CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 27 de septiembre de 2023 Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00347-00 Referencia: Presunto cconflicto negativo de competencias administrativas Partes: Superintendencia Nacional de Salud y Superintendencia de Sociedades Asunto: Autoridad competente para conocer de una solicitud de investigación administrativa en contra de la sociedad CRESALUD Ltda. en acuerdo de reestructuración. Inexistencia del presunto conflicto.
Una de las autoridades asumió competencia. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39, y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
Mediante Resolución núm. 1004 de 2000, la Superintendencia Nacional de Salud, aceptó el acuerdo de reestructuración de la empresa CREASALUD Ltda., en los términos y con las formalidades previstas en la Ley 550 de 1990. 2. El 18 de octubre de 2017, el señor Juan Manuel Pacheco Lasso presentó ante la Dirección de Inspección y Vigilancia para Prestadores de Servicios de Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, en adelante DIVPSS de la Supersalud, una petición radicada NURC 1-2017-167404, consistente en que practicara una investigación administrativa en contra de la sociedad CREASALUD Ltda. en acuerdo de reestructuración, con Nit. 800174030-1. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente digital del presunto conflicto núm. 2023-347, que reposa en SAMAI. 11001-03-06-000-2023-00347-00 3.
Mediante Oficio, sin fecha, con radicado NURC 2-2018-024563, la DIVPSS de la SuperSalud dio respuesta a la citada solicitud en el cual, señaló que al revisar en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) de dicha dirección, no se encontró a CREASALUD Ltda. en acuerdo de reestructuración, como entidad prestadora de servicios de salud.
Por lo anterior, manifestó que dicha empresa no estaba sujeta al control y vigilancia de la referida superintendencia, razón por la cual, consideró no ser la autoridad competente para conocer de la solicitud de investigación administrativa. 4. En atención a lo anterior, el señor Pacheco Lasso, mediante solicitud con radicado NURC 1-2018-072467, solicitó a la Supersalud remitir su petición a la Superintendencia de Sociedades, indicando lo siguiente: […] pues es la entidad competente para practicar la respectiva Investigación Administrativa por encontrarse la mencionada sociedad en acuerdo de reestructuración bajo los postulados de la ley 550 de 1999 y teniendo en cuenta la respuesta otorgada a través de escrito No. 2-2018-024563 de fecha 4 de abril de 2018 el cual fue claro en señalar: "Así las cosas, la empresa CREASALUD LIMITADA identificada tributariamente con NIT 800174030-1 no es sujeto vigilado por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, pues no se encuentra registrado como prestador de servicios de salud en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud — REPS, en tal razón ésta superintendencia carece de competencia para atender su solicitud […]. 5.
Mediante Oficio núm.2-2018-046706 del 15 de agosto de 2018, la DIVPSS de la SuperSalud envió la petición del señor Pacheco Lasso, a la SuperSociedades, para que fuese dicha entidad la que asumiera y diera respuesta al asunto. 6. La SuperSociedades mediante Oficio núm. 2018-01-377-205 del 17 de agosto de 2018, manifestó que, la solicitud de investigación administrativa a la sociedad CREASALUD Ltda., versaba en su mayoría sobre irregularidades que atentaban al cumplimiento del acuerdo de reestructuración y que, de acuerdo con el concepto 220-053338 del 30 de agosto del 2000, emitido por dicha entidad correspondía a la SuperSalud conocer de la misma. 7.
En consecuencia, la Superintendencia Nacional de Salud solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el presunto conflicto de competencia administrativa entre esa autoridad y la Superintendencia de Sociedades. II. ACTUACIÓN PROCESAL4 4 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente digital del presunto conflicto núm. 2023-347, que reposa en SAMAI. 11001-03-06-000-2023-00347-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 28 de julio de 2023, la Secretaría de la Sala fijó edicto núm. 331, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta que se comunicó sobre el inicio del trámite del presunto conflicto de competencias a la empresa CREASALUD Ltda., en acuerdo de reestructuración, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia de Sociedades, a la Secretaría de Salud del Tolima, al Departamento del Tolima, al Juzgado Octavo Penal del Circuito Especializado de Bogotá, al Ministerio de Salud, a DIACORSAS y a los señores Hernán Javier Arrigui, César Ucrós Barros.
Dentro del término de fijación del edicto, según el informe secretarial del 4 de agosto de 2023, presentaron consideraciones la Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Sociedades. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES5 3.1. Superintendencia Nacional de Salud En Oficio sin fecha manifestó que, aunque en 1999 dicha entidad autorizó el acuerdo de reestructuración de CREASALUD Ltda. en acuerdo de reestructuración, en la actualidad, la referida sociedad no es prestadora de servicios de salud, conclusión a la que arribó teniendo en cuenta que, no se encuentra en el Registro de Entidades Prestadoras de Salud (REPS).
En consecuencia, consideró que dicha empresa no era un sujeto vigilado por la Supersalud Manifestó que conforme al artículo 121 de la Ley 1438 de 20116, están sujetos a la inspección, vigilancia y control de la Supersalud las entidades que presten servicios de salud. 5 Ibidem. 6 ARTÍCULO 121. SUJETOS DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud: 121.1 Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus actividades de salud.
Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar. 121.2 Las Direcciones Territoriales de Salud en el ejercicio de las funciones que las mismas desarrollan en el ámbito del sector salud, tales como el aseguramiento, la inspección, vigilancia y control, la prestación de servicios de salud y demás relacionadas con el sector salud. 121.3 Los prestadores de servicios de salud públicos, privados o mixtos. 11001-03-06-000-2023-00347-00 Agregó que, mediante escrito de 28 de noviembre de 2021, la Secretaría de Salud del Tolima, lugar en el que se ubica el domicilio principal de CREASALUD Ltda. en acuerdo de reestructuración, informó: […] pese a que CREASALUD LTDA. no ha hecho la modificación pertinente ante la Cámara de Comercio respecto de su objeto social, tal sociedad no presta servicios de salud y tiene como actividad económica principal el código 6810, que corresponde a actividades inmobiliarias realizadas con bienes propios o arrendados.
Y además, nuevamente se menciona que revisado el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud – REPS, no se evidencia que CREASALUD LTDA., esté habilitada para la prestación de servicios de salud. Con los argumentos descritos, concluyó que, CREASALUD Ltda. en acuerdo de reestructuración, era una sociedad comercial sujeta a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades. 3.2.
Superintendencia de Sociedades En Oficio del 3 de agosto de 2023, expresó lo siguiente: […]. resulta claro para la Superintendencia de Sociedades que la supervisión respecto de la sociedad CREASALUD LIMITADA. le corresponde a ésta desde el momento que cesaron sus operaciones en el sector salud, con lo cual se desvirtúa la existencia de conflicto alguno sobre el tema, […]. […] la entidad de control que actualmente supervisa la compañía CREARSALUD LIMITADA., en tanto dicha compañía por el hecho de no encontrarse vigilada por la Superintendencia Nacional de Salud, ni por la Superintendencia Financiera de Colombia y teniendo en cuenta que adelanta un acuerdo de reestructuración de acreencias con sus acreedores en los términos de la Ley 550 de 1999, cuyo acuerdo se firmó el 15 de enero de 2004, actualmente se encuentra bajo la inspección de la Superintendencia de Sociedades en los términos del referido artículo 83 de la ley 222 de 1995.
IV. CONSIDERACIONES 121.4 La Comisión de Regulación en Salud y el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, o quienes hagan sus veces. 121.5 Los que exploten, produzcan, administren u operen, bajo cualquier modalidad, el monopolio rentístico de loterías, apuestas permanentes y demás modalidades de los juegos de suerte y azar. 121.6 Los que programen, gestionen, recauden, distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos públicos y demás arbitrios rentísticos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 121.7 Las rentas que produzcan cervezas, sifones, refajos, vinos, aperitivos y similares y quienes importen licores, vinos, aperitivos y similares y cervezas. 121.8 Los que exploten, administren u operen, bajo cualquier modalidad, el monopolio rentístico de los licores. 11001-03-06-000-2023-00347-00 4.1.
Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»7 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] [Énfasis añadido].
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto. 7 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código. 11001-03-06-000-2023-00347-00 iii) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta;
En este caso, la Superintendencia de Sociedades ha manifestado que ostenta la competencia para ejercer la vigilancia de CREASALUD Ltda., con lo cual le corresponde asumir el conocimiento de la solicitud de investigación administrativa en contra de dicha empresa, asunto que originó el presente conflicto por lo que se concluirá, la abstención de la Sala para decidir de fondo, en la medida en que, no se cumple con uno de los requisitos para que exista un conflicto de competencia administrativa. 5.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»8. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.
Análisis sobre la existencia del presunto conflicto de competencias administrativa La SuperSalud solicitó a la Sala dirimir un presunto conflicto negativo de competencias administrativas que, según indicó, se había suscitado entre dicha autoridad y la SuperSociedades, relacionado con el inicio de una investigación administrativa en contra de la sociedad CRESALUD Ltda. en acuerdo de reestructuración. 8 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2023-00347-00 En este contexto, le correspondería a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo dicha solicitud, de no ser porque se advierte que en el presente asunto una de las autoridades involucradas, esto es, la SuperSociedades, ha indicado que le corresponde ejercer la vigilancia de la referida sociedad, y en ejercicio de dicha función, le corresponde adelantar la actuación administrativa solicitada.
Se reitera que la SuperSociedades expresó que es la autoridad competente, en los siguientes términos: […]. resulta claro para la Superintendencia de Sociedades que la supervisión respecto de la sociedad CREASALUD LIMITADA. le corresponde a ésta desde el momento que cesaron sus operaciones en el sector salud, con lo cual se desvirtúa la existencia de conflicto alguno sobre el tema, […]. […] la entidad de control que actualmente supervisa la compañía CREARSALUD LIMITADA., en tanto dicha compañía por el hecho de no encontrarse vigilada por la Superintendencia Nacional de Salud, ni por la Superintendencia Financiera de Colombia y teniendo en cuenta que adelanta un acuerdo de reestructuración de acreencias con sus acreedores en los términos de la Ley 550 de 1999, cuyo acuerdo se firmó el 15 de enero de 2004, actualmente se encuentra bajo la inspección de la Superintendencia de Sociedades en los términos del referido artículo 83 de la ley 222 de 1995.
La Sala ha señalado9 que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.
Entonces, la Sala concluye que, no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, referente a que las autoridades involucradas rechacen o se disputen la competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto negativo de competencias administrativas propuesto por la Superintendencia Nacional de Salud 9 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números:11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06-000- 2023-00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06- 000-2023-00093 00. 11001-03-06-000-2023-00347-00 con la Superintendencia de Sociedades, por las razones explicadas en la parte motiva.
SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión a la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Salud, la Gobernación del Departamento del Tolima, la Secretaría de Salud del Tolima, al Juzgado Octavo Penal del Circuito Especializado de Bogotá, al Ministerio de Salud, a DIACORSAS y a los señores Hernán Javier Arrigui, César Ucrós Barros y Juan Manuel Pacheco Lasso.
TERCERO: RECONOCER personería a la doctora Alejandra Medina Lozano, como apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos de los respectivos poderes conferidos, que obran en el expediente.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.