76001233300020140090201 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA POR IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO MIO / DAÑO ANTIJURÍDICO – elemento estructural de la responsabilidad patrimonial del Estado – artículo 90 de la Constitución Política – le corresponde a la parte actora acreditar su configuración. OPERACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO - el servicio será prestado únicamente por empresas de transporte públicas o privadas, formadas por personas naturales o jurídicas legalmente constituidas y autorizadas para tal fin / OPERACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO – requiere habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente - el permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR COLECTIVO METROPOLITANO, DISTRITAL Y MUNICIPAL DE PASAJEROS - la autoridad competente podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda / LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO PARA OPERAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – no genera derechos adquiridos a favor de los operadores, se trata de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se persigue la declaratoria de responsabilidad por la implementación del sistema integrado de transporte masivo -MIO-, circunstancia que conllevó al retiro de circulación del vehículo de propiedad de las demandantes, que prestaba el servicio público de transporte colectivo en la ciudad de Cali.

I. SENTENCIA APELADA 1. Corresponde a la proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se decidió la demanda de reparación directa instaurada el 25 de agosto de 20141 por Gloria Inés Gaviria Sarria (copropietaria del vehículo), Ruth Derly Acosta Gaviria (hija), Luis Gildardo Oliva Ortega (compañero permanente), Deissy Andrea Palta Gaviria (copropietaria del vehículo), quien actúa en nombre propio y en representación de sus menores hijos Carlos Manuel y Valentina Ruiz Palta y Camila Andrea Vanegas Palta (hija), contra la Nación – Ministerio de Transporte, el hoy distrito de Santiago de Cali2 y Metrocali S.A., con el 1 Folio 180, c. 1. 2 Santiago de Cali fue recategorizado como distrito mediante la Ley 1933 de 2018, situación que no tiene incidencia procesal en su calidad de parte en el presente proceso.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 2 fin de que se les declare patrimonial y solidariamente responsables, a título de daño especial, por impedir de manera definitiva la circulación del vehículo tipo buseta con placas VBT788 de propiedad de las mencionadas demandantes, con el que se prestaba el servicio público de transporte colectivo de pasajeros en la ciudad de Cali, debido a la implementación del sistema integrado de transporte masivo en esa ciudad.

Como consecuencia, solicitaron el reconocimiento de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente3 y lucro cesante4, morales5; daño a bienes constitucionalmente protegidos6. 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, se indicó que las señoras Gloria Inés Gaviria Sarria y Deissy Andrea Palta Gaviria eran propietarias del vehículo tipo buseta identificado con placas VBT788, modelo 1998 y, desde ese año, vincularon dicho vehículo a la empresa Blanco y Negro S.A. para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros en Santiago de Cali, actividad comercial de la cual obtenían los recursos económicos para atender sus necesidades básicas y las de sus hijos, toda vez que mensualmente les generaba una rentabilidad neta de $13’263.000. 3.

Con ocasión de la reestructuración del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, la Secretaría de Tránsito y Transporte de esa ciudad profirió la Resolución No. 4152.0.9.91158 del 3 de julio de 2012, a través de la cual: (i) canceló la ruta No. 4 de la sociedad Blanco y Negro S.A. por abandono y la ruta No. 7 de la misma sociedad por “paralelismo” con el MIO y, (ii) revocó todos los actos administrativos por medio de los cuales se habían constituido situaciones jurídicas particulares sobre las rutas canceladas. 4.

Por virtud de tales medidas, el municipio de Santiago de Cali ofreció pagar a las propietarias de la buseta VBT788 la suma de $60’000.000 por concepto de cupo y valor del vehículo, pues aún le quedaban seis años de vida útil cuando salió de circulación; sin embargo, para la fecha en que se presentó la demanda dicha suma no había sido pagada. 5.

Agregaron que si bien el retiro de las demandantes de la prestación del servicio de transporte público en Cali fue una decisión adoptada en razón del interés general, que se concretó con actuaciones lícitas -como la celebración de los contratos de concesión con los actuales operadores del SITM-, les ocasionó un daño que no se encontraban en el deber jurídico de soportar, porque fueron privadas de la actividad económica que desarrollaban, sin ser indemnizadas previa y plenamente, de ahí que 3 A favor de las señoras Deissy Andrea Palta Gaviria y Gloria Inés Gaviria Sarria, la suma de $2’520.000 por concepto de pago de parqueadero. 4 A favor de las señoras Deissy Andrea Palta Gaviria y Gloria Inés Gaviria Sarria las siguientes sumas: (i) $316’775.136 por “lucro cesante pasado”, representado en los dineros dejados de percibir desde el 1° de septiembre -retiro de circulación del vehículo- de 2012 hasta la presentación de la demanda, (ii) $640’189.284 por concepto de “lucro cesante futuro”, representado en los dineros dejados de percibir desde la presentación de la demanda hasta la vida útil del vehículo, (iii) $1.591.560.000 por concepto de lucro cesante futuro, representado en los dineros dejados de percibir por reposición del vehículo. 5 Solicitaron la suma de $61’600.000 a favor de las señoras Deissy Andrea Palta Gaviria y Gloria Inés Gaviria Sarria (para cada una) y $30’800.000 a favor de Ruth Derly Acosta Gaviria, Luis Gildardo Oliva Ortega, Carlos Manuel y Valentina Ruiz Palta y Camila Andrea Vanegas Palta (para cada uno). 6 A favor de las señoras Deissy Andrea Palta Gaviria y Gloria Inés Gaviria Sarria, la suma de $61’600.000, para cada una.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 3 se configurara un daño especial, el cual debía ser reparado con fundamento en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 26, 29, 90 y 333 de la Constitución Política7.

La defensa 6. La Nación – Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda y en su defensa formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no estaba en su ámbito competencial vigilar y sancionar las actuaciones de los diferentes organismos de tránsito del territorio colombiano, pues sus funciones se ceñían a la planificación, regulación y expedición de normativa en materia de transporte, de conformidad con los Decretos 2171 de 1992, 101 de 2000 y 2053 de 20038. 7.

El municipio de Santiago de Cali, igualmente se opuso a las pretensiones, para lo cual propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia del daño antijurídico y (ii) carencia del derecho a ser indemnizados. Sobre la primera dijo que las propietarias del vehículo con placas VBT788 junto con el gerente de la empresa Blanco y Negro S.A. solicitaron voluntariamente el cambio de radio de acción de ese automotor de municipal a nacional, al tiempo que pidieron que el registro que quedó disponible en el servicio público de transporte colectivo municipal fuera “aplicado a la operadora del SITM Blanco y Negro Masivo S.A.”, por lo que optaron válidamente por hacer la renovación del vehículo en el sistema integrado de transporte masivo de la ciudad de Cali -MIO-, suprimiendo la posibilidad de realizar la reposición, de conformidad con lo previsto en los artículos 2 de la Ley 688 de 2001 y 6 del Decreto municipal 411.20.0302 de 2007. 8.

Agregó que por virtud del cambio del radio de acción la buseta continuaba activa en el registro municipal automotor -RMA- y, por ende, estaba habilitada para continuar prestando el servicio público de transporte y, en todo caso, los permisos de operación de transporte no constituyen derechos adquiridos, pues están limitados por el interés público y son esencialmente revocables por las autoridades legitimadas para promover y mejorar el servicio público de transporte. 9.

Sobre la segunda excepción adujo que la implementación del SITM, así como la celebración de los contratos de concesión suscritos entre Metrocali S.A. y los actuales operadores del mismo no produjeron un daño anormal o superior a aquel que deben soportar los transportadores, a quienes se les garantizaron sus derechos al permitirles participar en la licitación pública MC-DT-001-2006, pues los concesionarios son pequeños y grandes empresarios que invirtieron sus recursos y participaron a prorrata de sus aportes, al tiempo que dichos negocios jurídicos generan efectos inter partes, sin que tengan la virtualidad de ocasionar un daño especial a terceros9. 10.

Metrocali S.A. formuló las siguientes excepciones; (i) indebida escogencia del medio de control y caducidad, en tanto que el daño alegado por la parte actora tuvo origen en los actos administrativos que cancelaron las tarjetas de operación; por 7 Folios 150 a 179 (demanda) y folios 190 a 201 (subsanación). 8 Folios 238 a 245, c. 1. 9 Folios 270 a 298, c. 1.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 4 ende, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual debió ser ejercido en el término de cuatro meses siguientes a la notificación o comunicación de esa decisión. Anotó que de considerarse procedente el medio de control de reparación directa, igualmente, las pretensiones debían ser negadas, puesto que en materia de licencias de operación no existen derechos adquiridos y, en esa medida, los transportadores tenían la obligación de soportar las consecuencias que se derivaran de la modificación o cancelación de las mismas y, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no se soportó jurídica ni fácticamente la incidencia causal de dicha sociedad en la causación del supuesto daño10. 11.

Agotada la audiencia inicial11 y concluida la etapa probatoria12, al alegar de conclusión, la parte actora reiteró íntegramente los argumentos expuestos en la demanda13; por su parte, el Ministerio de Transporte insistió en que no le asistía legitimación material en la causa por pasiva y agregó que no se acreditaron los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad del Estado en el sub examine14.

Metrocali S.A. añadió que no obraban elementos de prueba que permitieran determinar la concreción de los daños y perjuicios solicitados por la parte actora; a su vez, el entonces municipio de Cali sostuvo que las pruebas documentales allegadas desvirtuaban lo afirmado en la demanda, pues no se acreditó un daño antijurídico que fuera imputable a esa entidad; por el contrario, los testimonios dieron cuenta de que los demandantes recibían rentas de otras 10 Folios 322 a 333, c. 1. 11 Acta de la audiencia visible de folios 361 a 366, c. 1.

En dicha audiencia se declararon no probadas las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva de Metrocali S.A. y del Ministerio de Transporte; (ii) “indebida escogencia del medio de control” e, (iii) inepta demanda. 12 En la audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2016, el Tribunal a quo decretó las siguientes pruebas: Documentales: 1.

Copia de las cédulas de los señores Gloria Inés Gaviria Sarria, Deissy Andrea Palta Gaviria y Luis Gildardo Oliva Ortega y los registros civiles de nacimiento de Ruth Derly Acosta, Carlos Manuel Ruiz, Valentina Ruiz y Camila Andrea Vanegas Palta. 2. Copia de la declaración extrajuicio para demostrar la convivencia de los compañeros permanentes. 3.

Copia del certificado de tradición del vehículo de placa VBT- 778, expedido por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali. 4. Copia de la licencia de tránsito del vehículo de placa VBT-778, expedida por el Ministerio de Transporte. 5. Cuenta de rodamiento y control del vehículo de placa VBT-778 desde el 8 hasta el 31 de agosto de 2012, expedida por la sociedad Blanco y Negro S.A., con la que se pretende demostrar el número de pasajeros que se movilizaban en el vehículo mes a mes y los gastos fijos. 5.

Copia del certificado de existencia y representación legal de la empresa Blanco y Negro S.A. y de Metrocali S.A. 6. Copia de la Resolución 4152.0.9.9 1158 del 3 de julio de 2012. 7. Comunicación de la empresa Blanco y Negro S.A. informando la fecha hasta cuándo se permite la circulación de los buses. 8. Fotografías del vehículo mencionado. 9.

Declaración extrajuicio rendida por Alexandra Casallas Niño, con la que se pretende demostrar los perjuicios materiales, por concepto de parqueadero de la buseta. 10. Acta de audiencia y constancia de no conciliación, proferidas por la Procuraduría 18 Judicial I para asuntos administrativos. 11. Contratos de concesión 1, 2, 3 y 4 suscritos para la operación del MIO. 12.

Oficio del 14 de septiembre de 2016. 13. Oficio 2015415200078451 del 1° de abril de 2015 con los siguientes anexos: 13.1 Certificado de tradición del vehículo de placas VBT788. 13.2. Copia de la carta de aceptación de la empresa de buses Blanco y Negro del 3 de abril de 1998. 13.3. Resolución 4152.0.9.9. 1405 del 9 de agosto de 2012. 13.4.

Copia del documento mediante el cual las propietarias del vehículo de placas VBT788 solicitaron voluntariamente el cambio de radio de acción del mismo. 13.5. Copia de la carta de aceptación de la vinculación del referido vehículo suscrita el 27 de octubre de 2014, por el gerente y el representante legal de la sociedad Vallecaucana de Transportes S.A. 13.6.

Copia de la certificación del cambio del radio de acción para vehículos de servicio público colectivo municipal de pasajeros – Certificado No. 00875-11-14CRAC del 7 de noviembre de 2014. 13.7. Copia del certificado No. RO 3944 del 20 de noviembre de 2004 de reducción de oferta de servicio público colectivo municipal de pasajeros. Oficios y requerimientos: 1.

A la Secretaría de Santiago de Cali, para que remita copia auténtica de los documentos relacionados con la habilitación de la empresa Blanco y Negro S.A. y copia auténtica de todos los actos administrativos relacionados con la autorización y posterior cancelación de las rutas No. 4, 6, 7 y 9, que habían sido autorizadas a la empresa Blanco y Negro S.A., rutas con las cuales operaba el vehículo de placas VBT-788. 2.

A la empresa Blanco y Negro S.A., para que se sirva remitir al proceso el contrato de vinculación de la buseta de placas VBT-788. Testimonios: José Alberto Mora, Faizuly Porras Menguan, Martín Portilla Vitel, Lucy Pérez González, Jaime Alberto Bravo, Diego Fernando Aguilera y Alexandra Casallas Niño. 13 Folios 460 a 466, c. 1. 14 Folios 444 a 451, c. 1.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 5 actividades económicas y que ninguno de los declarantes tenía certeza sobre qué había acontecido con la buseta identificada con placas VBT78815.

El Ministerio Público guardó silencio. La decisión objeto de impugnación 12. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las súplicas de la demanda al considerar que no se acreditó un daño indemnizable, por cuanto las propietarias del automotor objeto de la litis solicitaron el cambio del radio de acción como alternativa para la reducción de oferta de transporte colectivo, conforme lo señala el Decreto 411.20.0302 del 15 de julio de 2007, lo que permitió que siguieran prestando el servicio de transporte público, pero vinculadas con la sociedad Vallecaucana de Transportes S.A., tal y como se extrae del oficio del 30 de junio de 2015, expedido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali y la carta de aceptación y cambio de empresa del vehículo mencionado. 13.

Agregó que la actividad económica que se desarrolla a través de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros es regulada, requiere de la correspondiente habilitación, la cual no consolida una situación jurídica inmutable, ya que puede ser modificada o revocada en cualquier momento, en virtud del interés general, precisamente porque el transporte público compromete uno colectivo frente al cual debe ceder el de los particulares16.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 14. La parte actora pidió que se revocara la anterior decisión y se accediera a las pretensiones de la demanda. Respecto de la solicitud de cambio de radio de acción del vehículo tipo buseta con placas VBT788, se limitó a manifestar que la realizaron “obligados por las circunstancias que los rodeaban en ese momento”, pues les habían cancelado las rutas que previamente les habían autorizado para prestar el servicio público de transporte, y el Estado “ejerciendo todo su poder coercitivo e influyente” quebrantó la voluntad de sus asociados a través de las resoluciones que cancelaron las rutas 4, 6, 7 y 9, sacándolo de circulación desde julio de 2012 hasta el año 2014 cuando la Sociedad Vallecaucana de Transporte S.A. aceptó vincular a su empresa el referido vehículo. 15.

Con base en lo anterior, sostuvo que aunque no existía duda de que los actos administrativos expedidos con ocasión de la reestructuración del servicio público de transporte en Cali eran legales, se les generó un daño que no estaban obligadas a soportar, en tanto fueron privadas de su actividad económica, la cual estaba amparada constitucionalmente por los artículos 333 y 334 y, por tal motivo, la Administración debía indemnizar los perjuicios causados bajo los preceptos del artículo 90 superior17. 16.

Como no se decretaron pruebas en segunda instancia, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en los términos previstos en el numeral 5 del 15 Folios 472 a 482, c, 1. 16 Folios 519 a 523, c. Ppal. 17 SAMAI (expediente del tribunal), índice 34. Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 6 artículo 247 de la Ley 1437 de 201118.

El Ministerio Público al rendir su concepto19 señaló que con los elementos de convicción aportados se probó que la buseta con placas VBT788 lejos de ser chatarrizada, como lo afirmaron los testigos en sus declaraciones, o de estar inmovilizada en un parqueadero, dado que se retiró de circulación -según lo narrado en la demanda-, se encuentra activa y con autorización para la prestación del servicio de transporte público intermunicipal de pasajeros y, en ese sentido, no se acreditó la concreción de un daño antijurídico, puesto que las señoras Gloria Inés Gaviria Sierra y Deissy Andrea Palta Gaviria solicitaron de manera voluntaria el cambio de radio de acción del vehículo de su propiedad; ello con el propósito de continuar con su explotación económica20.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 17. Surtido el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, y analizados los presupuestos procesales correspondientes, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. Objeto de la apelación En los términos de la sentencia y el recurso de apelación, el debate en esta instancia se circunscribe a verificar si se encuentra acreditado un daño. En caso afirmativo se procederá a estudiar los elementos de la responsabilidad que, de estar acreditados, conducirían a atribuir el deber de repararlo por parte del Estado.

Consideración previa: medio de control procedente en el asunto sub examine 18. Sin perjuicio de la ruta de análisis antes propuesta, previo a dar inicio a la misma, la Sala estima necesario referirse a la causa petendi de la demanda, dado que en procesos con supuestos de hecho similares, la Subsección ha determinado que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho21. 19.

Sin perjuicio de lo anterior, se debe señalar que en la demanda la parte actora fue enfática en indicar que lo pretendido no era cuestionar la legalidad de las decisiones con las cuales se implementó el nuevo sistema integrado de transporte de pasajeros en Santiago de Cali, sino la reparación de los perjuicios ocasionados con tales decisiones que, calificándolas como ajustadas al ordenamiento legal, 18 Modificada por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20212.

Dado que el recurso de apelación se interpuso el 2 de septiembre de 2021, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones del CPACA con las reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021; ello, en atención a lo previsto en el artículo 86 de la misma norma. Artículo 247. “Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: “(…) “5.

Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso” (negrilla fuera del texto). 19 CPACA.

“Art. 247… 6. El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia”. 20 SAMAI: índice 10. 21 Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2021, expediente: 51.054; del 23 de abril de 2021, expediente: 53.909 y, del 2 de julio de 2021, expediente: 65.018.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 7 implicaron el retiro de la prestación del servicio público de transporte en aras del interés general, de ahí que se le debiera indemnizar con fundamento en el título de imputación de daño especial22. 20.

En el acápite del fundamento jurídico de la demanda, los demandantes sostuvieron que las accionadas debían indemnizarlos en virtud del sistema normativo que rige al Estado Social de Derecho, en tanto que se quebrantó el equilibrio ante las cargas públicas, toda vez que a través de los contratos 1, 2, 3 y 4 la Administración entregó en concesión la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros en la ciudad de Santiago de Cali, “con el fin descongestionar las vías y proporcionar a los habitantes de ese municipio un mejor y más moderno servicio de transporte”, es decir, en beneficio del interés general; no obstante, privó a las demandantes “de ejercer la actividad comercial de transporte público de pasajeros de servicio urbano en la ciudad de Cali”, de la cual derivaban su sustento económico. 21.

Aunque no tan concordante con el rumbo argumentativo de la demanda, en la alzada, la parte accionante, a la vez que cuestionó que el Estado le impuso la decisión de reorganizar las rutas e implementar el sistema de transporte masivo, adujo que “la acción de la Administración fue lícita”, pues los contratos que entregaron en concesión, la prestación del servicio público de transporte y los diferentes actos administrativos que se expidieron para la restructuración del servicio público “son legales pero causaron perjuicios a los demandantes”, los cuales no estaban llamados a soportar y, por tanto, debían de ser resarcidos bajo el régimen de daño especial. 22.

En ese contexto, el medio de control de reparación directa ejercido es el adecuado para resolver la controversia planteada en el sub-lite, pues, como en anteriores oportunidades lo explicó esta Subsección23, no se trata de un asunto en el que se demanda por la chatarrización de vehículos de transporte público como 22 La pretensión principal es del siguiente tenor literal: “Primera: DECLARAR que la NACIÓN-MINISTERIO DEL TRANSPORTE, MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y METROCALI S.A. son… responsables por los daños y perjuicios causados a las señoras y señores GLORIA GAVIRIA SARRIA RUTH DERLY ACOSTA GAVIRIA (hija) Y LUIS GILDARDO OLIVA ORTEGA, (Compañero permanente) y DEISY ANDREA PALTA, quien actúa en nombre propio y representación de sus hijos menores…Y CAMILA ANDREA VANEGAS PALTA, como consecuencia de la implementación del SERVICIO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS DENTRO DEL SISTEMA PÚBLICO DE TRANSPORTE MASIVO DE SANTIAGO DE CALI, imputados bajo el régimen del Daño Especial”. 23 Al respecto, es importante precisar que en los procesos identificados con los números internos 53.909 y 65.018 las demandas tuvieron como origen la desmaterialización de los vehículos de transporte público, como consecuencia de sendos actos administrativos que así lo ordenaron, a diferencia de lo que ocurre en el caso bajo estudio, en el cual la parte demandante estructuró la responsabilidad de la entidad demandada en el título de imputación de daño especial, sin cuestionar la legalidad de actos administrativos, ni referirse a presiones o actuaciones relacionadas con la chatarrización de su automotor, como ocurrió en los casos antes mencionados.

En este sentido, el hecho de que la demandante atribuya la responsabilidad a la actuación legal de la entidad demandante, con ocasión de la implementación del sistema integrado de transporte masivo MIO en Cali, en circunstancias que supuestamente implicaron un desequilibrio del principio de igualdad frente a las cargas públicas, sin mencionar la desmaterialización del vehículo y sin cuestionar la legalidad de actos administrativos, faculta a la Sala para examinar la controversia desde la óptica de la reparación directa, como ya lo hizo en un pronunciamiento reciente.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de octubre de 2022, exp. 68804. En igual sentido, consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, exp. 56560. En dicha providencia se analizó la responsabilidad patrimonial del Área Metropolitana de Bucaramanga y otros, por la implementación del sistema de transporte masivo, sin que se cuestionara la legalidad de los actos administrativos que lo antecedieron.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 8 consecuencia de actos administrativos particulares que así lo disponen, evento en el cual el cauce procesal para controvertir esa decisión sería el de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que lo que se pretende es la reparación de un daño calificado como anormal y grave, el cual habría sido causado con ocasión de una actividad legítima de la Administración, de ahí la procedencia de la reparación directa.

Prueba del daño en el caso concreto 23. Ab initio, la Sala anuncia que confirmará la sentencia apelada, dado que, a partir de los elementos de convicción allegados, no es posible inferir la existencia del daño alegado por la parte actora, consistente en la imposibilidad de continuar ejerciendo su actividad económica derivada de la prestación del servicio público de transporte, conforme al siguiente razonamiento. 24.

La cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política es el fundamento con el cual se resuelve todo debate acerca de la obligación de reparar a cargo del Estado, cuyos elementos esenciales son el daño antijurídico y la imputación. El daño es el primer elemento de la responsabilidad y para que se entienda debidamente estructurado la parte interesada debe demostrar que es cierto, en la medida en que aparezca como una disminución patrimonial o extrapatrimonial para el demandante, sin que pueda ser resarcido lo eventual o hipotético; antijurídico, porque se configura la lesión a un derecho o a un interés legítimo que no debe ser tolerada por la víctima, es decir, el ordenamiento no impone el deber jurídico de soportarlo, y personal, por cuanto la víctima debe ser determinada o determinable, comoquiera que es a quien deberá otorgarse la indemnización en caso de que concurran los requisitos restantes. 25.

La noción de daño antijurídico permite establecer que no toda lesión a un derecho es indemnizable, sobre todo si la misma es resultado de una actividad lícita, pues solamente originan el deber de reparación patrimonial aquellos daños que exceden los límites jurídicos que garantizan los derechos e imponen obligaciones exigibles a todas las personas que viven en determinada sociedad, en tanto que solamente pueden originar su responsabilidad patrimonial aquellas restricciones que “superen la normal tolerancia o que impidan el goce normal y adecuado del derecho garantizado en normas jurídicas”24. 26.

En ese sentido, para evitar el fracaso del proceso por insuficiencia de prueba, el demandante agraviado debe acreditar los daños efectivamente materializados, que no están justificados por la ley o el derecho y que pueden cuantificarse o estimarse dinerariamente. Lo anterior, por cuanto en aquellos casos en los cuales se está en presencia de una falta de prueba respecto del daño antijurídico, dicha circunstancia torna inocuo adelantar un análisis respecto del elemento de la imputación. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2005, exp. 12158.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 9 27. Los elementos de prueba allegados al proceso acreditan que las señoras Gloria Inés Gaviria Sarria y Deissy Andrea Palta Gaviria son propietarias del vehículo con placas: VBT788, marca: Mazda, clase: buseta, modelo: 1998, desde el 17 de marzo de 2004, de conformidad con el certificado de tradición expedido el 23 de abril de 2014 por la Secretaría de Tránsito y Transporte25 y la licencia de tránsito 291428226. 28.

Mediante comunicación del 3 de abril de 1998, la gerente de la empresa de buses Blanco y Negro S.A. informó a la Secretaría de Tránsito de Santiago de Cali que aceptó la vinculación del vehículo tipo buseta con placas VBT877 de propiedad en ese momento del señor Luis Alberto Mora, quien posteriormente se lo vendió a las señoras Gloria Inés Gaviria Sarria y Deissy Andrea Palta Gaviria27. 29.

El 7 de julio de 1999, la gerente de la sociedad Blanco y Negro S.A. y la señora Gloria Inés Gaviria Sarria (contratista), suscribieron el “contrato de afiliación buseta 134”, por medio del cual, “EL CONTRATISTA procede a afiliar a la EMPRESA, el vehículo de su exclusiva propiedad y cuyas características son: CLASE: BUSETA. MARCA: MAZDA.

MODELO: 1998, MOTOR: C-121947. CAPACIDAD: 30 PASAJEROS. PLACAS: VBT788. COLOR: BLANCO Y NEGRO. Este automotor laborará en la(s) ruta(s) que tiene adjudicada(s) la EMPRESA”28. 30. El 3 de julio de 2012, el Secretario de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali profirió la Resolución 4152.0.9.0 1158, por medio del cual canceló la ruta No. 4 por abandono y la ruta No. 7 por paralelismo con el SITM-MIO, de la empresa Blanco y Negro S.A. y, como consecuencia, “quedan (sic) revocadas todas aquellas resoluciones y actos administrativos anteriores por medio de las cuales se haya determinado alguna situación legal sobre las rutas aquí CANCELADAS”.

En dicha resolución se plasmaron como considerandos, en resumen (se transcribe de manera literal): “Que de acuerdo al esquema de transición establecido para la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo -MIO, se establece que con base en el carácter de revocabilidad de los permisos de ruta previstos en el artículo del Decreto Nacional 170 de 2001, la Secretaría revocará la totalidad de permisos de ruta, que establezcan rutas sobre los corredores del SITM o sobre las zonas exclusividad del SITM.

“Que de conformidad con el Anexo 1 Esquema de Transición establece en su aparte final que ‘La revocación de autorizaciones y permisos de ruta de vehículos de transporte colectivo a que se ha hecho referencia será llevada cabo de manera concomitante con la introducción de vehículos vinculados al SITM, de conformidad con el plan diseñado por Metro Cali’.

“(…) “ Que de conformidad con el Informe Técnico ‘Verificación y Análisis del cumplimiento de recorridos y Servicios que presta la Empresa de Transporte BLANCO Y NEGRO SA con sus rutas urbanas autorizadas’, realizado por el Grupo Técnico de la Secretaria de Tránsito, se determinó que la Ruta 4 presenta abandono de dicha ruta, por lo tanto se procederá a su Cancelación, e igualmente de conformidad con el Oficio del 01 de junio de 2012, presentado 25 Folios 12 y 13, c. 1. 26 Folio 15, c. 1. 27 Folio259, c. 1. 28 Folios 414 y 415, c. 1.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 10 por METRO CALI S.A., sobre el Plan de Implementación de la Fase ll de la Reestructuración de Rutas para la Implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo, en el cual determina que la Ruta 7 (13) de la empresa de transporte público colectivo BLANCO Y NEGRO SA, presenta en la actualidad un paralelismo con el SITM-MIO en un 99.14%, hecho que conforme las normas señaladas permite determinar la CANCELACIÓN de las rutas 4 y 6 (sic) señaladas”29. 31.

A través de Resolución 4152.0.21 1251 del 16 de julio de 201230, el Secretario de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali canceló las rutas No. 6 y 9 de la empresa de transporte Blanco y Negro S.A. a partir del 1º de septiembre de 2012, dado que se encontraban en “clara competencia con el Sistema Integrado de Transporte Masivo”, pues presentaban un paralelismo del 96.50% y 98.67%, respectivamente y, por virtud de lo anterior dispuso que quedaban revocados todos aquellos actos administrativos anteriores por medio de los cuales se hubiera determinado alguna situación legal a la empresa sobre las rutas canceladas. 32.

Luego, a través de Resolución 4152.0.9.9 1405 del 9 de agosto de 2012, el Secretario de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali canceló “la Habilitación o Licencia de Funcionamiento de la Empresa de Transportes (sic) BLANCO Y NEGRO S.A., por las razones expuestas en la presente Resolución, a partir del 02 de septiembre del 2012” (artículo 1).

Además, estableció que quedaban revocadas todas aquellas resoluciones y actos administrativos anteriores por medio de los cuales se hubiera determinado alguna situación legal sobre la habilitación de la empresa Blanco y Negro S.A., “en especial la Resolución 0146 del 15 de noviembre de 2001”31. 33. En la parte motiva, de la Resolución 4152.0.9.9 1405 de 2012, se señaló, en síntesis (se transcribe de manera literal): “Que la Secretaria de Tránsito procedió mediante tas Resoluciones Nos, 709, 710 y 711 de diciembre de 2007, procedió a la Cancelación de las Rutas 1, 1A y 2 respectivamente, por Abandono; mediante la Resolución No. 4152.0.9.9.0729 del 16 de mayo de 2012 se Canceló las Rutas 2Ejec., 2A, 2B, 3, 3A, 5, 1-6, 6-1, 7A y 8; mediante la Resolución No. 4152.0.21.1158 del 03 de Julio de 2012, se determina la Cancelación de las Rutas 4 y 7 por Paralelismo con el Sistema Integrado de Transporte Masivo a partir del 01 de septiembre de 2012; y mediante la Resolución NO. 4152.0.21.1251 del 16 de Julio de 2012 procede a Cancelar, igualmente a partir del 01 de septiembre, la Ruta 6 y 9 a la Empresa de Transportes BLANCO Y NEGRO S.A., quedando con todos éstos actos administrativos, completamente cancelados los servicios que le habían sido autorizados a la Empresa, perdiendo de esta manera las condiciones inicialmente exigidas y acreditadas para el otorgamiento de la Habilitación, y por lo tanto procede la Cancelación de la Habilitación de la empresa señalada”32 (negrilla añadida). 34.

Como consecuencia de lo anterior, el 30 de julio de 2012 la gerencia de Blanco y Negro S.A. informó a los propietarios de los vehículos afiliados a su empresa que, 29 Folios 402 a 404, c. 1. 30 Folios 396 a 398, c. 1 31 Folios 260 a 262, c. 1. 32 Ibidem. Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 11 de acuerdo con las Resoluciones 4152.0.21.1158 y 4152.0.21.1251 de 2012, expedidas por la Secretaria de Tránsito, se “cancelan las rutas que venimos prestando”, por lo que “me permito informarles que la empresa solo realizará el despacho de los vehículos hasta el 31 de agosto de 2012.

A partir del 1º de septiembre ya no tendremos autorización para seguir operando y por lo tanto (sic) ya no tendrán cubrimiento en las pólizas RCE y RCC”33. 35. El 29 de agosto de 2014, las señoras Gloria Inés Gaviria Sarria y Deissy Andrea Palta Gaviria y el representante legal de Blanco y Negro Masivo S.A. suscribieron la solicitud para el cambio de radio de acción del vehículo de placas VBT788 perteneciente al servicio público colectivo municipal de pasajeros de la ciudad de Cali, cuyo contenido es del siguiente tenor literal (con posibles errores incluidos): “Nosotros, Gloria Inés Gaviria identificada con la cédula de ciudadanía… y Deissy Andrea Palta Gaviria identificada con la cedula de ciudadanía… cordialmente solicitamos a la Secretaria de Tránsito y Transporte Municipal, nos autorice iniciar el proceso de cambio de radio de acción del vehículo de placas VBT788 vinculado en la actualidad a Empresa de Buses Blanco y Negro S.A. perteneciente al servicio público colectivo municipal de pasajeros, conforme a lo establecido en el acuerdo 0051 de 1993 del Ministerio de Transporte y pliego de condiciones de la licitación MC-DT-OOI de 2006 en su cláusula 4.3 que establece dentro de las alternativas para reducción de oferta La desvinculación del Sistema de Transporte público Colectivo de la Ciudad de Santiago de Cali y su cambio de radio de acción, lo cual deberá demostrarse de manera oficial y concreta.

“Con el fin de dar cumplimiento al compromiso asumido por los concesionarios de operación en la Licitación No MCDTOOI de 2006 ‘Concesiones para la prestación del servicio Público de Transporte Masivo de Pasajeros del Sistema MIO en Santiago de Cali’, le informo que una vez sea aprobada mi solicitud previo requisito de los requisitos establecidos para tal fin, solicito que el registro que queda disponible en el servicio colectivo municipal producto de este radio de acción sea aplicado a la operadora del Sistema Integrado de Transporte Masivo Blanco y Negro Masivo S.A.”34 (negrilla añadida). 36.

El 27 de octubre de 2014, el gerente de la sociedad Vallecaucana de Transporte S.A. (transporte intermunicipal) suscribió la carta de aceptación y cambio de empresa del vehículo de placas VBT788 dirigida al Ministerio de Transporte – Regional Valle del Cauca y a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali35 y, mediante Oficio 00875-11-14CRAC del 7 de noviembre de 2014, emitido por esta última entidad se certificó el cambio de radio de acción del vehículo de servicio público colectivo municipal de pasajeros, en los siguientes términos (se transcribe literalmente): “Dando cumplimiento a lo establecido en la Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996, Decreto 170 de 2001 y la cláusula 4.3 del pliego de condiciones de la Licitación MC- DT-OOI de 2006, este organismo de tránsito CERTIFICA que: “1.

AI Señor(a) GLORIA INES GAVIRIA SARRIA, DEISSY ANDREA PALTA GAVIRIA identificados (a) con C.C… quienes figuran en este registro como propietario(s) y mediante solicitud No.00874-1114SCRAC tramitó ante la 33 Folio 143, c. 1. 34 Folio 266, c. 1 35 Folios 267, c. 1 Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 12 Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal y se le autorizó la desvinculación de la Empresa de transportes BLANCO Y NEGRO S.A transporte público colectivo municipal de pasajeros y su cambio de radio de acción a nacional a la Empresa de transportes SOCIEDAD VALLECAUCANA S.A al vehículo de placas VBT788 quien tiene las siguientes características… “A partir de la fecha el automotor de placas VBT788 NO afecta la capacidad transportadora del servicio público colectivo municipal de pasajeros y el registro disponible será contado en la operadora del Sistema Integrado de Transporte Masivo BLANCO Y NEGRO MASIVO S.A conforme a lo estipulado por el propietario en la solicitud No.00875-11-14 SC”36 (se destaca). 37.

Asimismo, mediante Oficio RO 3944 del 20 de noviembre de 2014 (documento de reducción de oferta de servicio público colectivo municipal de pasajeros), proferido por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali, se certificó que, a partir de la fecha, el automotor de placas VBT788 “disminuirá la capacidad transportadora del servicio público de transporte público colectivo municipal de pasajeros y el registro disponible será contado en la operadora del Sistema Integrado de Transporte Masivo BLANCO Y NEGRO MASIVO S.A., conforme a lo estipulado por el propietario en la solicitud de autorización No. 00875-11- 14SCRAC”37. 38.

La anterior información fue corroborada por medio de oficio 2015415200078451 del 1 de abril de 2015, expedido por el grupo de Registro Automotor y Licencias de Conducción del municipio de Cali, el cual fue dirigido a la Subdirectora Técnica de la Dirección Jurídica de la Alcaldía de Cali, en el que, con relación a los antecedentes del vehículo tipo buseta de placas VBT788, se indicó (se transcribe de manera literal, incluidos posibles errores): “a. El vehículo fue matriculado el 16 de abril de 1998 afiliado a la empresa BLANCO Y NEGRO S.A. según carta de aceptación de la empresa y cupo número 00011142.

“b. El día 21 de noviembre de 2012 se aplicó en el sistema Qx de la Secretaria de Transito, la cancelación de la Tarjeta de Operación No. 214372 la cual fue expedida el 16/11/2011 con fecha de vencimiento al 7/12/13, de conformidad con el Articulo 3 de la resolución No. 4152.0.9.9.1405 de agosto 9 de 2012 ‘Por medio de la cual se cancela la habilitación de la empresa de Transportes Blanco y Negro S.A. y se dictan otras disposiciones’.

“c. El día 6 de noviembre de 2014 los propietarios del vehículo en mención, GLORIA INES GAVIRIA SIERRA y DEYSSY ANDREA PALTA GAVIRIA identificadas… radicaron en el programa servicios de tránsito SOLICITUD PARA CAMBIO DE RADIO DE ACCION DE VEHICULOS DE SERVICIOS PUBLICO COLECTIVO MUNICIPAL DE PASAJEROS, con aplicación de dicho cupo a la operadora del Sistema Integrado de Transporte Masivo BLANCO Y NEGRO MASIVO S.A. “d. Para dicho cambio de radio de acción fue aportada la carta de aceptación del vehículo de placas VBT788 a la SOCIEDAD VALLECAUCANA DE TRANSPORTES S.A. en la modalidad de Servicio Publico INTERMUNICIPAL. 36 Folio 268, c, 1. 37 Folio 269, c. 1.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 13 “e. La Secretaria de Tránsito con el lleno de los requisitos aprobó el tramite solicitado y emitió el CERTIFICADO DE CAMBIO DE RADIO DE ACCION PARA VEHICULOS DE SERVICIO PUBLICO COLECTIVO MUNICIPAL DE PASAJEROS No. 00875-11-14CRAC con fecha noviembre 7 de 2014.

“f. Como este vehículo fue censado y adquirió el derecho para hacer parte del proceso de reducción de oferta, la Secretaria de Tránsito emitió el respectivo CERTIFICADO DE REDUCCION DE OFERTA No. 3944 por CAMBIO DE RADIO DE ACCION con destino al operador BLANCO Y NEGRO MASIVO S.A., el 20 de noviembre de 2014. g. Actualmente este vehículo figura ACTIVO con radio de acción NACIONAL y afiliación a la empresa SOCIEDAD VALLECAUCANA DE TRANSPORTES S.A, con relación a si tiene Tarjeta de Operación vigente en dicha modalidad se deberá elevar consulta al Ministerio de Transporte Territorial Valle del Cauca entidad encargada de regular el transporte INTERMUNICIPAL”38 (negrilla añadida). 39.

La prueba recaudada permite a la Sala colegir que no se configuró un daño pasible de indemnización en el sub júdice, pues conforme lo expresó la parte actora en la demanda y en el escrito de apelación, el daño se concretó con el retiro de circulación del vehículo de propiedad de las señoras Gloria Inés Gaviria Sierra y Deissy Andrea Palta Gaviria, en virtud de las medidas de reestructuración de rutas para la implementación del sistema integrado de transporte masivo en Cali, lo que según su dicho les impidió continuar ejerciendo su actividad comercial derivada de la prestación del servicio público de transporte, circunstancia que no se acreditó en el proceso; por el contrario, las pruebas documentales demuestran que el referido vehículo actualmente está vinculado a la sociedad Vallecaucana de Transportes S.A. y que “figura activo con radio de acción nacional”, conforme a la normativa vigente, hecho determinante que fue omitido por la parte actora en su demanda. 40.

Considera la Sala importante destacar que la operación del transporte público en Colombia es un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado y sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes, en cuya prestación juega un papel decisivo la participación del sector privado. El legislador39, definió este servicio como “ una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector [aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre], en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica”40. 41.

La Ley 336 de 1996, “por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, en armonía con la Ley 105 de 1993, le otorga “El carácter de servicio público esencial ” y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos.

El citado estatuto dispone en el capítulo tercero que el servicio será prestado únicamente por empresas de transporte 38 Folio 256, c.1. 39 En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, según el cual todo colombiano puede circular libremente por el territorio nacional. 40 Artículo 3 de la Ley 105 de 1993, concordante con lo dispuesto en los artículos 1 y 5 de la Ley 336 de 1996.

Para efectos de la prestación del servicio, la Ley 366 de 1996 previó en su artículo 11 la expedición de una habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente, que es conferida al solicitante previo cumplimiento de ciertos requisitos necesarios para garantizar a los usuarios una óptima, eficiente y continua e ininterrumpida prestación del servicio de transporte público.

Por su parte, el artículo 18 ibidem establece que “[E]l permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas”. 43. El Decreto 170 de 2001, “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros”, en su artículo 34 determinó que la autoridad competente podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda.

El municipio de Santiago de Cali mediante Acuerdo Municipal 16 del 27 de noviembre de 1998, autorizó la participación de dicho ente territorial en la conformación de una sociedad, que se denominó Metrocali S.A., “para el desarrollo del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros”41. 44. Mediante Resolución 205 del 21 de junio de 2006, Metrocali S.A. convocó a la Licitación Pública MC-DT-001 de 2006, para la celebración de contratos de “Concesión para la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros dentro del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Santiago de Cali – Operación de Transporte de Servicio Troncal, Auxiliar y Alimentador del Sistema MIO”. 45.

La Licitación tuvo por objeto seleccionar cinco (5) concesionarios, para “otorgar en concesión no exclusiva, conjunta y simultánea con otros concesionarios, y exclusiva respecto de otros Operadores de Transporte Colectivo, la explotación del Servicio Público de Transporte Masivo de Pasajeros del Sistema MIO, en los términos, bajo las condiciones y con las limitaciones previstas en el contrato”42.

Como consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Tránsito y Transporte de ese municipio se comprometió a “revocar gradualmente los permisos de rutas o autorizaciones para la prestación del servicio público de transporte colectivo sobre las zonas exclusivas del SITM”43. 46. Adicionalmente, los oferentes de dicha licitación se comprometieron a suprimir la oferta de transporte público colectivo propuesta en la Licitación MC-DT-OOI - Proforma 4, que estableció eliminar un número determinado vehículos del Servicio público de transporte colectivo por cada uno de los vehículos que esté en la obligación de vincular al Sistema MIO. 41 Información consultada el 20 de mayo de 2024 en la página de la Alcaldía del municipio de Santiago de Cali “ACUERDO 16 DEL 98 PDF1.PDF”. 42 Cd obrante a folio 436, c., 1. 43 Folios 261 y 262, c. 1.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 15 47. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 4.11.20.03.02 del 15 de junio de 200744 y la cláusula 4.3 “Compromiso de reducción de oferta de transporte público colectivo del pliego de condiciones de la licitación MC-DT-OOI de 2006”, tal obligación podía cumplirse mediante alguna de las siguientes alternativas o una combinación de las mismas: “i. La desintegración física de los vehículos de Transporte Público Colectivo de Santiago de Cali de acuerdo con el procedimiento que para el efecto establezca la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Santiago de Cali previa demostración oficial y concreta antes de vincular flota al Sistema MIO.

“ii. La desintegración física de vehículos que se encuentran matriculados en cualquier parte del país, de acuerdo con el procedimiento que para el efecto establezca la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Santiago de Cali, previa la demostración oficial y concreta de que los citados vehículos están en reemplazo de igual número de vehículos del Sistema de Transporte Público Colectivo en Santiago de Cali.

Igualmente debe demostrarse también de manera oficial y concreta, que los vehículos del Sistema de Transporte Público Colectivo en Santiago de Cali reemplazados, hayan sido desvinculados del Sistema de Transporte Colectivo de la ciudad de Santiago de Cali, trasladados y se encuentren operando en otra ciudad, antes de vincular flota al Sistema MIO.

“iii. La desvinculación de los vehículos pertenecientes al Sistema de Transporte Público Colectivo de Santiago de Cali y su incorporación al Sistema MIO, previo el cumplimiento de las tipologías y requerimientos técnicos y tecnológicos exigidos por Metro Cali S.A “iv. La desvinculación del Sistema de Transporte Público Colectivo de la ciudad de Santiago de Cali y su vinculación en otro municipio, lo cual deberá demostrarse de manera oficial y concreta.

“v. La desvinculación del Sistema de Transporte Público Colectivo de la ciudad de Santiago de Cali y su cambio de radio de acción, lo cual deberá demostrarse de manera oficial y concreta en los términos establecidos por Metro Cali S.A.” (destaca la Sala). 48. Bajo ese contexto, como lo revela el documento del 29 de agosto de 201445, las señoras Gloria Inés Gaviria Sarria, Deissy Andrea Palta Gaviria y el representante legal de Blanco y Negro Masivo S.A. optaron de manera voluntaria por la última de las alternativas transcritas, es decir, la desvinculación del vehículo de placas VBT788 del sistema de transporte público colectivo municipal para incorporarlo en el radio de acción nacional o intermunicipal, con lo cual quedó disponible el registro en favor del concesionario Blanco y Negro Masivo S.A., conforme se observa del contenido de la certificación RO 3944 del 20 de noviembre de 2014 de “reducción de oferta de servicio público colectivo municipal de pasajeros”, situación que evidencia la deliberada determinación de migrar a un servicio intermunicipal. 49.

En el citado escrito se señaló que “cordialmente solicitamos a la Secretaria de Tránsito y Transporte Municipal, nos autorice iniciar el proceso de cambio de radio de acción del vehículo de placas VBT788 vinculado en la actualidad a Empresa de Buses Blanco y Negro S.A. perteneciente al servicio público colectivo municipal de 44 Información consultada el 20 de mayo de 2024 en la página de la Alcaldía del municipio de Santiago de Cali.

“DECRETO0302JUNIO2007.pdf”. 45 Ver párrafo 35 de la sentencia. Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 16 pasajeros, conforme a lo establecido en el acuerdo 0051 de 1993 del Ministerio de Transporte y pliego de condiciones de la licitación MC-DT-OOI de 2006 en su cláusula 4.3”.

De hecho, la parte actora gestionó el trámite ante la sociedad Vallecaucana de Transportes S.A. para que su vehículo fuera vinculado a esa empresa, frente a lo cual recibió una respuesta positiva, lo que le permitió seguir prestando el servicio de transporte público, pero en un radio de acción diferente. 50. Ahora, si el daño que la parte actora considera le fue causado consiste en el tiempo que el vehículo de su propiedad estuvo fuera de circulación, esto es, desde el 1° de septiembre de 2012 que la empresa Blanco y Negro S.A. le informó a las señoras Gloria Inés Gaviria Sarria y Deissy Andrea Palta Gaviria que solo hasta el 31 de agosto de ese año realizaría el “despacho de vehículos”, hasta el 7 de noviembre de 2014 que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali autorizó el cambio de radio de acción del automotor con placas VBT788, hecho que ni siquiera se alega en esos términos en la demanda ni mucho menos en el recurso de apelación46, lo cierto es que no existe en el expediente prueba alguna que permita determinar por qué las demandantes se tardaron más de dos años en realizar dicha solicitud, la cual como se deduce de los hechos probados estaba a cargo de las propietarias del vehículo, razón por la que no cabría endilgar responsabilidad por esta circunstancia a la demandada. 51.

Adicional a ello, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional47 y del Consejo de Estado48, no puede considerarse que el otorgamiento de licencias para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores del mismo. Se trata “simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad”.

Lo anterior, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 1°, 2° y 366 C.P.). 52. Así, cuando se trata de situaciones particulares y concretas que nacen y se desarrollan en el marco de relaciones que tienen un vínculo con la utilidad pública o el interés social, surge un derecho que, si bien protege la posición o relación jurídica, no resulta inmodificable.

La intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste una importancia mayor tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que si bien beneficia al autorizado, implica la prestación de un servicio público. 46 De conformidad con las pretensiones y el fundamento fáctico de la demanda se puede colegir que el daño invocado consiste la imposibilidad de continuar prestando el servicio público de transporte, de donde derivaba el sustento económico de los demandantes, cuyas utilidades dejadas de percibir se reclaman desde “el día 1° de septiembre del año 2012… hasta la presentación de la demanda, veinticinco (25) de agosto de 2014” - pretensión cuarta- y, “desde la presentación de la demanda… hasta la vida útil del vehículo” (negrilla añadida) -pretensión quinta-, lo que evidencia que su reclamación no se circunscribe al espacio de tiempo indicado, es decir, desde el 1° de septiembre de 2012 hasta el 7 de noviembre de 2014 que la parte actora radicó la solicitud del cambio del radio de acción, pues en ninguna parte lo alegó en esos términos. 47 Sentencia C-043 de 1998. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2023, exp: 69.345.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 17 53. En estos casos, la Administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios de las mismas como son: (i) el derecho a introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y funcionamiento del servicio;

(ii) el derecho a exigir al operador del servicio la adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios; (iii) la prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, el cual se justifica por el interés público que aquella involucra; (iv) el derecho a exigir del operador del servicio el cumplimiento debido y la ejecución del mismo; y, (v) el derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos49. 54.

Bajo este escenario, estima la Sala que no se demostró la existencia de un daño concreto u objetivamente verificable, en tanto que para la fecha de la última certificación -1 de abril de 2015- de los antecedentes del vehículo tipo buseta de placas VBT788, expedido por el grupo de Registro Automotor y Licencias de Conducción del municipio de Cali, se indicó que “Actualmente este vehículo figura ACTIVO con radio de acción NACIONAL y afiliación a la empresa SOCIEDAD VALLECAUCANA DE TRANSPORTES S.A…”; además, por tratarse de una actividad en la que media el interés general, la habilitación o autorización para prestar el servicio público de transporte es esencialmente revocable y, por ello, puede ser afectada por determinaciones de la Administración dirigidas a la optimización del servicio, como ocurrió en el presente asunto, razón por la cual no se configuró un daño excesivo o anormal. 55.

Tal conclusión no se modifica por el hecho de que la parte actora aduzca la configuración de un daño especial, pues dicha teoría no implica la presunción de los elementos de la responsabilidad como pareciera entenderlo la parte impugnante, sino que permite fundar la obligación de indemnizar del Estado en un régimen objetivo, “en el que si bien no tiene injerencia la calificación subjetiva de la conducta -por lo cual no se requiere probar la falla del servicio ni se acepta que el demandado se exonere con prueba de que su actuación fue diligente- los demás elementos de la responsabilidad permanecen y deben ser acreditados por la parte demandante, recayendo sobre la demandada demostrar por medio de hechos objetivos el rompimiento del nexo de causalidad, únicos con vocación para exonerarla de responsabilidad”50. 56.

Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta lo referido por esta Subsección en un caso de similares características, en el que se indicó que las decisiones que adoptan las autoridades competentes en el marco de su gestión como reguladoras de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, “no pueden ni deben entenderse como generadoras de daños automáticos a las empresas o a los transportadores que ejercen la actividad”, por lo que la reparación de perjuicios que se pudieran ocasionar está sujeta a la verificación en cada caso de los elementos que estructuran la responsabilidad51. 49 Al respecto, ver sentencia C-043 de 1998 de la Corte Constitucional. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2000, exp. 11401. 51 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, exp. 56560.

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 18 57. En ese orden de ideas, no existió una real afectación de un derecho o interés protegido jurídicamente, es decir, no se verificó la configuración de daño susceptible de indemnización, requisito ineludible de toda reparación, circunstancia que impone confirmar la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda.

Condena en costas 58. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas en esta instancia, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso. El artículo 365 del citado Estatuto, en su numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. 59.

Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, se condenará en costas a la parte demandante, quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y se le resolvió desfavorablemente. 60. Adicionalmente, el artículo 361 ibidem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia.

El pleito de la referencia corresponde a una controversia de reparación directa con cuantía que implicó que la parte demandada vencedora tuviera que designar (Ministerio de Transporte y Municipio de Santiago de Cali) y sufragar abogados (Metrocali S.A.) que ejercieran la defensa judicial de sus intereses, expensas que se generan por la sola vigilancia del proceso52, motivo por el cual la Sala fijará las agencias en derecho en la suma equivalente al uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones negadas, esto es, la suma de veintinueve millones cuatrocientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos cuarenta y cuatro pesos $29.454.44453, que se dividirá en partes iguales a favor de cada una de las entidades demandadas. 61.

Como en este caso la parte actora se encuentra integrada en forma plural, la condena en costas será pagada por cada uno de los demandantes, en función de su particular interés en las resultas del proceso, según dispone el numeral 6 del artículo 365 del CGP54. Sin embargo, se precisa que la condena correspondiente a las pretensiones indemnizatorias de Carlos Manuel y Valentina Ruiz Palta serán asumidas por su representante legal, la señora Deissy Andrea Palta Gaviria, habida cuenta de que para la fecha en que se presentó la demanda, contaban con 12 y 13 años, respectivamente.

Las agencias en derecho se asumirán en los siguientes porcentajes: 52 Sobre las laborales de vigilancia del proceso como criterio suficiente para fijas agencias en derecho se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 19 de febrero de 2021, exp. 64.401, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, 19 de marzo de 2021, exp. 68.836, C.P. María Adriana Marín; del 17 de junio de 2022, exp. 67.178, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; del 21 de noviembre de 2022, exp. 68.941, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y del 3 de febrero de 2023, exp. 69.319, auto de 9 de abril de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.150 y auto de 19 de marzo de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 65.193. 53 El total de las pretensiones solicitadas equivalen a la suma de $2.945’444.420 54 “Artículo 365 (…) 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos”. Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 19 Demandante Pretensión del proceso de reparación directa Porcentaje respecto de la totalidad de las pretensione s Deissy Andrea Palta Gaviria $1.460’222.210 49,5% Gloria Inés Gaviria Sarria $1.398’622.210 47,4% Ruth Darly Acosta Gaviria $30’800.000 1.04% Luis Gildardo Oliva Ortega $30’800.000 1.04% Camila Andrea Vanegas Palta $30’800.000 1,04% TOTAL $2.945’444.420 100% 62.

Ante esta definición, se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso. 63. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS por la segunda instancia a la parte demandante, en favor de la Nación – Ministerio de Transporte, Metrocali S.A. y el municipio de Santiago de Cali. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan en la suma de veintinueve millones cuatrocientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos cuarenta y cuatro pesos ($29.454.444), la cual se dividirá en partes iguales a favor de cada una de las entidades demandadas.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo, en los términos señalados en el artículo 366 del Código General del Proceso y teniendo en cuenta los siguientes porcentajes a cargo de los demandantes: Demandante Porcentaje respecto de la totalidad de las pretensiones Deissy Andrea Palta Gaviria 49,5% Gloria Inés Gaviria Sarria 47,4% Ruth Darly Acosta Gaviria 1.04% Luis Gildardo Oliva Ortega 1.04% Camila Andrea Vanegas Palta 1,04% TOTAL 100% Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00902-01 (68.163) Actor: Gloria Inés Gaviria Sarria y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 20 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF