Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) Demandante: Benjamín Vidal Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Se declara de oficio la excepción de cosa juzgada.
Elementos de la figura y análisis comparativo entre los dos casos en controversia. REVOCA SENTENCIA Y SE DECLARA PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Benjamín Vidal instauró demanda en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 001239 del 16 de enero de 2014, (ii) RDP 002075 del 21 de enero de 2015, y (iii) RDP 013142 del 7 de abril de 2015; por medio de las cuales, con las dos primeras la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia, y con la última confirmó la segunda decisión al resolver el recurso de apelación. 1 Ver expediente digital en los índices 4 y 10 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas, reajustadas anualmente, y los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 189 y 195 del CPACA. HECHOS2 La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el demandante nació el 14 de septiembre de 1943. Que en su vida laboral estuvo vinculado con el Ministerio de Educación como docente nacional desde el 20 de septiembre de 1974 hasta el 27 de enero de 1978.
Que, luego, fue nombrado educador de la planta de personal del departamento del Valle del Cauca durante los siguientes períodos: (i) del 16 de abril de 1977 al 30 de noviembre de 1982, (ii) del 16 de septiembre al 15 de diciembre de 1983, (iii) del 15 de septiembre al 14 de octubre de 1986, y (iv) del 17 de febrero de 1987 al 10 de diciembre de 2003.
Que, finalmente, tuvo una vinculación legal y reglamentaria en propiedad como maestro del municipio de Santiago de Cali desde el 11 de diciembre de 2003 hasta el 16 de septiembre de 2008. Que, el 27 de noviembre de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual le fue negada a través de la Resolución RDP 001239 del 16 de enero de 2014, aduciendo que no demostró haber tenido una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, por tanto, no colmó la exigencia normativa de haber prestado el servicio de docente antes de dicha fecha.
Que, el 16 de septiembre de 2014, el demandante presentó una nueva petición para obtener aquel derecho, pero nuevamente fue negado, esta vez mediante la Resolución RDP 002075 del 21 de enero de 2015, contra la cual se interpuso recurso de apelación que fue resuelto negativamente por medio de la Resolución RDP 013142 del 7 de abril de 2015.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 2 Idem. 3 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 3 del Decreto 2285 de 1955; 17 de la Ley 6 de 1945; 1 de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; así como la Ley 43 de 1975 y su Decreto Reglamentario 223 de 1977.
Que el accionante al momento de adquirir su estatus pensional (50 años de edad y 20 de servicio), se encontraba no con una mera expectativa sobre el derecho reclamado, sino con una situación consolidada legalmente, pues no solo acreditaba lo anterior, sino que también era docente nombrado con anterioridad al 1.º de enero de 1981 y no había sido sancionado.
Que ello es tanto así que la misma entidad demandada lo avala al argumentar de forma exclusiva que el único reparo que posee frente a la solicitud, era considerar que el servicio prestado con antelación al 31 de diciembre de 1980, no es computable para acceder a la prerrogativa por no corresponder a un nombramiento de carácter territorial (departamental, municipal o distrital).
Que, en todo caso, si bien no debe existir discriminación entre los docentes del magisterio público frente al reconocimiento y pago de una pensión gracia, esto por cumplir exactamente las mismas funciones laborales y devengar por concepto de salarios el mismo valor, tampoco debe hacerse tal diferenciación por causa de la naturaleza del empleador, toda vez que en todos los casos de los educadores oficiales, es el Estado quien los controla a través de sus diversas entidades territoriales o bien, mediante el Ministerio de Educación. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 24 de enero de 2020 fue admitida la demanda,4 se notificó a la UGPP5, quien manifestó6 que el accionante no demostró el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia, puntualmente respecto de los tiempos de servicio y el tipo de vinculación del docente.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación, (ii) prescripción, (iii) buena fe, (iv) cobro de lo no debido, (v) imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido, e (vi) innominada. El 14 de febrero de 2023 se celebró audiencia inicial,7 en la cual se fijó el litigio, se dijo que no había animo conciliatorio, se incorporaron las pruebas y se decretó la práctica de una de oficio. 4 Idem. 5 Idem. 6 Índice 18 de SAMAI – Tribunales. 7 Índice 44 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) En la audiencia de que trata el artículo 181 del CPACA8 se recaudaron los medios de convicción pendientes, y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión dentro de los 10 días siguientes.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 10 de mayo de 2023 por medio de la cual negó las pretensiones, señalando que, está demostrado que el demandante se vinculó al magisterio antes del 31 de diciembre de 1980 como docente del INEM, por lo que el período comprendido entre el 20 de septiembre de 1974 y el 9 de enero de 1978 no puede ser computado para la pensión gracia porque dicha institución era del orden nacional.
Que también tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 adscrita a la Junta Administradora Seccional de Deportes del Valle del Cauca entre el 26 de abril de 1977 y el 3 de agosto de 1983, por lo que este lapso tampoco debe tenerse en cuenta porque la Ley 49 de 1983 determinó que se trata de un nombramiento por parte del Ministerio de Educación. Que la última relación legal del actor inició en octubre de 1986 como “profesor en el colegio Libardo Madrid Valderrama de Cali”, fecha para la cual ya no se consagra el beneficio de la pensión gracia. Que, por tanto, si bien el reclamante se vinculó antes de diciembre de 1980, ello ocurrió como maestro del orden nacional, razón por la cual no puede acceder a la pensión gracia consagrada para quienes ingresaron antes de dicho año, pero al servicio de la educación territorial o nacionalizada.
RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandante interpuso recurso de apelación expresando que el tribunal de origen no evaluó apropiadamente la información contenida en los certificados de tiempo de servicios expedidos por la Dirección Regional de Deportes del Valle del Cauca – Sección de Educación Física y Recreación del Valle del Cauca, mediante los cuales se indicó con claridad que prestaba sus servicios como docente de educación física de tiempo completo, adscrito a la planta de cargos de la referida entidad territorial.
Que los tiempos laborados desde el 16 de abril de 1977 hasta el 16 de septiembre de 2008 no son de carácter nacional, puesto que el acto de nombramiento fue proferido por el departamento, suscrito por el respectivo gobernador autónomamente y no en representación del Ministerio de Educación. 8 Índice 49 de SAMAI – Tribunales. 9 Índice 55 de SAMAI – Tribunales. 10 Índice 58 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) Que en el fallo apelado se desconoce la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 21 de junio de 2018, pues solo se habla de docente nacional cuando su nombramiento deviene de una resolución de la aludida cartera gubernamental, por lo que son nacionalizados los designados por las entidades territoriales.
Que, además, los tiempos de servicio pueden ser continuos o discontinuos, es decir, por el hecho de que haya interrupciones no se puede negar el derecho, ya que únicamente basta probar que la relación legal del educador fue del orden nacionalizado, que se dio antes del 31 de diciembre de 1980, y qué ha seguido laborando en el magisterio bajo dichas condiciones, las cuales el actor demostró que cumplió. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 8 de septiembre de 202311 fue admitido el recurso de apelación, se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, luego de notificar esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. El 25 de enero de 201412 se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada, por lo que se solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia que allegara a la actuación la copia del expediente 76001-23-31-000-2007-01413-00 en el que figuraban las mismas partes del presente litigio.
A través de la plataforma SAMAI, el 19 de marzo de 202413 el mencionado despacho allegó la documentación solicitada, de la cual se corrió traslado a las partes el 23 de abril del presente año.14 Pronunciamiento de las partes De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo, pero guardaron silencio y el Ministerio Público se abstuvo de conceptuar.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que resolverá de oficio la Subsección es determinar si en el presente caso se configuró el fenómeno de cosa juzgada por haberse proferido una sentencia 11 Ver índice 5 de SAMAI. 12 Ver Índice 12 de SAMAI. 13 Índices 18, 19 y 20 de SAMAI. 14 Índices 21 y 22 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) ejecutoriada con anterioridad a este proceso, dentro de una controversia entre las mismas partes, para lo cual deberá verificarse si ambos procesos comparten causa y objeto idénticos.
En caso negativo, se verificará si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial a. Acerca de la pensión gracia y los requisitos para adquirirla Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada La mencionada figura procesal de contenido sustancial corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta, por cuanto en su calidad de medio de defensa, no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del juez para conocer y emitir un pronunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto.
Esta institución se deriva del principio de la seguridad jurídica, con base en el cual lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. Por esa razón, la cosa juzgada tiene como efectos principales los de la inmutabilidad y unicidad de las providencias cuyas determinaciones hagan tránsito a dicho fenómeno, ello en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales, toda vez que lo resuelto deberá ser definitivo, con excepción de la eventual posibilidad de una tutela por unas causales específicas y muy restrictivas basadas en defectos del proveído, o bien, ante la interposición del Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) recurso extraordinario de revisión como lo consagra el artículo 303 del CGP que expresamente regula esta figura de la siguiente forma: «[…] Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. […]» El inciso 4.° del parágrafo 2.° del artículo 175 del CPACA consagró que, entre otras, la excepción de cosa juzgada se declarará fundada mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral 3.° del artículo 182A, el cual también dispuso que, en todo caso, tal medio de defensa podrá resolverse en cualquier estado del proceso si se encuentra demostrada, tanto así que puede ser decretada de oficio conforme al artículo 187 ibidem en el que se señaló que la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el juez advierta probada.
Ahora, en relación con los requisitos para su configuración, el Consejo de Estado15 los ha precisado de la siguiente forma: «[…] 15. De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.
Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: «- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2024.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-02464-01 (0245-2023). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.» […] 17.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. […]» Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, en principio resultaría necesario verificar el cumplimiento de las exigencias para consolidar el derecho a la pensión gracia señaladas previamente en el punto a.) del marco normativo.
Sin embargo, en el asunto bajo estudio, el 25 de enero de 202416 se decretó una prueba de oficio tendiente a que el Tribunal Administrativo de Antioquia17 allegara al presente proceso la copia íntegra del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-31-000-2007-01413- 00, el cual promovió el actual demandante contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- EICE (hoy UGPP -demandada en esta actuación-), ello con el fin de determinar si eventualmente se había configurado la excepción de cosa juzgada.
Una vez allegada la documentación requerida, se procede efectuar un análisis comparativo entre el litigio bajo examen y el resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esto para identificar si ambas controversias comparten identidad de sujetos, objeto y causa, tal como se observa a continuación: RADICADO 76001-23-31-000-2007-01413-00 (PROCESO ANTERIOR) 76001-23-33-000-2019-01038-01 (PROCESO ACTUAL) PARTES Demandante: Benjamín Vidal Demandada: Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- EICE (actualmente extinta y por tanto sucedida en sus obligaciones por la UGPP) Demandante: Benjamín Vidal Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) OBJETO (PRETENSIONES) «[…] 1ª.
Que se declare la NULIDAD ABSOLUTA de la Resolución N° 37375 de Agosto 13 de 2007, "Por la cual se Niega el Reconocimiento y Pago de una Pensión Gracia a el (la) señor(a) BENJAMÍN VIDAL proferida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL y notificada el día 6 de Septiembre de 2007. 2ª. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se impartan las siguientes órdenes y condenas: a) Se ordene a LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. - CAJANAL, el Reconocimiento y Pago de una Pensión de Jubilación Gracia a favor del (la) señor(a) BENJAMIN VIDAL, junto con sus aumentos legales, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos para obtener el reconocimiento y pago de la Pensión, entre los que se encuentran: prima de vacaciones, prima de alimentación, horas extras, prima de población, prima académica, «[…] 1ª.
Que se declare la NULIDAD ABSOLUTA de las Resoluciones No RDP 001239 del 16 de Enero de 2014, N° RDP 002075 del 21 de Enero de 2.015 y la No RDP 013142 del 07 de Abril de 2.015; por medio de las cuales se le negó el Reconocimiento y Pago de una Pensión Gracia al Señor BENJAMÍN VIDAL, Actos Administrativos proferido por LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION pensional Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP. 2ª.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se impartan las siguientes órdenes y condenas: a) Se ordene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION social - UGPP, a RECONOCER Y PAGAR LA PENSION DE JUBILACION GRACIA al Docente BENJAMIL VIDAL, 16 Ver índice 12 de SAMAI. 17 Se ofició al Tribunal Administrativo de Antioquia para que remitiera esta prueba, debido a que fue el juez que dictó la sentencia de primera instancia, sin embargo, la documentación fue enviada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pues fue este el que originalmente tenía a cargo el proceso en mención, solo que el 7 de julio de 2015 se envió el expediente al primero por efectos de descongestión. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) prima de primer y segundo semestre, etc., y en fin todos aquellos que estén certificados en el expediente: haciéndola efectiva a partir del día en que mi poderdante cumplió con el estatus pensional. b) Se Condene a CAJANAL a reconocer y pagar todas las Mesadas Pensionales que se han causado desde la fecha en que mi mandante cumplió con su status de pensionado(a) o con los requisitos para obtener la Pensión, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de estas acreencias, más la indexación, ajustes de valor y los intereses moratorios de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 177 y 178 del C.C.A. c) Dicha liquidación de Pensión Gracia se hará tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 4ª de 1966 art 4° y el Decreto 1743 de 1966 art. 5° […]» identificado con la Cedula de Ciudadanía No 6'330.730 de Jamundí (Valle). [ ] c) Se Condene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN social - UGPP a reconocer y pagar todas las Mesadas Pensionales que se han causado desde el día en que el Docente adquirió su status de pensionado hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de estas acreencias, ordenando ejecutar el pago de manera Indexado, con los ajustes de valor y los intereses moratorios de acuerdo a Io preceptuado en los artículos 187, 189 y 195 de la Ley 1437 de 2.011 y 141 de la ley 100 de 1993. […]» CAUSA (HECHOS) «[…] 1º.
Una vez cumplidos de facto los requisitos exigidos en los artículos 1° y 4º de la Ley 114 de 1913 (tiempo de servicio y edad), el (la) señor(a) BENJAMÍN VIDAL solicito ante CAJANAL, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación vitalicia denominada PENSIÓN GRACIA. 2° Para demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley que reglamenta la Pensión Gracia, al (la) peticionario(a) aportó la certificación de tiempos de servicio expedida por el Instituto Nacional de Educación Media INEM y la Secretaría de Educación Departamental del Valle, con la que se demuestra su vinculación como docente al servicio del Estado antes del 31 de diciembre de 1980 (Ley 91 de 1989), así como los demás documentos necesarios para el reconocimiento y liquidación de la prestación solicitada, tal como consta en la actuación administrativa que dio origen al derecho citado. 3°.
Que dentro de tal tiempo de servicio se certificó que el (la) señor(e) BENJAMÍN VIDAL, fue vinculado(a) al servicio del Estado como docente mediante la Resolución Nº 5416 de septiembre 17 de 1974, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, labor en la que se ha desempeñado más de 8 años como Docente nombrado mediante Resolución Nacional y más de 16 años bajo nombramiento por Decreto 145 de enero 15 de 1987. 4º.
El (la) subdirector(a) general de prestaciones económicas de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, le negó el derecho de gozar de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA a mi representado(a) con el argumento de no cumplir con el lleno de los requisitos, pues consideró de manera discriminatoria que la labor que desempeñó como docente había sido por designación del Gobierno Nacional y en consecuencia, recibiría dos Pensiones provenientes del Tesoro Nacional.
Decisión administrativa que se configuró por medio de la Resolución N° 023219 de octubre 12 de 2000 y se confirmó mediante la Resolución N° 004582 de marzo 2 de 2001, quedando agotada la vía gubernativa frente a la petición realizada. 5°. El día 16 de Noviembre de 2006, el (la) Señor(a) BENJAMÍN VIDAL presentó nuevamente ante CAJANAL por intermedio de apoderado, solicitud o derecho de petición, donde pidió el reconocimiento y pago de una pensión gracia, según lo preceptuado en la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933 y sus concordantes; teniendo en cuenta los nuevos argumentos jurídicos que se vislumbraban a la luz del derecho constitucional, en virtud del derecho a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, y de los principios de "favorabilidad" y de "a trabajo igual, salario igual", además de la interpretación jurídica que se realiza sobre las normas que reglamentan la pensión gracia, en especial sobre las Leyes 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989.
Petición ésta, que fue negada por la entidad CAJANAL mediante la Resolución N° 37375 de agosto 13 de 2007, objeto de la presente demanda. 6°. Contra dicho ACTO ADMINISTRATIVO no se interpuso ningún Recurso, teniendo en cuenta que según la normatividad que regula la Estructura Jerárquica de CAJANAL, contra estas Resoluciones sólo procede el Recurso de Reposición, el cual es Facultativo a las luces del inciso 5° del artículo 51 del C.C.A. […] 8º.
De acuerdo con el certificado salarial aportado al expediente administrativo de la entidad para efectos de la liquidación de la pensión, en el último año de trabajo laborado por mi mandante anterior al tiempo de adquisición del estatus jurídico para ser pensionado(a), es decir entre los años 1996 y 1997, el(la) actor(a) devengó un promedio total de $10 503.063.77 (DIEZ MILLONES QUINIENTOS TRES MIL SESENTA Y TRES PESOS CON SETENTA Y SIETE CENTAVOS M/CTE) que al dividirlos por los últimos doce (12) meses de trabajo previos a la adquisición del status pensional, nos da un ingreso mensual de $875.255.31 pesos y al aplicar el setenta y cinco por ciento (75%) nos da la suma de $656.441.49 pesos, cantidad última con la que debe ser pensionado(a) el (la) actor(a) […]» «[…]
PRIMERO: El Señor BENJAMÍN VIDAL, identificado con cedula de ciudadanía No 6.630.703 de Jamundí - Valle, laboró en calidad de Docente desde el año 1.974, hasta el año 2.008. Durante este periodo registro diferentes vinculaciones a la Docencia oficial, tal como me perito señalarlo: 1.1) Desde 20 de septiembre de 1.974 hasta el 27 de enero de 1.978, en calidad de Docente al servicio del Departamento del Valle del Cauca, nombrado mediante Resolución N° 5416 del 17 de septiembre de 1.974, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.
Para un total de 03 años - 04 meses - 03 días de tiempo de servicio de Carácter NACIONAL. 1.2) Desde el 16 de abril de 1.977 hasta el 30 de noviembre de 1.982 - desempeñándose como Licenciado en Educación Física de tiempo complete, labor que fue ejercida en LA SECCION DE EDUCACION FISICA Y RECREACION DEL VALLE DEL CAUCA. Nombrado mediante Acto Administrativo proferido por la Gobernación del Departamento Valle del Cauca.
Para un total de 5 años - 7 meses - 15 días de Tiempo de servicio de Carácter NACIONALIZADO. 1.3) Desde el 16 de septiembre de 1.983 hasta el 15 de diciembre de 1.983, para un total de 3 meses de servicio de Carácter NACIONALIZADO. 1.4) Desde el 15 de septiembre de 1.986 hasta el 14 de octubre de 1.986, para un total de 1 mes de servicio de carácter NACIONALIZADO. 1.5) Desde el 17 de febrero de 1.987 hasta el 10 de diciembre del 2.003, en calidad de Docente, nombramiento en propiedad mediante el Decreto No 0145 de febrero de 1.987, proferido por la Gobernación del departamento del Valle del Cauca, para un Total de 16 años - 9 meses y 24 días, de Servicio de carácter NACIONALIZADO. 1.6) Desde el 11 de diciembre del 2.003 hasta el 16 de septiembre de 2.008, en calidad de Docente, nombramiento en propiedad mediante el Decreto No 500 del 21 de octubre del 2.003, proferido por el Municipio de Santiago de Cali, para un total de 4 años - 9 meses y 5 días, de Servicio de carácter NACIONALIZADO.
Conforme a Io anterior, y de acuerdo a Io señalado en el Certificado de Tiempo de Servicio expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se evidencia que el Docente contabilizó los siguientes tiempos de Servicio: De 1.974 a 1.978: 03 años - 04 meses - 03 días de Carácter NACIONAL. De 1.977 a 2.008: 27 años - 6 meses -15 días de Carácter NACIONALIZADO, contabilizados hasta el día 11 de diciembre de 2.008, fecha en la que se desvinculó de la educación oficial.
Igualmente, y conforme a Io anteriormente expuesto, se puede colegir que el día 26 de mayo de 2.001, cumplió 20 años de servicio de carácter Nacionalizado.
SEGUNDO: El Docente BENJAMIN VIDAL nació el día 14 de Septiembre de 1.943 y laboró por más de 30 años en la educación oficial, no obstante y teniendo en cuenta que los tiempos laborados para La Nación no son computables para efectos de Pensión Gracia, por Io tanto, al descontar el periodo laborado en Calidad de docente del Orden Nacional, el docente contabiliza un total de 27 años - 6 meses - 15 días de tiempo de servicio del orden NACIONALIZADO, concluyéndose que el día 26 de Mayo de 2.001, consolidando (sic) su estatus Pensional y por tal razón su derecho a recibir la pensión de jubilación vitalicia denominada PENSION GRACIA, de conformidad con Io preceptuado en los artículos 1o y 4° de la Ley 114 de 1913 (tiempo de servicio y edad) y demás formalidades.
TERCERO: La extinta CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL expidió los Actos Administrativos No 02023219 del 12 de Octubre de 2.000; 004562 del 02 de Marzo de 2.001; 003148 del 28 de junio de 2.001 y 37375 del 13 de Agosto de 2.007, mediante los cuales negó el Reconocimiento de la Pensión Gracia a mi mandante, argumentando para tal efectos que el docente no cumplía con el lleno de los requisitos, toda vez que los tiempos laborados para la Nación no pueden ser computados, consecuentemente no se cumple con el tiempo requerido para ser merecedor de la Pensión.
CUARTO: El día 27 de Septiembre de 2.011, mi representado solicitó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL EICE EN LIQUIDACION, el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia en cumplimiento a la sentencia de Tutela N° 117 del 02 de Octubre de 2.006, proferida por el Juzgado catorce penal del circuito de Cali, la cual ordenó dicho reconocimiento pensional en favor de varies docentes; a Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) pesar de existir dicha orden judicial, la Entidad Accionada no dio cumplimiento al fallo Judicial y no respondió la petición anteriormente indicada.
QUINTO: El día 27 de Noviembre de 2.013, mi representado solicitó ante LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP, el reconocimiento de la Pensión de jubilación Gracia, aportando al expediente administrativo nuevas certificaciones de tiempo de servicio, solicitando que excluyeran el tiempo que el laboró en calidad de Docente Nacional, el cual no era necesario por cuanto él había laborado más de 20 años en calidad de Docente Nacionalizado; petición que fue resuelta mediante el Acto Administrative No RDP 001239 del 16 de Enero de 2.014, y por medio de la cual se le negó la Pensión a mi representado bajo el argumento de que no se acreditó en debida forma la vinculación del docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
SEXTO: El día 16 de Septiembre de 2.014, mi representado solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de su Pensión Gracia, solicitud que fue resuelta mediante la Resolución N° RDP 002075 del 21 de Enero de 2.015, y en la que se niega el reconocimiento pensional- ya que según la accionada, los tiempos laborados por el Accionante entre 1.977 y 1.982, no se pueden contabilizar ya que no se estableció si son del orden Nacional o Nacionalizado, e igualmente si fueron en cargos administrativos, reiterando nuevamente que de esta forma el docente no cumple con el requisito de los 20 años de servicio.
Argumentos que fueron ratificados en el Acto Administrativo N° RDP 013142 del 07 de abril de 2.015, mediante la cual se resolvió el recurso de Apelación. […]» Pues bien, adicionalmente a este ejercicio de comparación, resulta necesario verificar, con base en los hechos y pretensiones expuestas anteriormente, qué fue lo materialmente resuelto mediante una decisión ejecutoriada en vía judicial dentro del proceso con radicado 76001-23-31-000-2007-01413-00.
Respecto a dicho proceso, en primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia en Descongestión profirió sentencia el 7 de octubre de 2015,18 mediante la cual negó las pretensiones del reclamante, luego de haber estudiado todos los requisitos para la consolidación de la pensión gracia y determinar que no demostró haber acumulado el total de tiempo de servicio como docente, pues solo acreditó 19 años y 20 días al servicio del departamento del Valle del Cauca y a la Dirección Regional de Deportes de esa misma entidad territorial, ello sin incluir los lapsos desarrollados en el INEM por haber sido del orden nacional.
En segunda instancia, la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado emitió sentencia el 21 de junio de 201819 con la que confirmó la providencia apelada por el demandante al concluir que, una vez analizadas las exigencias para acceder al derecho pretendido, este no había cumplido con el tiempo de labor oficial de 20 años de servicio como maestro territorial o nacionalizado.
Para el efecto, en dicha causa judicial se analizaron los siguientes períodos: (i) 13 de junio al 31 de diciembre de 1972, (ii) 22 de enero al 31 de diciembre de 1973, (iii) 17 de septiembre de 1974 al 9 de enero de 1978, (iv) 16 de abril de 1977 al 30 de noviembre de 1982, (v) 16 de septiembre al 15 de diciembre de 1983, (vi) 15 de septiembre al 14 de octubre de 1986, y (vii) del 17 de febrero de 1987 al 16 de septiembre de 2008; no obstante, en el fallo se determinó que el único interregno computable con vinculación territorial fue el comprendido entre el 16 de abril de 1977 18 Ver expediente digital remitido como prueba de oficio en el índice 20 de SAMAI. 19 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) y el 30 de noviembre de 1982, dado que los demás tiempos se verificaron de naturaleza nacional incompatible para acceder a la prerrogativa en litigio. Con todo, en virtud de los supuestos de hecho y de derecho de la actuación 2007- 01413, así como de la sentencia debidamente ejecutoriada proferida por las dos autoridades judiciales en comento, lo que la Subsección puede concluir en el presente asunto es que sí se configuró la excepción de cosa juzgada.
Lo anterior, toda vez que para ambos procesos se observa con claridad que la controversia se generó entre las mismas partes, esto es, el señor Benjamín Vidal y la UGPP (como sucesora directa de la entonces Cajanal EICE en virtud del Decreto 2040 de 2011). De igual forma se puede concluir que estos casos comparten idéntico objeto, pues si bien existen diferencias en cuanto a la redacción de las pretensiones, en esencia estas son iguales, ya que el derecho en tensión para cada litigio es exactamente el mismo, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913.
Ello incluso al margen de que se hayan demandado actos administrativos diferentes, pues es claro que las dos negativas de la administración fueron provocadas a través de peticiones radicadas en momentos diferentes, dada la posibilidad de solicitar lo propio en cualquier tiempo y en múltiples ocasiones al tratarse de una prestación periódica, pero que, en el fondo, implican una sola manifestación de voluntad.
Por último, también se verifica una identidad de causa o de fundamentos de hecho frente a las dos controversias bajo estudio, toda vez que, los elementos que se alegaron y se examinaron obedecen a los mismos requisitos para acceder a la pensión gracia, puntualmente la edad, el tiempo de servicio, la acreditación de una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y que los vínculos sostenidos hayan sido del orden territorial o nacionalizado.
Al respecto, lo que se observa es que, pese a que en el presente asunto se especifican con claridad cada uno de los períodos que el actor pretende acumular para acreditar los 20 años de servicio, mientras que en el radicado 2007-01413 se hace de manera general, lo cierto es que los interregnos que se validaron en esta última actuación con sentencia ejecutoriada, son precisamente los mismos sobre los que ahora se pretende generar un nuevo pronunciamiento, pues incluyen los tiempos desde 1972 hasta 1986 y de 1987 a 2008, respecto de los cuales ya se definió que solo podían ser tenidos en cuenta los acreditados desde 1977 hasta 1982, en la medida en que los restantes se establecieron como vínculos nacionales inviables de ser contabilizados.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) De hecho, es de resaltar que la presentación de la demanda que dio origen al asunto de la referencia tuvo lugar el 15 de noviembre de 2019,20 es decir, después de que el fallo de segunda instancia proferido el 21 de junio de 2018 en el primer proceso promovido por el actor estuvo ejecutoriado e hizo tránsito a cosa juzgada.
Esto significa que, al margen de que la nueva reclamación en vía administrativa que es objeto de demanda en el presente caso se realizó cuando aún estaba pendiente definir el primer litigio (27 de noviembre de 2013), lo cierto es que cuando el actual accionante radicó la segunda demanda, la figura jurídica en mención ya había cobrado plenos efectos de inmutabilidad respecto de lo resuelto inicialmente.
Como se observa, en procura de evitar la vulneración del principio de la seguridad jurídica de las partes, lo cual es la finalidad de la cosa juzgada, resulta claro que la Sala no podrá pronunciarse sobre los argumentos de mérito de la apelación. En consecuencia, al tenerse demostrada esta excepción como se expuso previamente, la misma será declarada probada de oficio, y, por tanto, se revocará la providencia recurrida que negó las pretensiones del actor.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, en esta instancia, pese a que se está revocando la decisión del juez de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP,21 20 Ver expediente digital en el índice 4 de SAMAI. 21 «[…] Artículo 365. Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01038-01 (4785-2023) que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la declaratoria de oficio de la excepción de cosa juzgada, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de cosa juzgada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía y como su sustituta a Ana María Londoño, ambos portadores de las tarjetas profesionales 201.792 y 354.136 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 14 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión