CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá1 Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) igualdad, ii) acceso a la administración de justicia, iii) debido proceso y iv) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud La actora, a través de apoderado2, presentó acción de tutela contra la Sala de Decisión núm. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 25 de mayo de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”.
Archivo aportado en forma digital. 2 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI. Documento denominado “ED_PODER1314MARITZAB(.pdf) Nro Actua 2”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera único de radicación 150013333009202200031-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Advirtió que, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la “[ ] la nulidad del acto administrativo identificado como 1.2.5.1.1 - 38 del 27 de agosto de 2021 [ ]”; y a titulo de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a las demandadas a reconocerle y pagarle la respectiva sanción moratoria, “[ ] por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99 [ ] así como también la INDEMNIZACIÓN por el pago tardío de los intereses a las cesantías que se encuentra establecida en el artículo 1° de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991 […]”. 4.
El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, profirió sentencia de primera instancia el 15 de noviembre de 2022, en la cual, negó las pretensiones de la demanda. 5. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia de segunda instancia el 25 de mayo de 2023, resolviendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja el día 15 de noviembre de 2022, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia […]”. 5.1. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá consideró que: “[…] Esta Sala de decisión confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda al considerar que la docente demandante se encuentra 3 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera cobijada por un régimen especial de cesantías contenido en la Ley 91 de 1989, la cual no fijó un plazo máximo para consignar la prestación ni para pagar sus intereses.
Por su parte, la Ley 50 de 1990 que contempla la sanción moratoria por la consignación de las cesantías con posterioridad al 14 de febrero de cada año, no es aplicable al régimen docente por haber sido expedida con posterioridad a la Ley 91 de 1989, y porque los supuestos fácticos exigidos por aquella norma no pueden evidenciarse en el caso de los docentes, a quienes no se les consigna las cesantías en cuenta individual.
Al efecto, las cesantías de los docentes oficiales son transferidas de manera gradual (por doceavas) de los recursos para educación provenientes del sistema general de participaciones, los cuales son descontados de manera directa por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el trámite establecido en la ley 715 de 2001, luego la transferencia de dichos recursos no corresponde realizarla al Ministerio de Educación Nacional ni a la Secretaría de Educación respectiva.
Bajo dicha anotación, las entidades demandadas no pueden soportar la sanción por la no transferencia de los recursos de las cesantías porque ello vulneraría el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho, ya que no se les puede castigar por el incumplimiento de un plazo no contemplado en la norma especial que cobija a los docentes y porque la omisión endilgada por la demandante, no les corresponde a estas cumplirla.
Finalmente, la Sala indicará que la sentencia SU 098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional no constituye precedente aplicable a este caso por contener aquellos presupuestos fácticos disímiles a los aquí analizados. Por su parte, el Consejo de Estado no ha proferido sentencia de unificación frente al problema jurídico aquí analizado y no resulta aplicable abordar el caso bajo los principios de favorabilidad e igualdad por no darse los presupuestos para el efecto.
Bajo las mismas consideraciones, la Sala no accederá al reconocimiento de la indemnización por el no pago de los intereses a las cesantías, contenida en la Ley 52 de 1975, dado que su reconocimiento y liquidación se encuentra contemplado en la Ley 91 de 1989, la cual no estableció plazo para la consignación, y dado el trámite propio de la transferencia de recursos del sistema general de participaciones, se justifica que los mismos sean pagados con posterioridad al mes de enero de cada anualidad.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda y para ello abordará el régimen de cesantías docente; estudiará la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías contemplada por la Ley 50 de 1990 y su inaplicabilidad a los docentes oficiales; los intereses a las cesantías y la indemnización por su pago tardío; del trámite para la transferencia de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por concepto de cesantías docentes;
Inaplicabilidad de la sentencia SU-098 de 2018; y la Improcedencia de la aplicación del principio de favorabilidad y de igualdad […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: 4 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera “[…] 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 5/25/2023, en el expediente rad. No. 15001333300920220003101, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del (la) accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes […]”. 6.1.
La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en ii) en la causal de violación directa de la Constitución. Actuación 7. El Despacho sustanciador, mediante auto de 31 de julio de 2023; i) admitió la acción de tutela y ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá; y iii) vinculó al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Departamento de Boyacá y a la Fiduciaria La Previsora S.A.3, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 8. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, en la medida que, “[…] la presente 3 Como vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera tutela busca que el Consejo de Estado actúe como una tercera instancia […]”.
Al respecto manifestó lo siguiente: “[…] En primer lugar, recuérdese que el defecto material o sustantivo, son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; a su turno, el defecto relativo a la violación directa de la Constitución lo será cuando se desconoce la supremacía de los mandatos constitucionales según lo previsto por el artículo 4 de ese Estatuto Superior.
En tal sentido, debe decirse que este Tribunal de manera expresa analizó y desestimó en el fallo censurado el argumento relacionado con el presunto desconocimiento del principio de favorabilidad en materia laboral, así como el derecho a la igualdad. Y nótese señor consejero que la parte actora redunda extensamente en el mismo debate que planteó ante esta jurisdicción, pues esgrime casi idénticamente los razonamientos que fundamentaron la demanda ordinaria y que ya se estudiaron en dos instancias.
Aunado a lo anterior, vale indicar que el fallo atacado también adelantó un amplio análisis legal y jurisprudencial no solo de la normatividad aplicable al docente respecto de sus cesantías anualizadas, de acuerdo con su fecha de vinculación, sino también de los elementos necesarios para la configuración de la sanción moratoria y su incompatibilidad con el régimen docente oficial, los intereses a las cesantías y la indemnización por su pago tardío, competencias y dinámica presupuestal.
Ahora, en cuanto al defecto concerniente al desconocimiento del precedente judicial debe acotarse que se presenta cuando una alta Corte de Justicia establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Al respecto, debe resaltarse que esa H. Corporación de Cierre de esta jurisdicción no ha proferido sentencia de unificación frente al reconocimiento de sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990 a favor de los docentes oficiales, que se asumió la posición de la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 15 de marzo de 2023, considerándose además que si bien algunas sentencias del Consejo de Estado han avalado ese reconocimiento, se apartó de dicha tesis con el cumplimiento de los criterios de transparencia y suficiencia, amén de que a la fecha de expedición de este fallo, no existe sentencia de unificación que implique el desconocimiento del precedente vertical.
Y, cabe decirse que las 22 sentencias referidas en el escrito introductorio proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado que han accedido al reconocimiento de la sanción moratoria pretendida no representan en sí mismas precedente obligatorio para esta Corporación, en la medida que carecen de su connotación como sentencia de unificación jurisprudencial de que trata los artículos 10, 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011.
A más de lo anterior, se expuso expresamente los motivos que impedían aplicar la posición que expuso la sentencia SU-098 de 2018, debido a que sus supuestos fácticos no eran similares […]”. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera 9. La Fiduprevisora S.A. solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo y su desvinculación del presente trámite de tutela, al haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. 10.
El Departamento de Boyacá solicitó “[…] sean desestimadas todas las pretensiones […] pues es claro que no existe vulneración de los derechos fundamentales conculcados […]”. 11. El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 150013333009202200031-01.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 12. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 13. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera Cuestión previa 14. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 15.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 16. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20064, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, 4 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[5]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 17. La Sala advierte que la Fiduciaria La Previsora S.A. solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 18.
Al respecto, es preciso indicar que, por un lado, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es parte demandada dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. de radicación 150013333009202200031-01; y por otro lado, la Fiduciaria La Previsora S.A., fue vinculada al proceso de tutela de la referencia como tercero con interés, toda vez que funge como vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 19.En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Fiduciaria La Previsora S.A. le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 20.En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada respecto de la Fiduciaria La Previsora S.A. 5 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera Problema jurídico 21.
Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 22. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho a la seguridad social; procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 23. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena6, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 24.
Esta Sección adoptó7 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20058, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 25. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 26.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”9 que encaje en dichos parámetros. 27.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 8 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera 28. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 29.
La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 30. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201411, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.
La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [12]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[13]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [14]. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 11 Ut supra página 6. [12] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [13] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 12 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[15].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [16].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [17]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [18]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho [15] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [16] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [17] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [18] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 13 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 31.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado19: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”20 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”21 19 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Ibidem. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 32.
En ese orden de ideas, el requisito general de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 33. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 34.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional22 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se 22 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 15 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 35.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 36. Atendiendo a que, la Corte Constitucional23 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 37.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que 23 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 16 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 38. Atendiendo a que la Corte Constitucional24 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 39. Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. 24 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 40.De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:25 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado26.
Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”27.
Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”28 […]”.
Análisis del caso concreto 41. La actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Sala de Decisión núm. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 25 de mayo de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación con el número único de radicación 150013333009202200031- 25 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 26 Artículo 48.
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 27 Sentencia T-173 de 2016. 28 Ibídem. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera 01, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la seguridad social. 42.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 43. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por los actores en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 44.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 44.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Decisión núm. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, el 25 de mayo de 2023. Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional 45.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente29: “[…] descendiendo al caso en concreto, es aplicable el régimen anualizado de cesantías para los docentes vinculados después de 1990 y 1996, es decir que, se deberá afiliar y realizar el pago oportuno del auxilio de cesantías, ya que la consignación es la única manera de garantizar el acceso a la prestación, pues tal sistema solo puede ser equitativo si los trabajadores pueden contar con su pago de 29 Transcripción literal del texto de la solicitud de amparo. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera forma oportuna para poder disponer del auxilio de cesantías en cualquiera de los eventos en que se permite su utilización, es decir, ante el desempleo, financiar educación superior, y adquisición, construcción, mejora o liberación de vivienda.
Corolario a lo anterior, una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros servidores públicos que gozan de la sanción como garantía del auxilio de cesantías, y tal distinción entre unos y otros, viola el derecho a la igualdad, pues los docentes del señor oficial tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores del Estado, siendo inconcebible negar el acceso a la aplicación favorable deprecada, lo que evidentemente conlleva una relevancia constitucional para que el presente asunto sea estudiado en sede de tutela.
En virtud de ello, se manifiesta que los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no es admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos […]”. [ ] “[ ] el problema jurídico dentro del asunto de marras, es de índole constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, que necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social [ ] [ ] “[ ] los argumentos que propenden evidenciar una violación directa a la Constitución en que incurrieron los fallos objetos de estudio, es decir, la falta de reconocimiento de la sanción moratoria reglada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por la no consignación del auxilio de cesantías en el respectivo fondo, teniendo como argumento la configuración de los defectos sustantivos que tiene directa relación con la violación directa de la Constitución, ya que la solicitud de aplicación de la Ley 50 de 1990 encuentra su sustento en el desconocimiento del principio de favorabilidad, y de igual forma se analizaron los motivos por los cuales en el presente asunto se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, TODO EN CONSONANCIA, con la abundante jurisprudencia que en el caso específico de los docentes de manera reiterada se ha expresado [ ]”. 46.
Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 47.Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y 20 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 48.
Al respecto, la Corte Constitucional30 ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.
(Resaltado por la Sala). 49. Asimismo, es preciso indicar que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos31, y en especial, en la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 señaló lo siguiente: “[…] La Sala comparte dicho enfoque, en atención a que en el caso sub judice no se cumplió con el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia; motivo por el cual, no es posible ni mucho menos procedente estudiarla de fondo.
Ello toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales y, de índole económica, que por cierto ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-006-2015-00370-0132, por parte de los jueces naturales de conocimiento de la acción ejecutiva correspondiente.
Sin embargo, no se puede olvidar que el instituto de la tutela contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial. De aquí 30 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC). Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 32 Accionante: Francisco Rafael Palacio Valle. Accionado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). 21 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera que su procedencia sea excepcional33, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, sin más34.
En ese orden de ideas, con base en las consideraciones expuestas, y ante la inobservancia del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional de la controversia, ésta Sala de Decisión confirmará en su totalidad la sentencia de tutela impugnada del 18 de marzo de 201935, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de amparo interpuesta por el señor Francisco Rafael Palacio Valle […]”. 50.
De igual manera, esta Sección al resolver un caso donde se discutía el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ocasionada por el retardo en la consignación de las cesantías, consideró que no se acreditaba el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente36: “[…] La señora Pacheco González insiste en que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2020 por la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación, que negó el pago de la sanción moratoria ocasionada por el retardo en la consignación de las cesantías correspondiente a los años 1997 a 2003.
La Sala estima que le asiste razón al a quo cuando afirma que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el debate propuesto por la aquí accionante carece de relevancia constitucional porque versa sobre un asunto meramente económico y cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental, acorde con lo indicado por la Corte Constitucional en la citada sentencia de unificación SU- 573, al revocar los fallos de tutela proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que habían confirmado la decisión de primera instancia en la que se negaron los amparos.
La Sala recuerda que en el asunto analizado por la Corte, las accionantes solicitaron el amparo con el fin de controvertir las sentencias proferidas por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, que, en el marco de los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantados por las allí tutelantes, negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías prevista por el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996.
Para resolver, la Corte Constitucional consideró que el asunto no tenía relevancia constitucional y para el efecto explicó: 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00. Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00.
Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 35 Visible a folios 160 a 164 de la causa constitucional. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de julio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01425-01. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera “[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional. Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial.
(…) 55. De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.
Cabe agregar que en la precitada sentencia de unificación 573 de 201937, la Corte Constitucional consideró que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la petición de amparo se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces […]”. 51. Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito 37 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera general de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 52.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 53.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 54.
Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal y económica; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 55. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de la autoridad judicial accionada, es decir, la actora acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal y económico concluido que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.
Si bien es cierto, la actora alega la vulneración de sus derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional, no se determina con su mera enunciación, sino mediante 24 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 56.
Los supuestos de vulneración al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social enunciados por la actora, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso, y respetó el derecho de presentar y controvertir las pruebas allegadas.
Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional, no se trata de amparar los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional. 57. En ese orden de ideas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal y económico, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 58.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la seguridad social, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.
Conclusiones de la Sala 59. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente el amparo. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202304045-00 Actora: Maritza Bolívar Noguera En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Fiduciaria La Previsora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.