Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Demandante: Luis Felipe Montejo Casas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Causal 5 del artículo 250 del CPACA.
Improcedencia para discutir errores por aplicación normativa. Alteración en el objeto del litigio. DECLARA FUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpuso1 el señor Luis Felipe Montejo Casas contra la sentencia del veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que ingresó al Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC) como dragoneante, el 16 de septiembre de 1988 y completó los 20 años de servicio el 16 de septiembre de 2008. Afirmó que mediante Resolución PAP 051904 del 5 de mayo de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le reconoció el derecho a la pensión de vejez, con fundamento en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, pero calculó el ingreso base de liquidación conforme a la Ley 100 de 1993 e incluyó únicamente los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Que solicitó en varias oportunidades a la UGPP la correcta liquidación de su pensión, con fundamento en las normas que regulan su régimen especial de pensiones —Ley 32 de 1986 y artículo 45 del Decreto 1045 de 1978—. Sin embargo, dichas peticiones fueron negadas mediante las Resoluciones RDP 016340 del 20 1 La presentación del recurso se efectuó el 16 de febrero de 2024, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que revocó la sentencia proferida el 21 de agosto de 2020, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga que negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de abril de 2016, RDP 041148 del 30 de octubre de 2017, RDP 048785 del 5 de diciembre de 2017 y RDP 047903 del 22 de diciembre de 2017. Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se efectuara la correcta liquidación de su prestación, tomando como base los factores salariales devengados durante su último año de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buga, mediante sentencia del 21 de agosto de 2020, negó las pretensiones, al considerar que, si bien el ingreso del actor a la entidad se produjo antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, no se acreditó que se hubiesen efectuado cotizaciones sobre los factores cuya inclusión se solicitaba y aplicó lo dispuesto en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor, revocó la decisión de primera instancia. En cumplimiento de esta providencia, la UGPP expidió la Resolución RDP 013383 del 26 de mayo de 2023, mediante la cual reconoció la prestación pensional, y aplicó el régimen pensional definido en la decisión judicial.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del del 22 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión de vejez del señor Luis Felipe Montejo Casas, por considerar que se aplicó un régimen pensional indebido en contravía del ordenamiento jurídico y en detrimento del patrimonio público.
Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que aunque en el escrito de apelación se indicó que la controversia se limitaba a la Resolución 047903 del 22 de diciembre de 2017, mediante la cual se confirmó la negativa a reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales percibidos, lo cierto es que, por tratarse de prestaciones periódicas y de actos administrativos estrechamente vinculados, resultaba necesario examinar el régimen pensional aplicable y analizar de manera integral la totalidad de los actos administrativos que conforman la unidad de materia.
Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, para ser beneficiario del régimen de transición del Decreto 2090 de 2003 es necesario cumplir dos requisitos: acreditar al menos 500 semanas cotizadas al 28 de julio de 2003 y satisfacer, adicionalmente, las condiciones de edad o tiempo de servicio previstas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Afirmó que, si bien el demandante contaba con las 500 semanas exigidas y se había vinculado al INPEC desde el 16 de septiembre de 1988, no cumplía con los requisitos adicionales de transición, pues para el 1° de abril de 1994 tenía 26 años y menos de seis años de servicio, lejos de los 40 años o 15 años de servicios que Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 exige la norma.
Por tanto, no podía acogerse al régimen especial de la Ley 32 de 1986. Determinó que la pensión debía liquidarse bajo las reglas generales del sistema de prima media con prestación definida previsto en la Ley 100 de 1993, pues el actor cumplía los requisitos del artículo 36 —mínimo de 1300 semanas y 55 años de edad alcanzados el 8 de julio de 2022—, y que el ingreso base de liquidación debía calcularse con el promedio de los últimos diez años de cotización, conforme al artículo 21 de la misma ley y al Decreto 1158 de 1994, criterio que la entidad había reconocido en la Resolución 016340 pero no aplicó al invocar el principio de favorabilidad.
Que la pretensión del actor de incluir todos los factores salariales del último año de servicio no estaba llamada a prosperar pues las partidas reclamadas no estaban enlistadas en el citado decreto. Citó la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 19 de enero de 2017, expediente radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02281-01, para destacar que el principio de la non reformatio in pejus no es absoluto ni ilimitado.
Que cuando se evidencia que un reconocimiento no se ajusta al ordenamiento jurídico, en detrimento del patrimonio público, lo procedente es estudiar el asunto, primando el interés general sobre el particular. A su juicio, ello no vulnera el derecho al debido proceso, la defensa y la contradicción de la parte actora precisamente, porque fue ella quien sometió al escrutinio judicial la legalidad del acto administrativo por infracción del ordenamiento en que debía fundarse.
Declaró la nulidad de la Resolución 016340 del 20 de abril de 2016 en lo relativo a la reliquidación de la pensión con base en lo devengado durante el último año de servicio. Sin embargo, la consideró ajustada a derecho en cuanto a la inclusión de los factores salariales correctos, conforme a los enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Por las mismas razones, declaró la nulidad de la Resolución 047903 de 2017, la cual, aunque indicó que lo procedente era tener en cuenta lo devengado en los últimos diez años de servicio, confirmó la decisión anterior. Además, declaró la nulidad de la Resolución PAP 051904 de 5 de mayo de 2011 que reconoció y ordenó el pago de la pensión, pues consideró que se trataba de una actuación administrativa que integra una unidad de materia y propósito, que es efectuar un reconocimiento carente de respaldo legal, lo que conlleva a que deban tener idéntico destino: ser extraídas del ordenamiento jurídico.
Ordenó a la UGPP expedir un nuevo acto administrativo reconociendo la pensión bajo las reglas del Decreto 2090 de 2003, calculando el ingreso base de liquidación con Ley 100 de 1993 y limitando los factores salariales a aquellos sobre los cuales efectivamente se realizaron aportes. Además, precisó que, aunque el reconocimiento se efectuará a partir del 8 de julio de 2022, no habría lugar al pago de retroactivos ni a la devolución de valores percibidos, dado que el actor actuó de buena fe.
Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El señor Luis Felipe Montejo Casas interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5 de la citada legislación. Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Sostuvo que el Tribunal incurrió en un error al considerar que no era beneficiario de la Ley 32 de 1986, pues, aun cuando la sentencia cuestionada verificó que el demandante ingresó al INPEC antes del 28 de julio de 2003 y que cumplía con las 500 semanas de cotización exigidas por el Decreto 2090 de 2003 para acceder a los beneficios de dicha ley, le impuso el cumplimiento de los requisitos de transición previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Que esta exigencia resulta ajena al régimen especial aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional y había sido descartada de manera expresa por la jurisprudencia pacífica y reiterada del Consejo de Estado en pronunciamientos previos, entre ellos, citó las sentencias del 19 de enero (exp. 3752-2021), 2 de febrero (exp. 3423-2018) y 16 de febrero de 2023 (exp. 6382-2019), que constituyen precedente judicial o, en su defecto, doctrina probable que debía ser observada por el juez ad quem.
Que, en cumplimiento de la sentencia recurrida, la UGPP, mediante la Resolución RDP 013383 del 26 de mayo de 2023, reconoció la pensión del actor bajo un régimen diferente y más desfavorable, disminuyendo incluso el monto frente a lo que venía percibiendo, situación que vulnera directamente el inciso octavo del artículo 48 de la Constitución Política.
Precisa que, en ningún momento, la pretensión de la demanda estuvo dirigida a cuestionar el reconocimiento de la pensión —que siempre fue válido y ajustado a derecho—, sino exclusivamente a solicitar su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme a la Ley 32 de 1986 y al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Adujo que, por haber ingresado al INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, es beneficiario del régimen de transición constitucional aplicable a este régimen especial, condición que se encuentra plenamente demostrada mediante los certificados expedidos por el INPEC y allegados como prueba. Desconocer este hecho —afirma— resulta contrario a la justicia material, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la realidad probatoria acreditada en el proceso.
Que resulta contraria al régimen constitucional y legal que regula las pensiones de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, vulnerando principios y derechos fundamentales como el debido proceso, la congruencia, la seguridad social, la dignidad humana, la justicia material y los derechos adquiridos. Reprochó que se haya ordenado el reconocimiento de la pensión con base en los artículos 3, 4 y 7 del Decreto 2090 de 2003, aplicando un régimen no solicitado y Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 menos favorable que el previsto en la Ley 32 de 1986, en la Constitución y en la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Manifestó que la correcta liquidación de su pensión debe efectuarse conforme a los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 o en los establecidos por el Decreto 446 de 1994, sobre los cuales realizó aportes durante toda su vida laboral, circunstancia aceptada mediante la Circular 0027 de 2013 del INPEC.
Contestación al recurso extraordinario de revisión La UGPP, debidamente notificada de la admisión del recurso3, no presentó pronunciamiento alguno. Concepto del Ministerio Público El señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, mediante concepto núm. 268 del 30 de julio de 2024, solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, al considerar que no se configuran los presupuestos de la causal quinta invocada, pues no se advierte vulneración de la regla procesal de congruencia. Indicó que al señor Luis Felipe Montejo Casas le es aplicable el régimen pensional de la Ley 32 de 1986, que cobija a los miembros del INPEC en actividades de alto riesgo y exige únicamente veinte (20) años de servicio, requisito que fue cumplido, dado que el actor laboró entre el 16 de septiembre de 1988 y el 31 de diciembre de 2016.
Precisó que, al no regular la Ley 32 de 1986 el monto de la pensión resulta aplicable el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, según el cual esta se liquida con el 75% del promedio mensual del último año de servicios, considerando los factores establecidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. Si bien se acreditó que el actor devengó en ese período la prima de navidad, también prevista en el decreto citado, no existe prueba de que sobre dicho emolumento se hubieran efectuado aportes al sistema pensional; por tanto, concluyó que no procede reliquidar la pensión de jubilación reconocida.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 22 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, considerando la causal invocada por el recurrente. 3 La entidad se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda mediante mensaje de datos enviado el 17 de junio de 2024 (véase índice 00011 de SAMAI).
Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada, y iii) Caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada4.
En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada5.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente6. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular7. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada8.
Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 4 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 1001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 6 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. 7 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. 8 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley9.
Causal quinta de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso.
Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia10. La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 11, que establece ocho motivos específicos de nulidad de las sentencias, o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso12, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta;
A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;
(vi) se 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 10 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 11 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 12 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: falta de competencia, pronunciamientos sin el trámite debido, decisiones adoptadas fuera de los términos legales, condenas sobre aspectos no solicitados o respecto de personas ajenas al proceso, ausencia total de motivación, o irregularidades en la votación o suscripción del fallo.
Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»13.
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido14.
Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]». Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 202015, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita16, como regla general.
Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia17. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 14 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000- 2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González. 16 Cfr. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Exp.: 50001-23-31-000-2002-00198-02 (15770). C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto En el recurso se aduce la configuración de la causal quinta de revisión por diversas irregularidades en la sentencia. En primer lugar, se sostiene que el actor cumple los requisitos para ser beneficiario de la Ley 32 de 1986 y del régimen especial de pensiones del INPEC, pero que el Tribunal le aplicó de forma indebida los requisitos de transición previstos en la Ley 100 de 1993, desconociendo la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la materia.
Respecto de este primer reproche se advierte que no corresponde a ninguno de los motivos de nulidad taxativamente señalados en el artículo 133 del Código General del Proceso ni de aquellos que se han establecido jurisprudencialmente para el efecto. Para la Sala, tal planteamiento no es admisible como fundamento del recurso extraordinario de revisión, pues sus causales taxativas no comprenden la indebida interpretación o aplicación de normas sustanciales, como la invocada por el actor.
Esta Corporación en diferentes decisiones ha señalado que este medio extraordinario busca revertir decisiones que atentan contra la justicia material, pero no está instituido para discutir la labor interpretativa del juez o corregir errores in iudicando. En ese sentido, esta Subsección en sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado núm. 1638-16 señaló que: «[…] el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio […].
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho)»18 (Negrillas para enfatizar) A lo anterior se suma que, debido a su carácter excepcional y a la naturaleza taxativa de las causales de procedencia, el recurso extraordinario de revisión no está previsto para alegar o proponer el desconocimiento de otros pronunciamientos judiciales19.
Por lo que no está llamada a prosperar la causal invocada con base en 18 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. Exp. 11001-03- 25-000-2016-00288-00 (1638-2016). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19 «El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador […] […] cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el argumento antes expuesto.
En segundo lugar, en el recurso se señala que su pretensión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se limitó a la reliquidación de la pensión con base en los factores salariales del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978; sin embargo, cuestiona que se haya vulnerado la regla de congruencia, pues la decisión terminó disminuyendo el monto inicialmente reconocido y modificando el régimen pensional aplicable, pese a que ello no fue objeto de la demanda.
Con tal propósito, se examinará el contenido de la demanda, la forma en la que se fijó el litigio, la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la decisión de segunda instancia, a fin de determinar si se presentó una vulneración al principio de congruencia y sus eventuales efectos en el caso concreto. En la demanda, el actor solicitó la nulidad parcial de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron su pensión20, con el fin de que se ordenara su reliquidación aplicando la Ley 32 de 1986 y teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 197821.
La fijación del litigio delimitó el alcance del debate, al señalar expresamente que debía determinarse «[…] si le asiste al señor LUIS FELIPE MONTEJO CASAS el derecho de que le sea reliquidada la pensión conforme a todos los factores salariales devengados en el último año de servicios prestados y cuál es el régimen aplicable»22. instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado […]».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de abril de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV). Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: Sala Segunda Especial de Decisión. Sentencia del 4 de agosto de 2020. Exp: 2016-03553-00 (REV). C.P: César Palomino Cortés y Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 7 de noviembre de 2019.
Exp. 2018-03604-00 (REV) C.P: Alberto Montaña Plata. También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión. Exp: 2009-00445-00 (REV). C.P: Luis Rafael Vergara Quintero. 20 En la demanda se observa que las pretensiones fueron las siguientes: «1.1 Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. PAP 051904 del 05 de mayo de 2011 […] mediante la cual se le reconoce […] una Pensión Vitalicia de Vejez […] teniendo en cuenta lo devengado durante los últimos diez años de servicio incluyendo los factores salariales […] asignación básica mensual, bonificación de servicios prestados y el sobresueldo […] 1.2 Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. RDP 016340 del 20 de Abril de 2016 mediante la cual, […] la UGPP reliquida la Pensión de Vejez de mi poderdante en valor de […] $ 1322215 […] teniéndole en cuenta solo los factores salariales de la Asignación básica mensual y la Bonificación de servicios prestados durante el último año de servicio en el INPEC. 1.3 Declarar la nulidad Parcial de la Resolución No. RDP 041148 DEL 30 de Octubre de 2017 […] mediante la cual [se] Reliquid[ó] […] su Pensión […] 1.4 Declarar la Nulidad Parcial de la anterior Resolución No.RDP 045785 del 05 de diciembre de 2017, […] mediante la cual […] CONFIRMA en todas sus partes la Resolución No. 41148 del 30 de octubre de 2017 […] 1.5.
Declarar la Nulidad parcial de la Resolución No RDP 047903 del 22 de Diciembre de 2017 […] mediante la cual se RESUELVE EL Recurso de Apelación […] [y] CONFIRMA en todas sus partes la Resolución No.41148 del 30 de Octubre de 2017 […]». 21 La pretensión principal fue: «1.64 A Título de Restablecimiento del Derecho, CONDENAR a la UGPP a que se le RELIQUIDE, INDEXE y PAGUE RETROACTIVAMENTE la Pensión de Vejez a mi poderdante aplicando la Ley 32 de 1986 y las normas a las que esta se remite como son el Articulo 114 Ibidem, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIO según lo estipulado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, teniendo en cuenta que a mi poderdante solo se le tuvieron en cuenta como factores salariales para liquidar su pensión la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados como consta en la Resolución No. RDP016340 DEL 20 DE ABRIL DE 2016». 22 FL. 202, índice 00019 SAMAI, «26_RECIBEMEMORIAL_001ExpedienteDigital_1_20240829162918158».
Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En la sentencia de primera instancia, el Juzgado negó las pretensiones, aunque reconoció que al actor le era aplicable la Ley 32 de 1986, por su calidad de miembro del INPEC. Precisó que, ante la ausencia de una disposición específica sobre el monto de la pensión, debía acudirse al artículo 4° de la Ley 4ª de 1966, el cual establece como ingreso base de liquidación el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
En consecuencia, la controversia se resolvió bajo el entendido de que el régimen pensional reconocido era correcto; sin embargo, los factores salariales solicitados en la demanda no podían incluirse, dado que respecto de uno de ellos —prima de navidad— no se acreditó el descuento al Sistema General de Pensiones, y el otro —prima de riesgo— no se considera factor salarial y no está previsto en el Decreto 1045 de 1978, sin hacer referencia alguna a los demás invocados en la demanda —auxilio de transporte, subsidio de alimentación, subsidio de unidad familia y primas de vacaciones y servicios—.
Por su parte, el recurso de apelación se dirigió exclusivamente a controvertir la Resolución 047903 del 22 de diciembre de 2017, en cuanto confirmó la negativa de reliquidar la pensión con todos los factores salariales devengados y mantuvo el cálculo del IBL con base en el promedio de los últimos diez años, solicitando que la liquidación se realizara tomando como referencia el último año de servicio y los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones en dicho período.
Pese a ello, la sentencia de segunda instancia abordó un asunto ajeno al marco del litigio y concluyó que, en aplicación a la protección del erario, el demandante no cumplía los requisitos para beneficiarse del régimen de transición previsto en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, negándole la aplicación de la Ley 32 de 1986 y ordenando a la UGPP expedir un nuevo acto administrativo para reconocer la pensión bajo las reglas de la Ley 100 de 1993.
De esta manera, la decisión no solo se apartó de los términos del debate procesal, sino que resolvió aspectos que no fueron propuestos por las partes, modificando el régimen pensional sin que ello hubiera sido solicitado, debatido o controvertido. Durante todo el proceso —demanda, fijación del litigio, sentencia de primera instancia y recurso de apelación— nunca se cuestionó el régimen pensional aplicado para el reconocimiento del derecho; el debate se centró exclusivamente en la procedencia de la reliquidación con la inclusión de todos los factores salariales devengados.
Aunque en la fijación del litigio se mencionó el régimen aplicable, ello estaba condicionado a resolver si debía reliquidarse la pensión con todos los factores salariales, sin que se discutiera la validez del régimen inicialmente aplicado para el reconocimiento del derecho. Pese a ello, la segunda instancia examinó los requisitos para el reconocimiento de la pensión y el régimen aplicable, aspectos ajenos a los reparos formulados.
Con ello desconoció lo previsto en los artículos 32023 y 32824 del Código General del Proceso, que obligan al juez de segunda instancia a pronunciarse únicamente sobre 23 «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]». 24 «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».
Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 las inconformidades planteadas en la apelación. En consecuencia, al introducir y decidir cuestiones que nunca fueron objeto de debate, el Tribunal desbordó el marco del litigio, alteró la materia en discusión y configuró un claro defecto de congruencia externa.
Es cierto que el Tribunal se apoyó en la sentencia de tutela proferida el 19 de enero de 2017 dentro del expediente núm. 11001-03-15-000-2015-02281-01, con el fin de sostener que el principio de la non reformatio in pejus no es absoluto. Sin embargo, debe resaltarse que dicha providencia, aun emanada del órgano de cierre, tiene efectos inter partes y se dictó para resolver un caso específico, distinto del presente asunto, por lo que no podía trasladarse automáticamente a este proceso.
Además, a juicio de la Sala, el principio de congruencia impide que, bajo consideraciones relativas a la protección del erario, se desconozca el núcleo de protección de este principio constitucional en nombre de otros criterios de menor jerarquía al resolver el recurso de apelación. Afirmar lo contrario implicaría desconocer totalmente las restricciones a la actividad impugnativa.
Al resolver el recurso de apelación, el fallador favoreció indebidamente los intereses de la entidad demandada, pese a que el proceso no correspondía a una demanda de lesividad ni se interpuso reconvención contra el acto administrativo que reconoció la pensión, el cual se encontraba en firme y amparado por la presunción de legalidad. Recuérdese que, en virtud del principio de justicia rogada, la legalidad de los actos administrativos solo puede analizarse a partir de los argumentos de anulabilidad propuestos por la parte actora.
Por ello, resultaba improcedente que el Tribunal examinara de oficio el régimen pensional aplicable, toda vez que, aunque el litigio se centró exclusivamente en establecer la norma para calcular el monto de la pensión, lo cierto es que, para definir ese punto, debía tenerse por aceptado el régimen utilizado para el reconocimiento del derecho, pues este nunca fue objeto del litigio, es más, en la demanda la parte actora manifestó expresamente su conformidad con haber sido calificado como beneficiario de la Ley 32 de 1986.
Además, la decisión adoptada por el Tribunal generó un perjuicio económico directo a la parte actora, derivado de no haber ceñido la resolución del caso al objeto del litigio. En efecto, tal como se desprende del acto administrativo de cumplimiento — Resolución RDP 013383 del 26 de mayo de 202325—, la nueva liquidación ordenada produjo una mesada pensional considerablemente inferior a la que el demandante venía percibiendo antes de presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El propio acto administrativo lo reconoce: «[…] Que como se puede observar, una vez realizadas las operaciones aritméticas pertinentes, ordenadas en el fallo objeto de ejecución, se evidencia que la liquidación efectuada en la presente resolución genera menores valores que los reconocidos a través de la Resolución No. RDP 016340 del 20 de abril de 2016 ($1.892.371,29 para el año 2023); no obstante a ello, en virtud de que nos encontramos dando estricto cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Valle del Cauca – Sala de Decisión de fecha 25 Fl. 277, índice 0002 de SAMAI, archivo denominado «3_DemandaWeb_Anexos(.pdf) NroActua 2».
Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 22 de febrero de 2023 y que en éste no se ordenó aplicar el principio de favorabilidad al señor MONTEJO CASAS LUIS FELIPE, se incluirá en nómina de pensionados la presente resolución […]» (negrillas del texto original).
En consecuencia, se encuentra configurada la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, puesto que el proceso debió centrarse en la procedencia de la reliquidación de la prestación periódica que había sido reconocida por la entidad, pero estudió finalmente los requisitos propios para acceder a la misma y el régimen aplicable.
Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión ha de declararse fundado, y, en ese orden, se impondrá la nulidad de la sentencia emitida el 22 de febrero de 2023, por el pluricitado tribunal. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto por el artículo 255 del ibidem, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 202126, se ordenará devolver el proceso a la autoridad judicial de origen para que profiera un nuevo fallo, atendiendo las consideraciones expuestas en esta providencia y las decisiones de unificación que esta Corporación haya emitido hasta la fecha en relación con dicho régimen especial.
Condena en costas Con la Ley 2080 de 2021 se modificó el artículo 255 del CPACA respecto de la condena en costas en el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».
En ese sentido, como las reformas procesales allí establecidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento y el recurso extraordinario cuando ya estaba rigiendo la nueva ley, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas, toda vez que se declaró fundado el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Felipe Montejo Casas contra la sentencia del veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que revocó la sentencia proferida el veintiuno (21) de agosto de 2020, 26 «Artículo 255.
Sentencia. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda.
Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». Radicado: 11001-03-25-000-2024-0007-00 (1137-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 por el Juzgado Segundo Administrativo de Buga que negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Segundo. Como consecuencia, INFIRMAR la sentencia del veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, se ORDENA a la mencionada autoridad judicial que profiera un nuevo fallo, atendiendo las consideraciones expuestas en esta providencia y las decisiones de unificación que esta Corporación haya emitido hasta la fecha en relación con dicho régimen especial.
Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente