CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra auto interlocutorio / Rechazo de la demanda / Ausencia de los defectos exceso ritual manifiesto y sustantivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 24 de noviembre de 2022, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente el amparo reclamado. 1.
La acción de tutela El señor José Arnulfo Hernández Payán a través de apoderado promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 1.1. Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita: 1.
Deje sin efecto el auto interlocutorio número 348 del 2 de septiembre de 2022, proferido dentro del proceso de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante contra la UGPP con radicado número 76 111 33 33 003 2021 00125 00, por medio del cual se declaró probada la excepción Acto no susceptible de control judicial. 2.
Ordénese al Tribunal proferir una nueva providencia, se dé tramite a la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por mi mandante en contra de la UGPP. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la parte accionante señaló los siguientes: i) El señor José Hernández Payán laboró como docente al servicio del Estado y adquirió el status pensional el 13 de septiembre de 2014, por cumplimiento del tiempo de servicio. ii) El 3 de octubre de 2018, radicó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. iii) El 26 de junio de 2019, a través de Resolución número RDP019084 la UGPP negó el reconocimiento de lo peticionado. iv) El 13 de septiembre de 2019, reiteró la solicitud de reconocimiento de dicha prestación, la cual fue archivada mediante auto ADP007763 del 3 de diciembre de 2019 imposibilitando así la continuidad de la actuación administrativa. v) El señor José Hernández Payán a través de apoderado radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad del auto del 3 de diciembre de 2019, y, a título de restablecimiento, el reconocimiento y pago de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados. vi) El 14 de julio de 2022, en la audiencia inicial el Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga declaró de oficio la excepción de inepta demanda. vii) El 2 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión del juez a quo y, en su lugar, declaró la terminación del proceso al considerar que el auto del 3 de diciembre de 2019 no era susceptible de control judicial, 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancia que determinaba el rechazo de la demanda en los términos del artículo 169 del CPACA. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante Consideró que la providencia objeto de litis habría incurrido en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto Manifestó que si bien el auto ADP007763 del 3 de diciembre de 2019, proferido por la UGPP, no resolvió de fondo la solicitud de pensión de jubilación elevada por el señor José Arnulfo Hernández Payán sino que decidió archivarla, el Tribunal desconoció que dicho acto administrativo tenía el carácter de definitivo pues puso fin a la actuación, por lo que era pasible de control judicial para reclamar, en cualquier tiempo, la prestación pensional dado su carácter de imprescriptible.
Consideró que a pesar de que no se demandaron en su totalidad los actos proferidos por la UGPP, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado1 cada petición de reconocimiento de una prestación social constituye una nueva actuación que debe ser tramitada de forma independiente y, por ende, las determinaciones que se adopten en cada una de ellas -ya sea que se resuelva de fondo el asunto o la que impide continuar el trámite administrativo- son actos independientes que no requieren ser demandados simultáneamente. 1.3.2.
Defecto sustantivo Por cuanto al accionante se le vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva del derecho a la pensión y se trasgredió el principio de seguridad jurídica, núcleo esencial del Estado de derecho. 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B del i) 31 de julio de 1996, expediente radicado número 13246: «El derecho pensional ha sido considerado como imprescriptible y por lo tanto, en cualquier momento puede ser reclamado.
Sin embargo, la jurisprudencia también ha señalado que si bien este derecho es imprescriptible, las decisiones Administrativas que resuelven las solicitudes sobre dicha prestación social si pueden ser objeto de caducidad, aunque producida ella sobe un acto administrativo de dicha naturaleza no inhibe al administrado para volver a hacer la solicitud, y la caducidad deberá volverse a contar nuevamente a partir del término de notificación del nuevo acto que resuelva la siguiente petición». 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Actuación procesal Por auto del 25 de octubre de 2022, se ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y como terceros interesados, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP y al titular del Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga, para que, dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,2 Omar Edgar Borja Soto, consideró que el accionante no podía utilizar este mecanismo excepcional con el fin de desconocer la normatividad legal vigente que impide anular actos informativos y/o de trámite, y que se le adecue la demanda en la etapa de la audiencia inicial, para que, de tal modo, se considere como demandado un acto administrativo sobre el cual no se agotó el recurso obligatorio y sobre el cual no se formuló ningún cargo de nulidad, actuación con la cual se vulnerarían los derechos que le asisten a la contraparte.
Manifestó que uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es el de la relevancia constitucional, el cual le impone al actor el deber de argumentar las razones en las que sustenta la afectación de los derechos, situación que no se evidencia en el asunto objeto de estudio. 1.5.2. El subdirector de defensa judicial pensional y apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP,3 Javier Andrés Sosa Pérez, sostuvo que no le asistía razón a la parte demandante al sostener que se encontraban configuradas las alegadas vías de hecho en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues: 2 Expediente digital de tutela. 3 Expediente digital de tutela. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El Auto ADP 007763 del 3 de diciembre de 2019 es un acto de trámite que no resolvió de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, motivo por el cual no era susceptible de ser controvertido a través del medio de control invocado, por el contrario los argumentos del auto acusado fueron precisos en señalar que no existían nuevos elementos de juicio que hicieran variar la decisión ya adoptada, configurándose así el fenómeno de la firmeza de los actos, decisión que de ninguna forma, hizo un nuevo estudio pensional, lo que configuraba un acto de trámite y meramente informativo. • A pesar de haber sido demandado solamente el Auto ADP007763, el Tribunal hizo un análisis más allá, para determinar si era procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución RDP 019084 del 26 de junio de 2019, concluyendo que tampoco era procedente ante la ausencia de haber agotado la vía administrativa con los recursos de ley.
En tal virtud, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. 1.5.3. El Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga4 se limitó a remitir copia íntegra del expediente digital original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y guardó silencio respecto de los hechos que dieron origen a la acción de amparo. 1.6.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 24 de noviembre de 2022, declaró improcedente el amparo de los derechos fundamentales reclamados. Al efecto advirtió que los argumentos invocados por el accionante como fundamento de la presunta vulneración de los derechos deprecados son los mismos puestos a consideración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En tal virtud, constató que lo planteado en la acción de tutela no se refería a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en Sentencia SU-215 de 2022-, que hiciera imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante; por el contrario, destacó que dichos argumentos fueron analizados y resueltos por el 4 Expediente digital de tutela. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal en segunda instancia y, en esa medida, el accionante solo procuraba su discusión en sede de tutela para buscar debatir, en una tercera oportunidad, la posición del accionante, lo cual resultaba improcedente. 1.7.
Impugnación Señaló que el juez a quo de tutela desconoció que la providencia objeto de litis incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no tener en cuenta el carácter de acto definitivo del auto demandado que puso fin al proceso y, por ende, era susceptible de control jurisdiccional. También anotó que se ignoró que dicho defecto se planteó en la tutela como la causa de la afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, garantías de raigambre constitucional que revisten de relevancia constitucional de la acción de tutela interpuesta.
Consideró que en el presente caso se configura un defecto sustantivo toda vez que «desconoció» el Tribunal el contenido del artículo 43 del CPACA, Conforme al cual los actos demandables son aquellos de carácter definitivo y los que impiden continuar con el trámite de la actuación administrativa; por lo que en su criterio, el auto ADP 007763 del 3 de diciembre de 2019 dictado por la UGPP que resolvió archivar la solicitud pensional, procedía demandarlo directamente, pues se impidió continuar la actuación administrativa de la nueva gestión del reconocimiento pensional.
Alegó también como omitida la aplicación del artículo 48 de la Constitución que establece la pensión como un derecho de carácter imprescriptible e irrenunciable, el que es posible reclamarlo en cualquier tiempo. Reiteró que es palpable que Tribunal incurrió en una flagrante violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues no fueron resueltas de fondo las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que impidió lograr la protección efectiva de su derecho a la seguridad social. 2.
Consideraciones de la Sala 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,5 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca quebrantó los derechos fundamentales invocados por el accionante al proferir el auto del 2 de septiembre de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76 111 33 33 003 2021 00125 00, por medio del cual resolvió revocar la providencia dictada el 14 de julio de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga, que declaró probada la excepción de inepta demanda y en su lugar, dispuso la terminación del proceso. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios De acuerdo con la jurisprudencia constitucional6 el concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales. 5 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 6 Ver sentencias T 125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte Constitucional ha señalado que éstos, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto, a excepción de que en el caso objeto de estudio: (i) se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial.
En este evento, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; (ii) a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.7 En todo caso, para que proceda, deberán reunirse los «requisitos generales de procedencia» de la acción de tutela y al menos uno de los «requisitos especiales de procedibilidad» del amparo de tutela fijados por la Corte Constitucional. 2.3.2.
La procedencia de la acción de tutela de la referencia Conforme a la Sentencia SU-157 de 2022, es indispensable verificar que la acción de tutela no sea utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias, parámetro conforme al cual, contrario a lo expuesto por el juez a quo de tutela, el caso objeto de estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia y además, fueron desarrollados los argumentos para respaldar dicho cargo, así como los defectos que, en su criterio, se configuran en la decisión objeto de litis.
De otra parte, la Sala considera que el presente asunto cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que se dirige contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió el recurso de apelación propuesto contra la decisión adoptada en providencia del 14 de julio de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga, de modo que la parte accionante 7 Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agotó todos los medios ordinarios de defensa, es decir, acudió al juez constitucional de forma subsidiaria.
De otra parte, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez, en cuanto la providencia acusada fue dictada el 2 de septiembre de 2022, mientras que la acción de tutela de la referencia fue radicada el 24 de octubre de igual anualidad, es decir, dentro de los 6 meses siguientes, término que ha sido acogido por esta corporación como prudencial para acudir al medio de amparo constitucional.
La solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y los argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la providencia enjuiciada. El asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión objeto de litis se profirió dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 4 de mayo de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL hoy Liquidada, mediante resolución PAP 004380 del 4 de mayo de 2010, negó el reconocimiento de una pensión de jubilación gracia al señor José Arnulfo Hernández Payán.8 2.4.2.
El 19 de febrero de 2015, a través de la Resolución RDP 006864, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP negó nuevamente el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia al señor Hernández Payán.9 8 Expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 9 Expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3.
El 26 de junio de 2019, por Resolución RDP 19084, la UGPP negó el reconocimiento de una pensión de jubilación gracia al señor José Hernández.10 2.4.4. El 3 de diciembre de 2019, por auto ADP 007763 el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP resolvió: EL SUBDIRECTOR DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, artículo 1° del Decreto 169 de 2008, artículo 17 del Decreto 575 de 2013 y demás disposiciones legales, procede dentro del expediente correspondiente al señor (a) HERNÁNDEZ PAYÁN JOSÉ ARNULFO, identificado (a) con CC No. 2,631,498 de SAN PEDRO, a ACLARAR LO SIGUIENTE: […] Que mediante radicado 2019500502848402 de fecha 13 de septiembre de 2019 el apoderado del señor (a) HERNÁNDEZ PAYÁN JOSÉ ARNULFO allega escrito solicitando nuevamente se reconozca la pensión gracia sin aportar documento alguno. Que teniendo en cuenta lo anterior se evidencia que la petición se encuentra resuelta mediante resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019, siendo necesario remitirnos a lo estipulado en el Artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece: […] Que con la presente solicitud no se aportan nuevos elementos de juicio diferentes a los ya tenidos en cuenta, razón por la cual no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento respecto a la solicitud incoada.
Que en cumplimiento de la norma citada y teniendo en cuenta que la solicitud elevada el 13 de septiembre de 2019 por parte del apoderado del señor (a) HERNÁNDEZ PAYÁN JOSÉ ARNULFO se encuentra resuelta con la Resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019 y que no aportó diferentes elementos de juicio que permitan variar la decisión allí tomada se aclara al interesado que nos encontramos frente al fenómeno de la firmeza del Acto Administrativo, motivo por el cual se ordena el Archivo de la solicitud. 2.4.5.
El 21 de mayo de 2021, el señor José Arnulfo Hernández Payán a través de apoderado, radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el auto ADP 007763 del 3 de diciembre de 2019, que ordenó archivar las actuaciones iniciadas el 13 de septiembre de igual anualidad y, en consecuencia, negó el reconocimiento de la 10 Expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión gracia, y, a título de restablecimiento reconocer y pagar dicha prestación con todos los factores salariales.11 2.4.6.
El 14 de julio de 2022, en la audiencia inicial el Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga resolvió declarar de oficio la excepción de inepta demanda por cuanto el acto administrativo demandado no era pasible de control judicial, al efecto señaló:12 La presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho busca la nulidad del Auto ADP 07763 del 3 de diciembre de 2019, proferido por la UGPP, en el cual se ordenó el archivo de la solicitud del actor, consistente en el reconocimiento de la pensión gracia, aduciendo encontrarse frente al fenómeno de la firmeza del acto administrativo, en virtud a que lo pedido había sido resuelto de manera negativa por la entidad mediante Resolución RDP 19084 del 26 de Junio de 2019, contra la cual se le informó procedían los recursos de reposición y apelación. Bajo ese escenario, sea lo primero advertir que son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
Es clara la legislación en determinar que no todas las actuaciones que emanen de la administración pública implican que sean conocidas por la jurisdicción contenciosa administrativa, siendo necesario determinar si el acto administrativo acusado es de los que “crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones o situaciones jurídicas subjetivas”; por ello, respecto de la clasificación de los actos administrativos ha explicado el Consejo de Estado en diversa y pacifica jurisprudencia, lo siguiente: […] Así, de la lectura del acto acusado se colige claramente como el mismo no es un verdadero acto administrativo definitivo sino de trámite, que impide ser objeto de control judicial, comoquiera que no resolvió la situación jurídica particular de la parte demandante ni puso fin a la actuación administrativa, toda vez que este se limitó a presentar argumentos encaminados a señalar la firmeza de la Resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019 y el archivo de la solicitud del actor, referente al reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, revisada la Resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019 allegada al plenario, se advierte como en la misma se le negó la prestación pensional ahora pretendida, advirtiendo además en la parte resolutiva del auto la procedencia de los recursos de reposición y apelación, respecto a los cuales no se tiene certeza de su interposición. Siendo ello así, se itera, el Auto ADP 07763 del 3 de diciembre de 2019 proferido por la UGPP que hoy se demanda, no refleja la voluntad de la administración en el sentido de crear, modificar o extinguir la situación jurídica particular del peticionario, ni mucho menos pone fin a la actuación administrativa, por lo que hay lugar a declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por cuanto el acto administrativo demandado no 11 Expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 12 Expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es pasible de control judicial al no contener una decisión de fondo, trayendo como consecuencia la terminación del proceso.
En este punto, es menester precisar que, como se anunció desde el principio, el yerro resulta insaneable, por versar el proceso solamente sobre la nulidad del Auto ADP 07763 del 3 de diciembre de 2019. Si en gracia de discusión se considerara en esta etapa acusar la Resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019, se repite, al parecer contra la misma no se agotó el recurso obligatorio de ley, la apelación, aunado a que además este acto correspondería a una nueva pretensión que de incluirse ahora, cercenaría los derechos de defensa y contradicción de la contraparte. 2.4.7.
El 2 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la providencia proferida por el juez a quo, para en su lugar, declarar la terminación del proceso, por no ser el auto ADP 007763 del 3 de diciembre de 2019 susceptible de control judicial, lo que produjo el rechazo de la demanda en los términos del artículo 169 del CPACA.13 2.5.
Caso concreto. Análisis de la Sala El accionante sostiene que la autoridad judicial, con el auto objeto de litis, cercenó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia, e incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto no tuvo en cuenta el carácter de acto definitivo del auto demandado, -esto es el auto ADP 007763 del 3 de diciembre de 2019 por medio del cual la UGPP resolvió archivar la solicitud pensional-, y que si bien dicho acto administrativo no decidió su situación sí impidió que la actuación administrativa pudiera seguir adelante, pretermitiendo los alcances del artículo 43 del CPACA, según el cual los actos administrativos demandables son los que ponen fin a una situación administrativa o que impiden continuarla, característica que según el actor, cumplía el auto demandado.
Alegó también como omitido el artículo 48 de la Constitución que establece la pensión como un derecho de carácter imprescriptible e irrenunciable, que autoriza se reclamarla en cualquier tiempo. 13 Expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional en Sentencia SU-238 de 2019,14 señaló que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta cuando el funcionario judicial por un apego extremo renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva e incurre con su actuar en la inaplicación de la justicia material y del principio de prevalencia del derecho sustancial.
Igualmente, esa causal se configura cuando profiere de manera injustificada un fallo inhibitorio. Sobre el particular y en concreto, en torno a los escenarios en los cuales el sacrificio del derecho sustancial para dar cabida a las formas se torna en la causal examinada, esa corporación señaló: El error procedimental por exceso ritual manifiesto “se presenta cuando el funcionario judicial, por un apego extremo y una aplicación mecánica de las formas, renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de la prevalencia del derecho sustancial.”15 Esta Corporación ha identificado algunos escenarios en los que puede configurarse, entre los que se cuentan: “(i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto;
(ii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de manera irreflexiva y que en determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; o (iii) incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas.”16 3.3.1. La jurisprudencia constitucional también ha concluido que una autoridad judicial puede incurrir en un error procedimental por exceso ritual manifiesto cuando profiere, de manera injustificada, un fallo inhibitorio.
Así, por ejemplo, en la Sentencia T-024 de 2017 se advirtió que el juez incurre en este defecto cuando al proferir una providencia judicial, actúa con excesivo apego a las ritualidades, perdiendo de vista que la finalidad del procedimiento es lograr la efectividad de los derechos, por lo tanto, en sus actuaciones el fallador debe procurar: 14 Corte Constitucional, del 30 de mayo de 2019, expediente T-7.163.048, acción de tutela instaurada por Comertex S.A. contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-234 de 2017. 16 Corte Constitucional, Sentencias SU-565 de 2015, SU-636 de 2015, T-031 de 2016 y SU-355 de 2017. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(i) impartir justicia,17 (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real,18 y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales.19 En todo caso, esta Sala precisa que no todo fallo inhibitorio configura un defecto de este tipo, como se dijo, dicha decisión debe ser injustificada.
Por ejemplo, esta Corporación ha tutelado “los derechos fundamentales de los usuarios del sistema de justicia ante las decisiones de los jueces, que sin haber agotado todas las opciones que ofrece el ordenamiento jurídico para resolver el caso, profieren un fallo que deja en suspenso la resolución del asunto puesto a su consideración.”20 Valga precisar que en el caso bajo estudio, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca cimentó su decisión en la jurisprudencia21 y en la normativa aplicable y luego de analizar el acto administrativo demandado, llegó a la conclusión de que el auto ADP 007763 del 3 de diciembre de 2019 proferido por la UGPP no resolvió de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia y que en virtud del artículo 1910 de la Ley 1755 de 2015 esa entidad pensional se remitió a la decisión contenida en la Resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019, acto administrativo que la resolvió de fondo.
En el anterior contexto el Tribunal definió que la naturaleza del acto demandado era de trámite el que de conformidad con el artículo 43 del CPACA, tiene como objeto impulsar el procedimiento y no establecer una situación jurídica particular y concreta, 17 Ver por ejemplo, la Sentencia T-264 de 2009. En esa oportunidad, esta Corporación precisó que puede “producirse un defecto procedimental en una sentencia cuando el funcionario judicial, por un apego excesivo a las formas” se aparta de sus obligaciones de impartir justicia sin tener en cuenta que los procedimientos judiciales son medios para alcanzar la efectividad del derecho y no fines en sí mismos.
La Corte consideró que la autoridad judicial accionada había incurrido en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, actuando en, “contra de su papel de director del proceso y del rol protagónico que le asigna el ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al omitir la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la presencia de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una decisión indiferente al derecho material.
Por esta vía, la autoridad accionada cerró definitivamente las puertas de la jurisdicción a la peticionaria, olvidó su papel de garante de los derechos sustanciales, su obligación de dar prevalencia al derecho sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad en el proceso como presupuesto para la adopción de decisiones justas”. 18 Ver por ejemplo, la Sentencia T-268 de 2010, en la que la Corte al referirse al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, concluyó que el mismo se presenta “cuando el funcionario judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas, renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de prevalencia del derecho sustancial”.
Lo anterior, fue reiterado por las Sentencias T-386 de 2010 y T-637 de 2010 19 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2018. 20 Corte Constitucional, Sentencias T-031 de 2018, T-134 de 2004, T-264 de 2009, T-1045 de 2012, T-577 de 2017. 21Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, i) del 28 de abril 2022, expediente radicado número 25000 23 42 000 2015 03355 01, ii) del 23 de julio de 2020, expediente radicado número 25000 23 42 000 2017 01023 01 y iii) del 21 de abril de 2016, expediente radicado número 47001 23 33 000 2013 00171 01. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni ponerle fin a la actuación administrativa, efecto propio de los actos definitivos.
Al efecto discurrió como sigue: Por tanto, el hecho que la UGPP en el auto ADP 007763 del 3 de diciembre de 2019 se remita a la respuesta otorgada en la Resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019, ello no tiene la virtud de mutar su naturaleza de acto de trámite - informativo-, a acto definitivo que le pusiera fin a la actuación administrativa, ni mucho menos se podría decir que dicho acto de trámite impedía continuar la actuación de la administración, pues en él la accionada no estaba negando o accediendo a lo peticionado por el actor, de suerte que no se hallaba creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica en especial, que afectara de manera negativa o positiva lo solicitado, pues no se estaba decidiendo el fondo del asunto.
Así el Tribunal de manera expresa evidenció que el auto de archivo demandado no podía ser considerado como un verdadero acto administrativo definitivo, ya que no creó, ni modificó ni extinguió situación jurídica alguna respecto del derecho pensional del señor José Arnulfo Hernández Payán, ni puso fin a la actuación administrativa, pues aquel se limitó a enterarlo de la firmeza de la Resolución RDP 19084 del 26 de junio de 2019, lo que en términos procesales no conllevaba aplicar la figura de la excepción de inepta demanda establecida en el numeral 5.° del artículo 100 del CGP,22 como lo determinó el juez a quo contencioso, imprecisión jurídica que fue corregida por el Tribunal, que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado concluyó que el auto objeto de litis no era pasible de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativo y en aplicación del artículo 169 del CPACA23 rechazó la demanda incoada.
Conforme lo expuesto, no son válidos los argumentos esgrimidos por el accionante para configurar el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, razón por la cual la Sala considera razonable la argumentación efectuada por el Tribunal Administrativo 22 Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […] 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. […] 23 Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3.
Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. (énfasis de la Sala) 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Valle del Cauca en la providencia objeto de litis, pues fue con base en la interpretación realizada conforme a la normatividad aplicable y a la jurisprudencia del Consejo de Estado que constató que el acto administrativo cuestionado no tenía la categoría de definitivo sino de trámite y por tanto no era susceptible de control de legalidad, circunstancia que comportaba la terminación del proceso.
Ahora bien, respecto del defecto sustantivo consistente en la presunta omisión de aplicación del artículo 48 de la Constitución que establece la pensión como un derecho de carácter imprescriptible e irrenunciable que se puede reclamar en cualquier tiempo, la Subsección debe aclarar que el debate en la providencia objeto de estudio no versó sobre la irrenunciabilidad de las prestaciones sociales sino respecto de la naturaleza del acto administrativo enjuiciado, mediante el cual la UGPP ordenó archivar las actuaciones adelantadas el 13 de diciembre de 2019 sin resolver de fondo el reconocimiento de la pensión gracia al señor José Arnulfo Hernández Payán, de modo que al no ser enjuiciable ante esa jurisdicción, no se configura la causal de procedibilidad alegada.
Como corolario de lo expuesto, se puede afirmar que la sentencia reprochada cuenta con una sólida fundamentación que descarta la estructuración de los defectos alegados, actuación que, por lo demás, corresponde al ejercicio funcional de los atributos de autonomía e independencia judicial de los que está investido el juez de la causa. 3.
Conclusión De los argumentos expuestos, la Sala concluye que el auto del 2 de septiembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05636 01 Demandante: José Arnulfo Hernández Payán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero: Revocar la providencia proferida el 24 de noviembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Primera, por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor José Arnulfo Hernández Payán, para en su lugar denegar el amparo conforme a lo expuesto en la parte considerativa que antecede.
Segundo: Ejecutoriada esta sentencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.