Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2023-00132-00 Demandante: RAÚL NAVARRO JARAMILLO Demandado: ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCÓN – DIRECTOR DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, PERIODO 2024-2027 Tema: Resuelve excepciones y dispone trámite de la figura de la sentencia anticipada AUTO En cumplimiento de lo preceptuado en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, el despacho se pronuncia sobre las excepciones propuestas.
Así mismo, determinará si, en el presente caso, resulta procedente dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada prevista en el artículo 182A del CPACA, introducido al estatuto procesal por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta para el efecto los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Raúl Navarro Jaramillo, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA. Se decrete, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo N. 026 del 25 de OCTUBRE de 2023, Por el cual se designa el Director General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA — CAR, para el periodo institucional del 01 de enero de 2024 – al 31 de diciembre de 2027”, porque el señor ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCÓN ya ejerció los dos periodos institucionales de que trata el artículo 1 de la Ley 1263 de 2008, y no podía ser elegido para uno nuevo.
Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA. Se declare la nulidad del Acuerdo N. 026 del 25 de OCTUBRE de 2023, Por el cual se designa el Director General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA — CAR, para el periodo institucional del 01 de enero de 2024 – al 31 de diciembre de 2027” emanado del Consejo Directivo de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA — CAR.
TERCERA. Como consecuencia de la primera declaración, se ordene al Consejo Directivo de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA — CAR, elegir nuevamente al Director General de la entidad. 1.1. Hechos El demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes supuestos fácticos: Expuso que, de conformidad con la Ley 99 de 1993 y los distintos acuerdos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante simplemente CAR Cundinamarca), el consejo directivo de la referida corporación convocó a todas las personas interesadas en postularse al cargo de director(a) general, mediante aviso que fue publicado en el diario El Espectador, el día 1º de octubre de 2023 y en la página web de la entidad.
Anotó que, en el Acuerdo 26 del 25 de octubre de 2023 de la CAR Cundinamarca, se precisó que, en el término establecido para la inscripción se recibieron 67 hojas de vida de aspirantes para ocupar el cargo de director(a) general de la corporación. De igual forma, relató que el mismo día del citado acto administrativo, en sesión extraordinaria, se procedió a efectuar la votación pública, nominal y por orden alfabético por parte de cada uno de los miembros del consejo directivo que se encontraban presentes y se eligió por once (11) votos al señor Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón, como director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, para el periodo 2024-2027. 1.2.
Normas violadas y concepto de la violación Sustentó que el demandado incurrió en la prohibición prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008. Ello en consideración a que ya ejerció más de dos (2) periodos como director general de la CAR Cundinamarca, razón por la cual, de conformidad con la normativa en comento, no podía ser elegido nuevamente para el periodo 2024- 2027.
Así, destacó que de las pruebas allegadas al proceso es posible advertir que el señor Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón, ya había sido designado como director de la referida corporación, mediante los Acuerdos 06, 13 y 16 de 2012. Mencionó que el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 1263 de 2008, además de modificar el periodo de los directores de las Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporaciones autónomas regionales a cuatro años, precisó que aquellos solo podrán ser reelegidos por una sola vez.
En consecuencia, afirmó que se encuentra demostrado con los medios de prueba allegados al proceso, que el demandado incurrió en la prohibición señalada, al reelegirse por más de una vez en el cargo de director de la CAR Cundinamarca. 2. Admisión de la demanda La demanda fue admitida mediante auto de 18 de enero de 2024, en el que se ordenaron las notificaciones y comunicaciones del artículo 277 del CPACA.
Igualmente, se negó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección demandado. 3. Contestaciones de la demanda 3.1. Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón Mediante apoderado el demandado intervino en los siguientes términos: Propuso la excepción de inepta demanda por incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, puntualmente en lo que respecta a los hechos de la demanda.
Argumentó que el actor incumple lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, que establece que toda demanda contendrá «3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y enumerados». Afirmó que el relato fáctico de la parte actora en el acápite de hechos no es otra cosa que la realidad sobre el trámite de elección del demandado como director de la CAR; sin embargo, no es el fundamento de las pretensiones toda vez que no hay lugar a solicitar la nulidad de una elección, por el simple hecho de haberse elegido, lo que afecta el ejercicio del derecho de defensa.
Advirtió que, como se demuestra en la certificación que adjunta con la contestación, el señor Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón, estuvo vinculado anteriormente en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Sin embargo, sólo fue elegido en una ocasión anterior como director para el periodo comprendido entre el 27 de julio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, según consta en el Acuerdo 016 del 27 de julio de 2012, del Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca.
Precisó que no obstante, según el demandante, el señor Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón previamente también había sido elegido director de la referida Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporación, según se evidencia de los Acuerdos 016 del 21 de febrero de 2012 y el 12 del 22 de mayo de 2012, proferidos por el Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca.
Con todo, de dichos actos es posible advertir que el demandado simplemente fue encargado de las funciones del empleo de director general de la corporación, quien para ese momento era titular del cargo de secretario general de la entidad. Dicho encargo estuvo comprendido entre el 10 y el 19 de marzo de 2012 y posteriormente se extendió hasta tanto se realizara la elección correspondiente.
Argumentó que el demandante falla en su escrito de demanda al no distinguir la situación administrativa del encargo y la condición de resultar favorecido en una elección. Explicó que se trata de una diferencia fundamental para la comprensión de la situación jurídica del señor Ballesteros Alarcón, en tanto que, de la normativa invocada por el demandante, que efectivamente gobierna la elección del director general de las corporaciones autónomas regionales, prevé el elemento material de la inhabilidad en el hecho de haber sido elegido, no de haber sido encargado.
Explicó que para el caso de la elección, el beneficiario de esta obtiene la titularidad del cargo para el que fue elegido, después de surtir el procedimiento legalmente establecido y de manera definitiva por el periodo constitucional o legalmente correspondiente, o para terminar dicho periodo, según el caso. Destacó que, por su parte, cuando se trata del encargo del empleo, el beneficiario, por necesidad extraordinaria de la administración, obtiene la titularidad del cargo de manera transitoria, mientras se surte el procedimiento ordinario para dar lugar a la designación permanente de dicha dignidad, sin desprenderse necesariamente de su empleo titular.
De otro lado, expuso que en el encargo de funciones (parcialmente), el beneficiario no obtiene la titularidad del cargo sino meramente las funciones de aquel, durante el tiempo que por razones justificadas el titular se encuentra impedido para ejercerlas. Refirió la providencia del 18 de mayo de 2023, proferida por la Sala Electoral del Consejo de Estado, en el radicado 52001-23-33-000-2021-00092-01, para precisar que en esa oportunidad la Sección Quinta sostuvo que «si bien es cierto el encargo es una forma de desempeñar un empleo de manera transitoria, éste no se puede asimilar con la figura de la provisión definitiva, debido a que es una situación administrativa transitoria por ausencia del titular y su duración se encuentra condicionada a la provisión del empleo, tal y como ocurre en el presente caso.
Por otro lado, la prohibición de reelección en más de una ocasión recae es en quien resultó electo para desempeñar el cargo por más de dos períodos». Sintetizó que la norma citada por el demandante prohíbe que una persona ocupe el cargo más de dos veces por «elección». Tal vocablo tiene un significado claro Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y llano, el cual ha sido precisado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como se indicó líneas atrás. Así, respecto del verbo reelegir, no puede efectuarse una interpretación amplia como lo pretende el actor, en tanto que no es posible incluir todas las formas de designación del cargo o de sus funciones, sino únicamente aquellas que se refieren a la designación definitiva del cargo, luego de surtirse el proceso de selección legalmente previsto. 3.2.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Mediante apoderado, la entidad contestó la demanda en los siguientes términos: Propuso la excepción de inepta demanda por incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, puntualmente en lo que respecta a los hechos de la demanda. Señaló que «la ineptitud sustantiva de la demanda se configura cuando el demandante no cumple con la carga material de exponer de manera clara y suficiente los argumentos en que sustenta la causal de nulidad invocada».
Afirmó que el escrito de demanda adolece de una exposición clara de los hechos que guarden relación con el concepto de la violación y las pretensiones, en razón a que, no se logra un recuento cronológico, o algún tipo de aseveración de que el demandado esté incurso en la inhabilidad desarrollada en su concepto de violación. Por lo tanto, señaló que dicha circunstancia le impide ejercer su derecho de defensa, además de que no le permite al juez adquirir una comprensión adecuada de la controversia.
Sostuvo que no es cierto que el señor Ballesteros Alarcón hubiese ejercido dos (2) periodos institucionales como director general de la CAR Cundinamarca, antes de la expedición del Acuerdo 26 de 2023. En efecto, mediante el Acuerdo 006 del 21 de febrero de 2012, el consejo directivo de la referida corporación confirió comisión al entonces director general para asistir al 6º Foro Mundial del Agua que se celebró en Marsella, Francia. Además, dispuso designar al demandado como encargado de las funciones del empleo de director general, quien ostentaba para ese entonces el cargo de secretario general.
Lo propio sucedió con el Acuerdo 13 de 2012, en el que igualmente se dispuso el encargo al demandado de las funciones del director de la corporación. Sustentó que es evidente que, de los Acuerdos 006 y 13 de 2012, no se desprende la elección para proveer el cargo de director de manera definitiva, por el contrario, ambos actos se limitaron a establecer el encargo de las funciones del empleo de director.
Así, recordó que el encargo es una figura propia de la función pública, eminentemente transitoria que se erige como un instrumento con el que cuenta la Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración para evitar que se incumplan las funciones del empleo cuyo titular está ausente.
Resaltó que la única elección que se llevó a cabo y en la que resultó elegido el demandado como director de la CAR Cundinamarca, previa a la designación que en esta oportunidad se demanda, corresponde a aquella que culminó con el Acuerdo 16 del 2012, para el periodo institucional comprendido entre el 27 de julio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.
Destacó que, posteriormente, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante Acuerdo 26 de 2023, reeligió al señor Ballesteros Alarcón como director general de la entidad, para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2024 y el 31 de diciembre de 2027. Concluyó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la situación administrativa de encargo es jurídicamente diferente a la elección por un periodo institucional de cuatro (4) años y no genera la inhabilidad que invoca el actor. 1.4.
Traslado de las excepciones Dentro del término procesal del traslado de las excepciones, el cual se surtió entre el 26 y el 28 de febrero de 2024, el demandante no se pronunció. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El magistrado ponente es competente para pronunciarse frente a las excepciones propuestas, conforme a lo establecido en los artículos 125, numeral 3º del CPACA y 101, numeral 2º del Código General del Proceso.
De igual manera, para determinar si se debe acudir o no a la figura de la sentencia anticipada contemplada en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, con fundamento en lo dispuesto en el previamente citado numeral 3º del artículo 125 del CPACA. 2. El trámite de las excepciones en el proceso electoral La doctrina define las excepciones como un mecanismo procesal a través del cual se materializa el derecho de contradicción y defensa por parte del demandado.
Por esta vía, se realizan señalamientos relativos a defectos procesales en que pudo incurrir el demandante al elaborar la demanda o el juez en el trámite inicial, Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co así como la afirmación de hechos distintos a los que presenta la parte actora, que buscan enervar sus pretensiones o la relación jurídico-sustancial1.
De igual forma, la doctrina y la jurisprudencia clasifican las excepciones en: (i) previas o dilatorias, que tienden a postergar la contestación, en razón de carecer la demanda de los requisitos formales para su admisibilidad o que acusan defectos de trámite, (ii) de fondo o perentorias, las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal, sino en el derecho sustantivo y (iii) mixtas, que son aquellas con naturaleza de excepción previa, pero cuyos efectos son de excepción perentoria, toda vez que terminan el proceso de forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción, cosa juzgada y la falta de legitimación en la causa.
En el proceso contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA), las excepciones se formulan en el escrito de contestación de la demanda (numeral 3º) y su trámite procesal se surte de manera distinta, según se trate de excepciones previas, mixtas o de mérito, manteniéndose el traslado previo al demandante por el término de tres (3) días, conforme lo dispone el parágrafo 2º de la norma en cita, modificado por el artículo 38 de Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 201A ibídem.
Tratándose de las «excepciones previas», el legislador previó dos hipótesis: i) cuando la decisión no implica un recaudo probatorio previo, caso en el cual se deberá resolver, mediante auto, antes de la audiencia inicial, de conformidad con el citado parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA y el artículo 101 del Código General del Proceso; y ii) cuando la decisión requiere de la práctica de pruebas, en cuyo caso se ordenará su decreto en el auto que convoca a la audiencia inicial, para que sean practicadas y decididas en dicha diligencia. En este orden, se advierte un cambio sustancial en relación con el texto original de la Ley 1437 de 2011, pues, de conformidad con el artículo 180, numeral 6, tanto las excepciones previas, como las mixtas, siempre debían decidirse en la audiencia inicial.
Ahora, con la modificación introducida por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, el juez o magistrado ponente, en la audiencia inicial, practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y «decidirá las excepciones previas pendientes por resolver». De otro lado, conforme al artículo 102 del Código General del Proceso, al cual remite el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo 1 Al respecto, ver: Betancur, C. (1999).
Derecho procesal administrativo, Medellín: Librería Señal Editora, pág. 314 – 319., Garzón, J. (2014). El nuevo proceso contencioso administrativo. Bogotá D.C.: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., pág. 425 – 426. Monroy, M. (1979). Principios de derecho procesal civil. Bogotá: Editorial Temis, pág. 163 – 168. Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de lo Contencioso Administrativo, los hechos que configuran las excepciones previas no podrán ser alegados «como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones».
En lo que respecta al demandante, de lo que se trata es que no pueda plantear aspectos de esta naturaleza, por vía de una nulidad procesal, como ocurre con las causales de los numerales 4º y 8º del artículo 133 que constituyen, al mismo tiempo, excepciones previas, lo que hace que estas circunstancias resulten absolutamente improcedentes para el actor.
Así mismo, para el demandado no es posible proponer como nulidades procesales las anteriores excepciones por tornarse extemporáneas, dado que la oportunidad que tiene para proponerlas es con la contestación de la demanda. En punto a las «excepciones mixtas», el mismo precepto citado, esto es, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, dispone que, en caso de que se encuentren «fundadas» las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declarará así mediante «sentencia anticipada», en los términos del numeral 3º del artículo 182ª, pues su configuración da lugar a la terminación del proceso.
Por el contrario, de no tener vocación de prosperidad ninguna las excepciones anteriores o se declaren parcialmente probadas (lo que no implica la terminación del proceso), ello se dispondrá mediante auto, dictado antes de la audiencia inicial. Además, la posibilidad del juez de pronunciarse sobre las excepciones mixtas debe entenderse ampliada de oficio con la incorporación del artículo 182A adicionado por la Ley 2080 de 2021, que dispone que «en cualquier estado del proceso», cuando el juzgador «la encuentre probada», podrá dictar sentencia anticipada, caso en el cual, si se trata de juez colegiado, será emitida por la Sala.
En este caso, debe entenderse que ello ocurre cuando la excepción no haya sido propuesta, pues, si así fuera, necesariamente la oportunidad para su resolución sería antes o en la audiencia inicial, según el caso. Por último, en relación con las «excepciones de mérito», no hubo cambio alguno con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021, pues se mantiene la regla según la cual su resolución es un asunto propio de la sentencia, dado que es una oposición a la prosperidad de las pretensiones, bien porque se ataca su contenido, los hechos en que se funda o las normas invocadas para su reconocimiento, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 278 y 280 del Código General del Proceso.
No obstante, esta misma disposición también señala que el juez en la sentencia «decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentre probada».
Al respecto, aunque el legislador no haya precisado a qué tipo de excepciones se esté refiriendo, debe entenderse que la norma alude, primeramente, a las excepciones de fondo propuestas, que son justamente las que deben resolverse en la sentencia, pero también, a las excepciones mixtas que no hayan sido formuladas, caso en el cual, dada la naturaleza dual de este tipo de excepciones, hace que participe del carácter de perentorias y den lugar a la terminación del proceso.
De igual manera, bajo el amparo de la norma anterior, no podría declararse en la sentencia por el juez, de manera oficiosa, una excepción previa, salvo la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda» cuando el acto acusado no es enjuiciable, como ocurriría en el contencioso electoral, por ejemplo, cuando se demanda el Formulario E-6 de inscripción de la candidatura y no el Formulario E-26, por medio del cual se declara la elección, caso en el cual, el juez no tendría otra opción que proferir un fallo inhibitorio.
Con estas precisiones conceptuales, procede el despacho a estudiar las excepciones propuestas. 2.1. Marco teórico de las excepciones objeto de estudio 2.1.1. Ineptitud de la demanda El artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por remisión expresa de los artículos 175 y 306 del CPACA, relaciona las excepciones previas, entre las cuales se encuentra la «ineptitud de la demanda».
Esta excepción se deriva del incumplimiento de los requisitos de forma señalados por el legislador, o de la acumulación de pretensiones que, según las reglas procesales, no son compatibles. Vista así, tiene que ver con el prepuesto procesal denominado «demanda en forma»2, referido, a su vez, a la confección, elaboración o cumplimiento de las condiciones formales de la demanda, señaladas para el caso en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA.
En tal sentido, estos presupuestos están referidos a (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación, cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria, (vi) el canal digital para la notificación de las partes, (vii) anexos (viii) la individualización del acto acusado y su copia, con constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, (ix) la remisión previa de la demanda al 2 Léase al respecto, Derecho Procesal Administrativo, Juan Ángel Palacio Hincapié, 8ª Edición. Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado, salvo cuando se solicitan medidas cautelares y (x) la improcedencia de acumulación de causales objetivas y subjetivas de nulidad, tratándose del contencioso electoral.
Respecto de la excepción previa objeto de estudio, esta Corporación, mediante Sentencia del 12 de septiembre de 2019, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 76001-23-33-000- 2013-00163-02 (1433-2017), precisó lo siguiente: 49. La excepción previa denominada «Ineptitud sustantiva de la demanda» propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. 50.
La referida excepción previa se configura cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda, los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda. (…) 52. De igual modo, el medio exceptivo encuentra vocación de prosperidad cuando no se reúnen los requisitos previos exigidos para su estudio de admisibilidad, o, el contenido de la demanda no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes (Subrayado adicional).
En definitiva, lo que se garantiza a través de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia, debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto. 3. Caso Concreto Como viene de explicarse en los antecedentes de esta providencia, el demandado y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, propusieron la excepción de inepta demanda.
Según señalaron, el relato fáctico de la parte actora en el acápite de hechos no es otra cosa que la realidad sobre el trámite de elección del demandado como director de la CAR; sin embargo, no es el fundamento de las pretensiones toda vez que «no hay lugar a solicitar la nulidad de una elección, por el simple hecho de haberse elegido, lo que afecta el ejercicio del derecho de defensa».
Al respecto, contrario a lo indicado por la parte pasiva y la CAR, en este asunto el demandante relató los hechos que le resultaban relevantes, esto eso, el procedimiento de designación del demandado. Posteriormente, en el concepto de la violación describe detalladamente por qué dicho procedimiento se encuentra Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co viciado de nulidad, con fundamento en la prohibición prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008.
Ello en consideración a que, el demandado presuntamente ya ejerció más de dos (2) periodos como director general de la CAR Cundinamarca, razón por la cual, de conformidad con la normativa en comento, no podía ser elegido nuevamente para el periodo 2024- 2027. De manera que, el despacho encuentra que la circunstancia que pone de presente el demandado obedece a una cuestión de estilo del escrito de demanda y no a una falencia formal de aquella.
En efecto, de una lectura integral del memorial es posible advertir con meridiana claridad lo que pretende el actor, los hechos que dieron lugar a la elección del demandado y los cargos que formula contra esa designación. Nótese que la normativa no exige una técnica específica para narrar o exponer los supuestos fácticos que sirven de fundamento a las pretensiones.
Así las cosas, este despacho ha sido enfático en que, lo verdaderamente relevante es que la narrativa ofrezca la suficiente claridad para comprender las diferentes aristas de la controversia, facilitar el derecho de defensa y la fijación del litigio. En este asunto, el accionante narró los hechos más relevantes que, a su juicio, dieron lugar a la elección que se acusa y expresó con claridad el cargo por el cual se pretende la nulidad: que el demandado incurrió en la prohibición prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008.
Luego, no es cierto, como lo pretende hacer ver el demandado y el apoderado de la CAR, que se dificulte el ejercicio del derecho de defensa, sobre todo cuando en la contestación de la demanda realizaron un análisis jurídico bastante desarrollado sobre el cargo formulado y los supuestos fácticos descritos sobre las situaciones administrativas de encargo.
Visto así el asunto, la exposición de los hechos, fundamentos de derecho y las pretensiones, ofrecen la suficiente claridad para continuar con el trámite del proceso. Razón por la cual no prospera la excepción formulada. 4. La sentencia anticipada en materia contenciosa administrativa La figura de la sentencia anticipada se remonta al antiguo Código de Procedimiento Civil –Decreto 1400 de 1970–, que en su artículo 97 prescribía: «Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones [previas], lo declarará mediante sentencia anticipada».
De igual forma, el Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012– en el artículo 278, mantuvo incólume la posibilidad de emitir un pronunciamiento definitivo, en tratándose de la configuración de las denominadas excepciones mixtas, pretermitiendo ciertas etapas del proceso y Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agregando otros dos supuestos de hecho en los que se puede hacer uso de dicho mecanismo de resolución temprana de la litis3.
En materia contenciosa administrativa, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no le fue extraño a esta jurisdicción la tipificación de ciertas circunstancias que precipitaban una resolución de fondo, sin necesidad de agotar todas las etapas procesales. En efecto, el artículo 176 del CPACA consagró que el operador judicial puede dictar «inmediatamente sentencia» cuando la Nación o entidad pública demandada se allanen a la demanda o transijan los derechos en litigio.
Del mismo modo, según el artículo 179 de esta codificación, cuando se trata de asuntos de puro derecho, o no es necesario practicar pruebas, se puede omitir la «audiencia de pruebas» y proferir el fallo en la audiencia inicial, previo otorgamiento a las partes para alegar de conclusión. Sin embargo, fue con el Decreto Legislativo 806 de 2020, expedido en el marco de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica4, que formalmente se incorporó la figura de la sentencia anticipada en lo contencioso administrativo, retomándose los dos supuestos que se citaron anteriormente e incorporando a la legislación procesal contenciosa otros que eran propios de la codificación general, así: Artículo 13.
Sentencia anticipada en lo contencioso administrativo. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito (el artículo 182A le agrega dos supuestos más). 2.
En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes.
El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición, deberá realizarse 3 Código General del Proceso. Art. 278 (…) En cualquier estado del proceso, el juez deberá dictar sentencia anticipada, total o parcial, en los siguientes eventos: 1. Cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. 2.
Cuando no hubiere pruebas por practicar. 3. Cuando se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la caducidad, la prescripción extintiva y la carencia de legitimación en la causa. 4 Declarada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, con el fin de conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del virus SARS2-COVID-19.
Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3.
En la segunda etapa del proceso prevista en el artículo 179 de la Ley 1437 de 2011, cuando encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la conciliación, la caducidad, la prescripción extintiva y la falta de legitimación en la causa. La sentencia se dictará oralmente en audiencia o se proferirá por escrito. En este caso no se correrá traslado para alegar. 4.
En caso de allanamiento de conformidad con el artículo 176 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, con la expedición de la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se reformó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), se incorporó la figura de la sentencia anticipada con carácter permanente, en los siguientes términos: Artículo 42.
Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 182A, el cual será del siguiente tenor: Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.
Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella.
Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.
Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.
En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.
No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso. Con estos lineamientos, el operador judicial puede dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, siempre y cuando se configuren las hipótesis descritas en la norma citada y se expliquen las razones de su procedencia. En este sentido, el legislador dejó claro que, si bien con la adopción de dicho instituto procesal se procura la pronta y efectiva administración de justicia, en todo caso, debe garantizarse el derecho al debido proceso de que son titulares los diferentes sujetos procesales.
Por ello en el citado artículo 182A del CPACA se dispuso que, para estos efectos, el magistrado ponente deberá pronunciarse previamente sobre las pruebas, cuando a ello haya lugar, fijar el litigio u objeto de la controversia y correr traslado a las partes para alegar de conclusión. Ahora bien, la adopción de esta medida no resulta ser una camisa de fuerza, pues, en todo caso, antes de la audiencia inicial, aun encontrándose configuradas las circunstancias descritas, el juez puede optar por continuar con las demás etapas del proceso.
Lo mismo ocurre cuando, habiéndose presentado los alegatos de conclusión, el juez puede estimar que el caso aconseje continuar con las demás etapas procesales. Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Determinación de la procedencia de la sentencia anticipada en el caso concreto De acuerdo con lo expuesto, el Despacho determinará si se configuran los presupuestos de la sentencia anticipada, en relación con las causales contempladas en los literales a) y b) del numeral 1 del artículo 182A del CPACA5. Esto supone que, en este mismo auto, deba emitirse pronunciamiento previo sobre las pruebas, fijarse el litigio, conceder a las partes la oportunidad de presentar sus alegatos de conclusión y su concepto al Ministerio Público.
En consecuencia, se procederá a resolver estos aspectos, en ese mismo orden. 5.1. Pronunciamiento sobre las pruebas 5.1.1. Parte actora: Con el valor legal que les corresponda, se tendrán como medios de prueba las documentales allegadas con la demanda. 5.1.2. Parte demandada: Con el valor legal que les corresponda, se tendrán como medios de prueba las documentales aportadas como anexos con la contestación de la demanda. 5.1.3.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: Con el valor legal que les corresponda, se tendrán como medios de prueba las documentales aportadas como anexos con la contestación de la demanda. 5.2. Fijación del litigio En atención a lo expuesto líneas atrás, considera el despacho que el litigio se contrae a determinar si debe anularse la elección del señor Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón, como director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, periodo 2024-2027.
Con tal propósito, es necesario establecer si el señor Ballesteros Alarcón resultó reelegido para el periodo 2024-2027, como director de la CAR Cundinamarca, en contravía de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008. Ello, en consideración a que, según lo afirma el demandante, ya ejerció más de dos (2) periodos como director general de la referida CAR, razón por la cual, de conformidad con la normativa en comento, no podía ser elegido nuevamente para el periodo indicado.
Así, deberá determinarse, de las pruebas allegadas al 5 Artículo 182A. Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; 2. Cuando no haya que practicar pruebas (…). Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, si el señor Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón, fue reelegido más de una vez como director de la citada corporación. 6.
Procedencia de la sentencia anticipada Según lo expuesto en esta providencia, el despacho considera que es procedente dictar sentencia anticipada en el presente caso, con fundamento en las causales previstas en el artículo 182A, numeral 1, literales a) y b) del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. De acuerdo con estas hipótesis, se podrá dictar sentencia antes de la audiencia inicial «a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho» y «b) Cuando no haya que decretar pruebas».
En consecuencia, dado que tales hipótesis se acreditan en este asunto, se procederá con el referido trámite de sentencia anticipada. 7. Traslado para alegar Por consiguiente, en acatamiento al dispositivo señalado, una vez quede ejecutoriado este auto, se dispondrá correr traslado de las pruebas allegadas al expediente por el término de tres (3) días6, con el fin de garantizar el derecho de contradicción de los sujetos procesales frente a estas.
Vencido el término anterior, deberá correrse traslado a las partes por el término común de diez (10) días para alegar por escrito. En la misma oportunidad, podrá el Ministerio Público presentar concepto sobre la legalidad del acto enjuiciado, si a bien lo tiene. Cumplido este último plazo, la Sala dictará sentencia por escrito dentro de los veinte (20) días siguientes, tal como lo ordena el estatuto procesal. 8.
Reconocimiento de personería Según se observa, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca le otorgó poder al abogado Héctor Alfonso Carvajal Londoño identificado con cédula de ciudadanía 19.338.748 de Bogotá y tarjeta profesional 30.144 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe en su representación en trámite de la referencia. Comoquiera que el referido poder cumple con los términos para el efecto, se reconocerá personería para actuar. 6 Código General del Proceso.
Artículo 110. Traslados. Cualquier traslado que deba surtirse en audiencia se cumplirá permitiéndole a la parte respectiva que haga uso de la palabra. Salvo norma en contrario, todo traslado que deba surtirse por fuera de audiencia, se surtirá en secretaría por el término de tres (3) días y no requerirá auto ni constancia en el expediente.
Estos traslados se incluirán en una lista que se mantendrá a disposición de las partes en la secretaría del juzgado por un (1) día y correrán desde el siguiente. Demandante: Raúl Navarro Jaramillo Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Radicado: 11001-03-28-000-2023-00132-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: Declarar no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el demandado y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
SEGUNDO: Dar aplicación en el presente caso a la figura de la sentencia anticipada, conforme a lo establecido en el artículo 182A, numeral 1, literales a) y b) del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
TERCERO: Tener como medios de prueba los documentos allegados por las partes.
CUARTO: Fijar el litigio en los términos señalados en esta providencia.
QUINTO: Ejecutoriado este auto, córrase traslado de las pruebas allegadas al proceso por el término de tres (3) días y vencido este plazo, córrase traslado por diez (10) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y el Ministerio Público rinda su concepto.
SEXTO: Surtido el trámite correspondiente, vuelva el expediente al Despacho para lo pertinente.
SÉPTIMO: Se reconoce personería al abogado Héctor Alfonso Carvajal Londoño identificado con cédula de ciudadanía 19.338.748 de Bogotá y tarjeta profesional 30.144 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en los términos del poder visible en la actuación 27 y 28 del expediente digital que obra en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”