CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00965-01 Solicitante: LUZ ENITH ESPINOSA BETANCURT Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Requisitos de la solicitud.
TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. TUTELA-Procede excepcionalmente contra providencia judicial. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-No es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la impugnación interpuesta por Fiduprevisora SA, el Tribunal Administrativo del Quindío, el Juez Sexto Administrativo de Armenia y la Procuraduría General de la Nación contra el fallo del 17 de abril de 2023, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, que concedió el amparo.
SÍNTESIS DEL CASO Se impugna la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, confirmatoria de un fallo del Juez Sexto Administrativo de Armenia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que le negó a Luz Enith Espinosa Betancurt el reconocimiento y pago de sanción moratoria e indemnización por pago tardío de cesantías.
Se afirma que la providencia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y de los principios de la perpetuatio jurisdictionis, y la seguridad jurídica, pues incurrió en desconocimiento del precedente y defeco sustantivo.
ANTECEDENTES El 22 de febrero de 2023, Luz Enith Espinosa Betancurt, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Quindío, para que se infirmara la sentencia del 9 de febrero de 2023 que, al decidir la apelación contra el fallo del Juez Sexto Administrativo de Armenia, confirmó la decisión que negó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el acto ficto de la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, por el periodo laborado en el año 2020 y que debían ser consignadas el 15 de febrero de 2021.
Adujo que la providencia reprochada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, a la situación más favorable al trabajador y a los principios constitucionales de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica, pues incurrió en desconocimiento del precedente al no tener en cuenta la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-098 del 17 de octubre de 2018 y el criterio jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado en los que se ha ordenado el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías a los docentes.
Sostuvo que las decisiones de la Corporación, señalaron que, si bien los miembros del magisterio gozan de un régimen prestacional especial en razón a la labor que desarrollan y su vinculación, los docentes oficiales se pueden catalogar como empleados públicos en razón a sus funciones, por ello, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.
Además, que en virtud del principio de favorabilidad, a los docentes oficiales se les debe aplicar el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 pues, a pesar del régimen especial, hay un vacío normativo, por tanto es posible acudir al régimen general para aplicar la referida ley, en virtud del principio de igualdad. Esgrimió que, si bien la Corte señaló que, aunque los jueces han adoptado una postura razonable y justificada al negar el derecho a la sanción moratoria, esa interpretación desconoce la más favorable respecto de los docentes oficiales, en la medida que la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos.
Indicó que las autoridades judiciales comprendieron de forma equivocada el concepto de unidad de caja. El 2 de marzo de 2023 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación, el Juez Sexto Administrativo de Armenia remitió copia del expediente y solicitó declarar improcedente la acción de tutela, porque no se vulneraron los derechos fundamentales de la solicitante y se pretende reabrir el debate que fue zanjado por el juez natural en observancia de las pruebas allegadas al proceso, las normas aplicables y según el criterio jurisprudencial vigente.
Señaló que las sentencias del Consejo de Estado citadas por la solicitante no le eran aplicables al caso, pues en esos asuntos los demandantes no estuvieron afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó ser desvinculada de la acción, pues lo pretendido no es competencia de la entidad.
La Nación-Ministerio de Educación Nacional solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva por no ser la entidad llamada a satisfacer lo pretendido por la accionante. El Tribunal Administrativo del Quindío guardó silencio. El 17 de abril de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B profirió la sentencia que accedió al amparo.
Consideró que la sentencia impugnada fue proferida sin un análisis razonable y coherente del criterio jurisprudencial del Consejo de Estado-Sección Segunda. Reconoció que, si bien no existe una sentencia de unificación en la materia, ha mantenido el criterio que le permite acceder al amparo, porque sí le aplicarían las disposiciones de la Ley 50 de 1990 a la solicitante, en virtud del principio de favorabilidad.
A su parecer, el Tribunal Administrativo de Quindío realizó un análisis restrictivo del ordenamiento jurídico para negar las pretensiones de la solicitante. El Juez Sexto Administrativo de Armenia, la Fiduprevisora SA, la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Administrativo de Quindío impugnaron el fallo. El Juez Sexto Administrativo de Armenia sostuvo que la decisión de tutela es contraria a la realidad, pues el único precedente jurisprudencial vinculante es la sentencia SU-573 de 2019 proferido por la Corte Constitucional y en sede de tutela así se ha aplicado.
Para esos efectos, hizo un recuento de las sentencias de tutela resueltas por la Corporación en las 5 secciones de lo Contencioso Administrativo. Añadió que el fallo de primera instancia reconoció que no hay pronunciamiento de unificación del Consejo de Estado-Sección Segunda en la materia y, por eso, no es posible asegurar que se incurrió en desconocimiento del precedente.
Denunció que la sentencia de primera instancia fue la que desconoció la línea jurisprudencial sentada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en asuntos de similar naturaleza, que han concluido que el régimen de cesantías de los docentes es incompatible con la sanción prevista por la Ley 50 de 1990. Fiduprevisora SA también se remitió a la sentencia SU-098 de 2018 y señaló en ese caso, la solicitud de la sanción se concedió porque el solicitante no había sido afiliado al FOMAG.
Concluye que, por esa diferencia fáctica con este asunto, no es posible aplicar ese precedente y, en cambio, sí se estaría desconociendo el mismo, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998 que excluyen a los docentes de dicho régimen de cesantías de la Ley 50 de 1990 y los limita al previsto en la Ley 91 de 1989. Concluyó su oposición explicando el principio de unidad de caja en el régimen de cesantías del FOMAG.
La Procuraduría General de la Nación se opuso al fallo de primera instancia al considerar que se contrariaron los aspectos fácticos y jurídicos del caso. Manifestó que no fue coherente el fallo con lo que se solicitó en la acción de tutela, pues se buscaba el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de cesantías y el juez constitucional estudió el régimen de la sanción moratoria, al punto de concluir que le era aplicable uno distinto, por no ser la solicitante una servidora pública sino una docente acogida al régimen de la Ley 91 de 1989.
Reprochó que el fallo de tutela dictó una orden contraria a derecho, por pretender aplicarle a la solicitante un régimen legal distinto con la excusa de la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales y soportó su argumento con una explicación a profundidad de la diferencia de los regímenes establecidos por la Ley 50 de 1990 y la Ley 91 de 1989.
Destacó que el Consejo de Estado-Sección Segunda no ha mantenido una posición uniforme y mucho menos se ha proferido una decisión de unificación jurisprudencial aplicable al caso concreto, por ser decisiones que parten de supuestos fácticos distintos y solo ha reconocido la sanción en el supuesto bajo el cual la entidad territorial no rinde reporte de la liquidación de las cesantías y por la no consignación, como se debatió en la acción de tutela.
Destacó que no se vulneraron los derechos fundamentales de la solicitante con los fallos proferidos en el trámite ordinario. El Tribunal Administrativo de Quindío solicitó revocar la sentencia de primera instancia y declarar improcedente la acción, porque es un debate legal y de contenido económico que no puede ser objeto de debate en sede constitucional.
Además, consideró que se pretende utilizar la tutela como una instancia adicional por un desacuerdo interpretativo de la solicitante con los jueces naturales del asunto. El 31 de mayo de 2023, se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Los artículos 14 y 37 del Decreto 2591 de 1991 prevén los requisitos mínimos que debe contener la solicitud de tutela para quien considere tener afectado o amenazado un derecho fundamental, que se reunieron en este caso.
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B del 17 de abril de 2023, que accedió al amparo. III. Análisis de la Sala 2. El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 6 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 3. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 4.
La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que como la solicitante es una docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y pertenece al régimen anualizado de cesantías especial consagrado en la Ley 91 de 1989, no les son aplicables los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1 de la Ley 52 de 1975 que establecen la sanción moratoria por el retardo en su pago y de los intereses a las mismas, pues el régimen para docentes es especial y en él se determina específicamente cómo se reconoce, liquida y paga las cesantías y los intereses a éstas, además que, por sus características propias, el pago de las sanciones es incompatible.
Estima que la sentencia SU-098 de 2018 y posteriores decisiones no constituyen precedente obligatorio para este asunto, pues los supuestos fácticos y las normas posteriores aplicables a este proceso difieren de esa decisión. La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.
Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente.
En consecuencia, se revocará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE el fallo del 17 de abril de 2023, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, en su lugar:
PRIMERO. DECLÁRASE improcedente la solicitud de tutela de Luz Enith Espinosa Betancurt contra el Tribunal Administrativo del Quindío.
SEGUNDO. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FGC/MCS