará los documentos que la fundamenten. Una vez autorizada la escritura, se procederá a la sustitución del folio correspondiente.
En el nuevo se consignarán los datos correctos y en los dos se colocarán notas de referencia recíproca. Las correcciones a que se refiere el presente artículo se efectuarán con el fin de ajustar la inscripción a la realidad y no para alterar el estado civil (subraya de la Sala). Además el artículo 95 sobre la modificación de una inscripción prevé que si se genera un cambio en el estado civil, es necesario hacerlo a través de escritura pública o mediante fallo judicial que lo ordene o exija.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples ocasiones para esclarecer en qué momento se debe acudir a la vía administrativa o a la judicial para solicitar la cancelación de un registro civil. Así lo hizo en la Sentencia T- 729 de 2011, en la cual la Corte explica que: Si el estado civil se altera materialmente, se debe ir a un proceso judicial, pues se trata de la constitución de un nuevo estado que requiere de esta clase de valoración, es decir, de la apreciación de lo indeterminado.
Asimismo, se requiere de la intervención del juez cuando existe una controversia de tal entidad que hace indispensable la presencia de una autoridad judicial, al implicar la valoración de pruebas allegadas al proceso. […] En los casos de modificación en el registro civil de la fecha y el lugar de nacimiento, se debe analizar en cada caso si este cambio altera o no el estado civil para efectos de determinar el mecanismo para conseguir dicho cambio […].
Asimismo, en la Sentencia T-233 de 2020, expuso: […] Se observa, acorde con este recuento normativo, que la cancelación del registro civil puede obtenerse a través de un trámite administrativo o mediante una orden judicial; acudir a una u otra vía, como lo expuso la autoridad accionada, está supeditado a si se requiere o no alterar el estado civil, competencia que prima facie únicamente recae en cabeza de los jueces.
Así pues, cuando la corrección, adición, modificación o cancelación de un registro conlleva un cambio solo mecanográfico, de ortografía o cuando existen dos registros exactamente iguales, la entidad accionada puede adelantar las reformas requeridas. Sin embargo, si lo que se pretende deviene en un cambio en el estado civil, el llamado a ordenar dicha alteración es un juez de la República.
También el Consejo de Estado en un caso en el que se pretendía modificar el lugar de nacimiento en el registro civil de una persona, consideró que la corrección implicaba una alteración del estado civil y por tanto era el operador judicial el encargado de adelantar el proceso. Al respecto, sostuvo: Para reafirmar lo anterior, vale la pena traer a colación el concepto emitido por el Director Nacional de Registro Civil (fls 36 y 37) frente al caso concreto, en el cual refirió lo siguiente: […] el Artículo 89 del Decreto Ley 1260 de 1970, modificado por el artículo 2º del Decreto 999 de 1988, dispone: «Las inscripciones del estado civil, una vez autorizadas, solamente podrán ser alteradas en virtud de decisión judicial en firme, o por disposición de los interesados, en los casos, del modo y con las formalidades establecidas en este decreto» […].
De lo anterior se infiere que la cancelación del registro civil se puede adelantar por vía administrativa o por orden judicial. El criterio que se debe tener presente es si se afecta o no el estado civil de la persona. Porque si los errores a corregir son ortográficos o por error al digitar, el llamado a subsanar es la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Al contrario, si la modificación o correcciones al registro civil inciden en el estado civil de la persona, es obligatorio acudir a un juez de la República, quien deberá ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil los cambios que procedan. 6. El caso concreto Al revisar los antecedentes, se evidencia que los dos registros civiles que la Registraduría Delegada de Antioquia asoció a María Camila Tirado Ortiz, cuando solicitó su cédula de ciudadanía por primera vez, difieren en datos que pueden tener efectos en su estado civil y relaciones de filiación. En el primer registro de nacimiento a nombre de María Camila Tirado Ortiz, con indicativo serial núm. 30830494, NUIP 1.000.206.547 de la Notaría Veintidós de Medellín, la fecha de nacimiento es el 7 de febrero de 2001, y el señor Carlos Hernán Tirado Velásquez firma el reconocimiento paterno y también es el declarante de la inscripción. El segundo registro, a nombre de Laura María Muñoz Ortiz, con el indicativo serial núm. 41451304, NUIP 1.025.652.126 de la Notaría Cuarta de Medellín, tiene como fecha de nacimiento el 10 de diciembre de 2001, y como padre al señor Julio Cesar Muñoz Cardona, quien firma el reconocimiento paterno y es el declarante.
Los únicos datos biográficos que coinciden en ambos registros son el nombre de la madre, Lina Patricia Ortiz, y su documento de identificación. Además la Registraduría Delegada de Antioquia, en la respuesta al derecho de petición elevado por María Camila Tirado Ortiz, menciona que en el municipio de la Unión se solicitó la expedición de la tarjeta de identidad con el registro de nacimiento con serial 41451304 de la Notaría Cuarta de Medellín a nombre de Laura María Muñoz Ortiz.
Advierte la Sala que el 3 de diciembre de 2020, la Registraduría Nacional del Estado Civil expidió la cédula de ciudadanía a nombre de María Camila Tirado Ortiz, sin perjuicio de continuar las distintas actuaciones referentes a la solicitud de cancelación del segundo registro. En todo caso, estima la Sala que las diferencias anotadas inciden en la filiación por parte del padre y, por consiguiente, no pueden ser tratadas como errores susceptibles de corrección por vía administrativa.
La Sala concluye que la ley que regula el registro civil de nacimiento, es decir, el Decreto Ley 1260 de 1970, es claro en cuanto a las hipótesis en las cuales ha de actuar el operador judicial para clarificar los datos que aquél recoge, y sus efectos jurídicos. Por consiguiente, se declarará competente al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, para conocer de la solicitud de cancelación del registro civil de nacimiento a nombre de María Camila Tirado Ortiz, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR las diligencias al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Juzgado Trece de Familia del Circuito de Medellín, a María Camila Tirado Ortiz y su apoderado Mauricio Rúan Marín.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado Mauricio Rúa Marín como apoderado de María Camila Tirado Ortiz de acuerdo con los documentos que obran en el expediente.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala