CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto y sustentado por la parte actora contra el auto del dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025), proferido por el despacho sustanciador, que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. II.
ANTECEDENTES PROCESALES 2.1. Trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1.1. La demanda Viviana María Morales Estrada acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener la nulidad del Oficio N° HGM 012-000000000000000041090 del cuatro (4) de diciembre de dos mil quince (2015), por medio del cual, el demandado negó el reconocimiento y pago de emolumentos de carácter laboral.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el Hospital General de Medellín, desde el doce (12) de abril de dos mil ocho (2008). 2.1.2. las sentencias El Juzgado Veinticuatro Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, por sentencia N° 33 del veintiséis (26) de abril de dos mil diecinueve (2019), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Inconformes con la decisión, las partes presentaron recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, a través de la sentencia del veinte (20) de enero de dos mil veinticinco (2025), revocó la sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil diecinueve (2019) y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, porque no se encontraron acreditados los requisitos para declarar la existencia de una relación laboral encubierta y, el consecuente restablecimiento del derecho.
La parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, contra la sentencia de Segunda Instancia. El Tribunal administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, por auto de dieciocho de febrero de dos mil veinticinco (2025), concedió el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, y dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado.
Le proceso fue repartido al despacho del señor magistrado de la Sección Segunda, Subsección B, Juan Enrique Bedoya Escobar. 2.2. Providencia impugnada El despacho sustanciador del proceso, a través de auto del dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025), rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, presentado por la parte demandante, al considerar que no se cumplieron los presupuestos para su procedencia. 2.3.
Recurso de súplica Inconforme con la anterior decisión, la interesada presentó recurso de súplica. Argumentó que no había motivos para rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, toda vez que, las razones expuestas en el auto impugnado no son motivo para el rechazo de plano, lo pertinente es inadmitirlo para subsanar.
Además, este recurso no solo ese estableció para la aplicación de sentencias que contengan reglas de unificación, puesto que, también es posible utilizarlo para invocar una línea jurisprudencial consolidada. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, decidir el recurso de súplica presentado por el apoderado judicial de la convocante. 3.2 Problema jurídico.
En esta ocasión la Sala debe determinar si el recurso extraordinario de unificación jurisprudencia presentado por Viviana María Morales Estrada, cumple con los requisitos para su admisión y, en consecuencia, es posible revocar el auto de dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) proferido por el despacho sustanciador, mediante el cual lo rechazó. A continuación, la Sala, abordará el estudio de: (i) la figura de extensión de jurisprudencia y (ii) el caso concreto. 3.3.
Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que, profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia».
Con tal cometido, el Legislador previó que el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 261 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.
Por tanto, el despacho concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 3.4.
Caso concreto: La Sala observa que, el recurso bajo estudio no cumple con los requisitos establecidos en la ley, como lo consideró el magistrado ponente en la providencia objeto de alzada, toda vez que, la situación atendida en la sentencia de unificación invocada no se acompasa con el marco fáctico de la presente controversia. En efecto, la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del nueve (9) de septiembre de dos mil veinte uno (2021), que la recurrente alega contrariada, precisó lo relativo a la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, la solución de continuidad, cuando hay contratos sucesivos; y la improcedencia de la devolución de aportes a la seguridad social en salud según lo expuesto por la recurrente.
En los siguientes términos: La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. De la revisión del recurso, la sala concluye que, los argumentos se dirigen a cuestionar el análisis de las pruebas que realizó el Tribunal, que lo llevaron a concluir que la demandante no acreditó los requisitos para declarar la existencia de una relación encubierta; en este sentido, se precisa que, es claro que la sentencia invocada no fijó criterios unificados para establecer la manera en la que, el juez debe hacer la valoración probatoria en estos casos.
Ahora bien; no se observa que la demandante presente argumentos para demostrar que el Tribunal contravino la sentencia invocada; de la siguiente manera: Está suficientemente probado que la entidad accionada celebró múltiples contratos de prestación de servicios de manera continua, bajo el mismo objeto contractual, con idéntica persona natural, y por un término aproximado a los 5 años (empezó el 12 abril de 2008 y termino el 30 de septiembre de 2013), lo cual evidentemente desborda el carácter temporal u ocasional que debe primar en la celebración de este tipo de contratos, conforme lo ordena el artículo 32 de la ley 80 de 1993.
Sin embargo, tal circunstancia no convocó la atención de la sala quinta de oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, dado que solo se limitó a indicar que la demandante no fue la persona que celebro directamente los contratos de prestación de servicios, tampoco quien cancelo el salario, lo cual es totalmente cierto, no obstante, olvida el tribunal, que fue justamente esa la razón por la cual la demanda se planteó bajo la figura del simple intermediario y el principio de primacía de la realidad sobre las formas (Art. 53 C.P).
1. CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS: Al expediente se allegaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre la entidad accionada y coopfenix, corfenix, fedsalud, los cuales son fundamentales para desvirtuar el elemento temporal y excepcional de la función contratada, además de descubrir el elemento subordinación. Así las cosas, la parte actora logra demostrar que se celebraron varios contratos de prestación de servicios, de manera continua y sucesiva, guardando rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, los cuales permiten concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, lo que sin duda alguna desborda el “termino estrictamente indispensable” del artículo 32 de la ley 80 de 1993.
Además consigue acreditar, que del objeto contractual, las necesidades requeridas para su cumplimiento, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial, conforme lo exige la jurisprudencia actual de la alta corporación de lo contencioso administrativo.
Lo anterior, son las razones más fuertes y poderosas que llevaron a la demandante a presentar el recurso de unificación de jurisprudencia, puesto que el Tribunal Administrativo de Antioquia no aplico correctamente la primera y segunda regla establecidas en la sentencia de fecha nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021); Pues de haberlo hecho, indudablemente encuentra lo siguiente: i) La entidad hospitalaria no respeto el principio de la temporalidad, ii) desconoció el carácter excepcional de función de contratada, ya que en el expediente está plenamente demostrado que la función de auxiliar de enfermería también es realizada por el personal de planta, los cuales son indicios claros de subordinación. Esta Sección, en diferentes ocasiones ha rechazado de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando no se presentan argumentos para acreditar el desconocimiento de una sentencia de unificación que se invoca.
Vistas así las cosas, evidencia la Sala que la recurrente pretende reabrir el debate probatorio, que se surtió en el proceso ordinario, circunstancia que desconoce el objetivo de este trámite extraordinario, puesto que, no se trata de una tercera instancia, para expresar sus inconformidades con la sentencia. Por lo anterior, en este caso, el recurso resulta improcedente y, en consecuencia, debe ser rechazado de plano, en los términos del párrafo del artículo 265 del CPACA, como acertadamente lo concluyó el magistrado sustanciador en el auto impugnado; por consiguiente, este se confirmará. Con fundamento en lo anteriormente expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) dictado por el magistrado sustanciador del proceso.
SEGUNDO: Devolver el proceso al despacho que conoció de la presente solicitud.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión de la fecha. Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.