Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Demandado: DIAN Temas: Tributos aduaneros.
Clasificación arancelaria (clortetraciclina). Subpartida arancelaria declarada. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandada contra la sentencia del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió2:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. 1-03-241-201-640-01- 1859 del 8 de noviembre de 2018 y de su confirmatoria, la Resolución No. 001905 del 13 de marzo de 2019, mediante los cuales se reclasificó el producto “CLORTETRACICLINA 20%”, importado por la sociedad DISAN COLOMBIA S.A, y se determinó un mayor valor a pagar por concepto de arancel e IVA, y se impuso sanción.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la declaración de importación con auto adhesivo No. 06308010847701 del 27 de julio (sic) de 2015 de la compañía DISAN COLOMBIA S.A se encuentra en firme.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada cumplir el presente fallo, bajo los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ANTECEDENTES Actuación administrativa El 27 de junio de 2015, Disan Colombia S.A., presentó la declaración de importación en la que identificó como mercancía objeto de la operación de comercio exterior el «PRODUCTO: CLORTETRACICLINA COMPLEJO CÁLCICO», que tiene «CALIDAD: FOOD GRADE», el cual describe así: «CONCENTRACIÓN: CLORTETRACICLINA 20%, VEHÍCULO 80% (EL VEHÍCULO ES EL RESIDUO DE LA FERMENTACIÓN LLAMADO MICELIO Y SE COMPONE DE NUTRIENTES PARA EL CRECIMIENTO DEL MICRO-ORGANÍSMO (sic) PRODUCTOR DEL ANTIBIÓTICO».
En dicho documento consta que clasificó los bienes importados en la subpartida 2941.30.20.00 y liquidó el arancel e IVA en cero3. 1 Índice 42. Samai Tribunal. 2 Índice 39, Samai Tribunal. 3 Folio 25. Cuaderno de antecedentes administrativos, pág. 263 pdf. Índice 027, Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Previo requerimiento especial aduanero, el 8 de noviembre de 2018, la DIAN expidió la liquidación oficial de revisión4, en la que reclasificó la mercancía en la subpartida 2309.90.90.00, con un arancel del 68% y un IVA del 5%, por considerar que se trata de un producto alimenticio para animales -clortetraciclina grado alimenticio- e impuso sanción del 10% de los tributos aduaneros dejados de pagar, según lo establecido en el artículo 482 numeral 2.2. el Decreto 2685 de 19995.
La demandante presentó recurso de reconsideración6 contra la liquidación oficial de revisión y mediante resolución de 13 de marzo de 20197, la DIAN confirmó la decisión. Demanda En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), Disan Colombia S.A., formuló las siguientes pretensiones: “1.
Que se declare la nulidad de la Resolución No.1-03-241-201-640-01-1859 del 8 de noviembre de 2018, proferida por la Jefe de la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, mediante la cual se profirió Liquidación Oficial de Revisión respecto de la declaración de importación con autoadhesivo 06308010847701 del 27 de junio de 2015 presentada por la demandante, por la suma de $128’948.000 que corresponden al arancel e IVA y sanción, supuestamente dejados de cancelar por la demandante. 2.
Que se declare la nulidad de la Resolución No. 003147 del 13 de marzo de 2019, proferida por el Subdirector de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la Entidad mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución a que alude el numeral anterior, confirmándola en todas sus partes, notificada el 20 de marzo de 2019, con constancia de ejecutoria del 29 de marzo de 2019. 3.
Que se inapliquen, por inconstitucionales e ilegales, los Oficios 1-03-201-245-000709 del 16 de abril de 2018 y 100227342-748 del 23 de junio de 2016, con los cuales se determinó la clasificación de las mercancías por la partida arancelaria 2309.90.90.00 con un gravamen del 68% y un IVA del 5%. 4. Que en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la DIAN que tenga en cuenta la argumentación esgrimida en la vía administrativa y se clasifique la mercancía por la partida 3003.20.00.00 del arancel de aduanas, se permita la corrección de la declaración de importación con autoadhesivo No. 06308010847701 del 27 de junio de 2015 y/o se expida Liquidación Oficial de Revisión con el valor de los tributos aduaneros correspondientes al 5% de arancel y 0% de IVA. 5.
Que se condene en costas a la entidad demandada, en los términos del artículo 188 del C.P.A.C.A.”. La parte demandante indicó como normas violadas, las siguientes: Artículos 9, 86, 150-16, 224, 227 y 230 de la Constitución Política de Colombia. Artículo 7 de la Ley 256 de 1996. Artículos 26 y 27 de la Convención de Viena. Ley Marco de Aduanas 1609 de 2013.
Decreto 2141 de 1992. Decreto 1840 de 1994. 4 Folios 273 a 291. Cuaderno de antecedentes administrativos, págs. 463 a 500 pdf. Índice 027, Samai Tribunal. 5 En este acto también se sancionó a la Agencia de Aduanas Asesorías y Servicios Aduaneros de Colombia S.A. Nivel 1, de conformidad con el numeral 2.6 del artículo 485 del Decreto 2685 de 1999. 6 Folios 352 a 379.
Cuaderno de antecedentes administrativos, págs. 572 a 599 pdf. Índice 027, Samai Tribunal. 7 Folios 397 a 416. Cuaderno de antecedentes administrativos, págs. 633 a 671 pdf. Índice 027, Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Artículos 2, 3 (numeral 11) y 26 (numeral 13) del Decreto 4765 de 2008.
Artículo 1 del Decreto 2153 de 2016 (Capítulos 23 y 29 del Arancel de Aduanas). Artículos 1, 9, 10 y 11 de la Resolución ICA 1056 de 1996 del Instituto Colombiano Agropecuario- ICA. Concepto 04NL0739 del 18 de noviembre de 2004 de la Organización Mundial de Aduanas (en adelante OMA). El concepto de la violación se sintetiza en los siguientes términos: Violación de las normas superiores.
La DIAN desatendió la obligación de aplicar el marco jurídico internacional sobre la clasificación de las mercancías, exigible al Estado Colombiano como miembro de la Organización Mundial de Aduanas -OMA- y del Sistema Armonizado Internacional del Arancel y las reglas de clasificación, interpretación y aplicación, derivadas del Convenio Internacional del Sistema Armonizado y su protocolo de enmienda8 y de la Ley Marco de Aduanas 1609 de 2013.
Ello porque en los actos demandados no hizo una interpretación armónica de la nomenclatura internacional al momento de clasificar el producto “Ecomax” (clortetraciclina 20%) granular como un alimento para animales, cuando en su esencia y uso se trata de un medicamento veterinario, dada su composición porcentual de antibiótico del 21.9% que se incluye en la alimentación de los animales.
El uso del producto importado es el tratamiento de enfermedades infecciosas en aves y cerdos que requiere de fórmula de médico veterinario y licencia de venta emitida por el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- como medicamento, independientemente de que los demás componentes constituyen excipiente o micelio, cuya función es la conservación o soporte al antibiótico, pero sin aportes nutricionales que conlleven considerar el producto como suplemento alimenticio.
Tampoco es relevante que en el rótulo dado por el fabricante se indique la dosificación y tiempo mínimo requerido para sacrificio de los animales (aves y cerdos), en caso de que estos sean para consumo humano. Así, la nomenclatura arancelaria en la que se clasifica la mercancía es la de los productos farmacéuticos de las partidas 3003 o 3004, por ser una preparación antibiótica con fines terapéuticos, pero dada su presentación en bolsas de 25 kg, no es acondicionada para venta al por menor, siendo la subpartida nacional más propicia la 3003.20.000.000 «-Los demás, que contengan antibiótico» de acuerdo con sus notas explicativas y las Reglas Generales para la Interpretación 1 y 6 del arancel.
Por el contrario, la DIAN erróneamente escogió la partida 2309, que comprende las premezclas para la alimentación animal, sin consideración del principio activo (antibiótico clortetraciclina). El desconocimiento de las reglas de clasificación arancelaria también generó una vulneración al principio de buena fe y de los principios de eficiencia y justicia incluidos en los artículos 2 y 3 del Decreto 2685 de 1999, porque la actuación de la DIAN se encaminó a exigir mayores tributos que los que la ley prevé. Falsa motivación. La DIAN realizó una clasificación arancelaria que no atiende a las características y usos terapéuticos y profilácticos de la mercancía importada para el tratamiento de enfermedades de aves y cerdos, al asimilarlo a una mezcla alimenticia ordinaria para consumo de animales sanos únicamente con base en los ingredientes excipientes y, con ello, ajustar la clasificación de manera forzosa a la descripción de la 8 Aprobado mediante la Ley 646 de 2011.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 subpartida 2309.90.90, cuando los aditivos de origen alimenticio se agregan a la clortetraciclina solo para facilitar la ingesta del medicamento para los animales.
Si fuera acertada la posición de la DIAN, el producto no tendría por qué incluir advertencias de seguridad para su manipulación y restricciones en su uso bajo recomendaciones del fabricante. Además, la clortetraciclina no estaría incluida en la Sección 7 del control límite máximo de residuos (LMR) en los alimentos destinados al consumo humano, dada su nocividad, que se refuerza con el deber que impone el ICA a los productores de carne de controlar y reportar mensualmente el LMR según las ventas, clientes, cantidades y usos.
Asimismo, debe considerarse que no es un alimento porque para su importación y venta se requieren licencias como medicamento veterinario. Por el contrario, las “premezclas” en las que clasificó la DIAN el producto por la partida 2309 incluyen las que se usan para favorecer la digestión y salvaguardar el estado de salud de los animales, como las vitaminas, aminoácidos e incluso antibióticos cuyo contenido esté en el rango del 8 al 16% de la mezcla.
Por ende, tales premezclas no tienen naturaleza medicamentosa por la baja concentración de la sustancia activa, situación que al no corresponder con la composición de las mercancías importadas en este asunto impide ser calificadas como alimentos, preparación alimenticia o desperdicio de la industria alimenticia, que se incluye en las notas explicativas del arancel.
Desconocimiento del precedente jurisprudencial y de otras autoridades en la materia. La demandada no tuvo en cuenta que con base en el análisis de la Organización Mundial de Aduanas, la Sección Primera del Consejo de Estado9 concluyó que la clasificación arancelaria de la «clortetraciclina al 15%» es la de la subpartida 30.03.20.00.00, correspondiente a un antibiótico o medicamento de uso veterinario y no la de una premezcla destinada a la fabricación de alimentos para animales de las que trata la subpartida 2309.90.20.00, como lo había considerado la DIAN.
Asimismo, la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria - SUNAT-, que administra los tributos y aduanas en Perú, también clasificó el producto Neomix 220 en la subpartida 3004.20.20.00 por tener el antibiótico como principio activo al que se le mezclan sustancias alimenticias -excipiente de dispersión- para el tratamiento de enfermedades de aves y, por ende, con usos terapéuticos y profilácticos10,no asimilable con los productos alimenticios con aditivos de la partida 2309, que propenden por las mejoras en la digestión a base de probióticos y en dosis disminuidas de medicamento que se administran de manera habitual a lo largo de la vida del animal, pero que no tienen como finalidad curar enfermedades.
Falta de competencia temporal. La DIAN desatendió el término de 30 días previsto en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999 para formular el requerimiento especial aduanero, contado desde el momento en que se estableció la presunta comisión de la infracción aduanera, acaecida el 8 de febrero de 2018, cuando Disan aportó la información que le fue requerida por la administración, por lo cual el acto previo debió notificarse a más tardar el 23 de marzo de 2018.
Sin embargo, se notificó el 7 de mayo de 2018, cuando ya no contaba con facultades para iniciar la actuación administrativa en contra de la actora. Contestación de la demanda 9 Sentencia de 11 de noviembre de 2010, expediente 11001 03 24 000 2001 00113 01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 10 Mediante Resolución de Jefatura de División 3A6300/2013-00183 del 25 de marzo de 2013 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Los actos demandados están debidamente motivados.
Los actos acusados están fundamentados en el material probatorio aportado, que incluye el pronunciamiento técnico de la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera de la DIAN, que parte de los componentes de la mercancía importada, y de la acertada aplicación de las Reglas Generales para Interpretación del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, lo que permitió concluir que la mercancía se clasifica bajo la subpartida 2309.90.90.00, en aplicación de las reglas interpretativas 1 y 6 del texto arancelario, Decreto 4927 de diciembre 26 de 2011 y sus modificaciones.
Por tanto, le corresponde un arancel variable de 68% y un IVA del 5%. La conclusión anterior se justifica en que la mercancía tiene un 80% de subproductos de la fermentación de harina de maní o soya, almidón de maíz, cloruro de sodio, sulfato de amonio, harina de levadura y maíz fermentado, entre otros, mientras que la clortetraciclina tiene un grado alimenticio del 20%, que permite clasificarla arancelariamente como una preparación utilizada para la alimentación completa de animales.
El hecho de que se requieran licencias para importar y vender el producto, así como la fórmula de médico veterinario y demás condiciones de uso, dosis y el pronunciamiento técnico del ICA, no son factores determinantes para variar la clasificación arancelaria, porque los pronunciamientos técnicos de la Subdirección de Técnica Aduanera son prueba válida por ser la única entidad del país con la facultad de determinar la clasificación arancelaria y, por ende, de obligatoria atención para la DIAN en el procedimiento administrativo.
No se desatendió el precedente jurisprudencial. Los pronunciamientos que se citan en la demanda no deben considerarse en este asunto porque los fundamentos fácticos en que se enmarcan y la ratio decidendi no tienen similitud para resultar aplicables al caso concreto, dado que la mercancía importada no tiene las características para ser considerada como antibiótico.
Además, no se trata de una sentencia de unificación sino con efectos inter partes. No resulta pertinente traer a colación las decisiones administrativas del Sunat de Perú porque no pueden incidir en el ejercicio de las facultades de la DIAN ni constituir una fuente auxiliar para decidir el caso concreto No se desconocieron normas superiores.
La DIAN se limitó a ejercer sus competencias legalmente otorgadas con plena garantía de los principios de buena fe, debido proceso, justicia y eficacia porque las decisiones se tomaron con base en la documentación aportada por la demandante para la importación de las mercancías, la cual fue sometida a análisis técnico de las dependencias pertinentes, con lo que se garantizó que la clasificación arancelaria fue justificada y, por ende, los tributos aduaneros y la sanción son los que legalmente le corresponde asumir a la demandante.
Se actuó con plena competencia temporal. Contrario a lo afirmado por la demandante, la DIAN no perdió competencia para expedir el requerimiento especial aduanero, por exceder el término de 30 días desde el momento de la comisión de la infracción, previsto en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999. Lo anterior, porque se trata de un acto de trámite, dicho término no es preclusivo y su posible desconocimiento no conlleva la Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pérdida de competencia para fiscalizar, como lo ha reconocido la Sección Primera del Consejo de Estado11.
De modo que no se configura la causal de nulidad invocada. Por último, no procede la condena en costas al no encontrarse demostradas. Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados con base en el siguiente análisis12: La mercancía importada es un medicamento para animales. Teniendo en cuenta la composición de la mercancía y el concepto técnico del Instituto Colombiano Agropecuario, que en su calidad de autoridad sanitaria de agricultura cataloga la clortetraciclina, independientemente de su concentración, como medicamento antimicrobiano para utilización terapéutica para el tratamiento de infecciones en animales, la mercancía importada por la actora es un medicamento y no un producto que promueva el crecimiento o mejoramiento de la alimentación. Por tanto, quedan desacreditadas las conclusiones del concepto técnico de la Subdirección de Técnica Aduanera de la DIAN.
La anterior conclusión fue convalidada por la Sección Primera del Consejo de Estado13, que acogió el concepto emitido por la Organización Mundial de Aduanas -OMA-14, conforme con el cual constituyen premezclas, las preparaciones alimenticias para animales cuyo contenido de antibiótico esté en un rango del 8% al 16% y que en lo demás estén constituidas por el micelio -sustrato nutritivo y de desarrollo.
Tales premezclas no pueden asimilarse a las preparaciones de uso veterinario con condición medicamentosa en las cuales el producto activo -antibiótico- se presenta en una concentración superior, como la “clortetraciclina complejo cálcico” que es el descrito en las importaciones y cuya concentración del antibiótico es del 20%, que hace que deba clasificarse como un medicamento veterinario.
A la misma conclusión llegó la Sección Cuarta del Consejo de Estado teniendo en cuenta las características del producto y la aplicación de las reglas arancelarias15. Por tanto, los actos demandados adolecen de nulidad y se declara en firme la declaración de importación presentada por la actora. El Tribunal se relevó del estudio de los demás cargos planteados.
No procede la condena en costas. En atención de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 y de acuerdo al régimen subjetivo en materia de costas, no hay lugar a imponer condena en costas porque ninguna de las partes incurrió en carencia de fundamentación y porque desde el criterio objetivo del numeral 8 del artículo 365 del CGP no se encuentran acreditadas en el expediente.
Recurso de apelación 11 Sentencias 1 de noviembre de 2007, rad. 200300803 01 y del 5 de junio de 2008, rad. 2002-00113. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 12 Índice 039, Samai Tribunal. 13 Sentencia del 11 de noviembre de 2010, exp. 11001032400020010011301, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 14 Oficio 04NL0739 de 18 de noviembre de 2004. 15 Sentencias de 15 de febrero de 2024, exp 27672; de 15 de marzo de 2024, exp 27674 y de 4 de abril de 2024, exp 27834.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La DIAN16 sustentó la apelación de la siguiente manera: Desconocimiento de la jerarquía normativa aplicable. El Tribunal acogió como criterio una providencia del Consejo de Estado cuya argumentación principal se derivó de un concepto de la OMA que no es vinculante sino meramente orientativo para la DIAN, sin desacreditar la metodología expuesta en los actos administrativos mediante la aplicación correcta del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías que es de obligatorio cumplimiento en virtud del convenio internacional del cual Colombia es parte contratante, con lo cual la decisión apelada genera inseguridad jurídica.
En los actos administrativos se hizo un análisis merceológico a partir del cual se clasificó la mercancía con fundamento en la Nota 1 del Capítulo 23 del Arancel, que corresponde a los productos de la partida 23.09, porque la mercancía importada se utiliza como un aditivo en la alimentación de los animales, lo que tiene correspondencia con el tipo de preparaciones alimenticias que se incluyen en la subpartida 2309.90.90.00 y denota la aplicación armónica de las Reglas Generales de Interpretación del Sistema Armonizado -RGI- que, a su vez, se acompasa con la descripción hecha por el importador de la mercancía como “food grade” y no fue respetado por el Tribunal al dar mayor valor a un criterio orientativo de la OMA que a la ley.
Errores en la interpretación del concepto de la OMA. El Tribunal no tuvo en cuenta que el mismo concepto de la OMA establece como regla que las preparaciones alimenticias con proporción baja de antibióticos son alimento, lo que precisamente fue el criterio a partir del cual la DIAN clasificó la mercancía como premezcla de alimentación de animales, pues la proporción de la clortetraciclina de grado alimenticio es de apenas un 20% frente a un 80% del vehículo compuesto por subproductos de la fermentación - micelio- que contiene los nutrientes para el crecimiento, por lo que el antibiótico es un producto que se adiciona a la mezcla de alimento para el tratamiento de enfermedades bacterianas.
Con lo cual, la interpretación del Tribunal no resulta correcta, como tampoco la del Consejo de Estado que se reiteró. Los títulos de las secciones solo tienen un valor indicativo. El Tribunal convalidó la postura de la demandante que partió de utilizar el título del capítulo 29, que comprende los compuestos químicos de naturaleza orgánica y el de la subpartida 2941 de “antibióticos”, pese a que esos rótulos no son determinantes, por sí solos, para clasificar un producto como antibiótico.
Si bien la subpartida 2941.30.20.000 menciona específicamente a la clortetraciclina y sus derivados, ello no es suficiente para que todos los productos que la contengan sean considerados antibióticos porque, en casos como el de este proceso, cuando se incluye como parte de un aditivo en la alimentación animal deja de cumplir el propósito medicinal o veterinario y es por ello que su clasificación correcta es la de la subpartida 2309.90.90.00, según las Reglas Generales de Interpretación 1 y 6 del Arancel de Aduanas del Decreto 2153 de 2016.
Error en la interpretación de la competencia y alcance de los conceptos de la OMA y del ICA. El Tribunal dio un alcance prioritario al concepto técnico emitido por el ICA que categoriza la clortetraciclina como medicamento antimicrobiano, pese a que dicho instituto no tiene competencia ni incidencia en la función de clasificación arancelaria, que es exclusiva de la DIAN, sino que el ámbito de sus competencias es la regulación del uso y control de medicamentos veterinarios. 16 Índice 042, Samai Tribunal.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La postura del Consejo de Estado en que se basó la sentencia de primera instancia resulta lesiva para la seguridad jurídica porque admite que en materia aduanera son aplicables criterios que carecen de fuerza vinculante, como los conceptos de la OMA y del ICA, en lugar de las reglas de interpretación del Sistema Armonizado de obligatorio cumplimiento en virtud del Convenio Internacional del Sistema Armonizado.
Pronunciamientos finales La demandante cuestionó la apelación de la DIAN pues fue precisamente quien dio a las características de los productos importados un alcance e interpretación que no corresponde, por lo cual insistir en que le asiste razón con base en argumentos que ya fueron descartados no tiene vocación de prosperidad. Indicó que existen múltiples decisiones del Consejo de Estado17 que reiteran la posición pacífica sobre la clasificación arancelaria del producto con contenido de clortetracilina al 20% como un medicamento para animales -antibiótico veterinario- que no puede clasificarse bajo la subpartida 23.09.90.90.00, por superar el porcentaje del 16%, todo lo cual ha sido concluido con el análisis de las notas del Arancel de Aduanas y no de manera descontextualizada, como lo sugiere la DIAN.
La postura que defiende la DIAN no se halla soportada en el expediente. No está probado que el producto incluya maíz amarillo para que sea aplicable la tarifa variable por ese ingrediente. Tampoco, que la clortetraciclina cumpla algún tipo de función nutricional para animales enfermos. Además, contraría la conclusión del Consejo de Estado respecto a que la presencia del micelio en la fórmula del producto no impide su clasificación en la subpartida 2941.30.20.00, porque ese componente provee estabilidad al antibiótico y su producción biológica.
De modo que la sentencia debe confirmarse. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala decide si el producto Clortetraciclina Complejo Cálcico – Clortetraciclina 20%” de la marca Ecomax, importado por la actora, corresponde a un medicamento veterinario -antibiótico- clasificado en la subpartida 2941.30.20.00, como fue declarado por la actora y establecido por el Tribunal en primera instancia, o a una preparación -premezcla- destinada a la alimentación animal, catalogable en la subpartida arancelaria 2309.90.90.00, como lo determinó la DIAN en los actos demandados.
En ese sentido, debe analizarse si se desconoció la naturaleza orientativa y no vinculante de los conceptos emitidos por la OMA y el ICA y si se aplicaron indebidamente las reglas de interpretación del Sistema Armonizado. Análisis del caso concreto 17 Sentencias del 8 de febrero de 2024 (exp. 26885) y el 15 de febrero de 2024 (exps. 27790, 27672 y 27673), el 27 de marzo de 2024 (exp. 27674), del 4 y 11 de abril del 2024 (exp. 27834 y 27654), el 26 de septiembre de 2024 (exp. 28816), 11 de octubre de 2024 (exp. 28969) y 13 de febrero de 2025 (exp. 29473).
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Para resolver la controversia, la Sala reitera múltiples precedentes de la Sección que resolvieron litigios con similares supuestos fácticos y jurídicos suscitados entre las mismas partes en los que se determinó la clasificación arancelaria de mercancías sustancialmente equiparables al producto “Clortetraciclina Complejo Cálcico– Clortetraciclina 20”, que se analiza en este caso18.
Mediante declaración de importación del 27 de junio de 2015, la actora importó el producto “Clortetraciclina Complejo Cálcico – Clortetraciclina 20%” de marca Ecomax, que clasificó en la subpartida arancelaria 2941.30.20.00. En la declaración, liquidó un arancel y un IVA en cero, correspondientes a la subpartida mencionada, teniendo en cuenta que el producto se clasifica como un medicamento para animales, pues, como precisó en la demanda, se trata de una preparación antibiótica con funciones terapéuticas y paliativas para el tratamiento de enfermedades de aves y cerdos, cuya importación y venta requieren licencia del ICA.
Además, tiene un uso restringido y dosificado mediante formulación de médico veterinario y al producto se le adiciona el micelio para facilitar la ingesta, pero no tiene propiedades alimenticias porque excede el porcentaje permitido de hasta el 16% de concentración de clortetraciclina, como lo conceptuó la OMA. La DIAN modificó la declaración porque consideró que el 20% de antibiótico de la clortetraciclina frente al 80% del vehículo compuesto de subproductos fermentados de granos y otros compuestos alimenticios, hacen que el producto sea clasificable como una premezcla de alimento para animales de la subpartida 2309.90.90.00, al aplicar de manera correcta las reglas de interpretación 1 y 6 del Arancel de Aduanas y con base en el pronunciamiento técnico de la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera de la DIAN, que es la única autoridad competente para la aplicación de las reglas de clasificación de mercancías en Colombia.
El a quo concluyó que, de acuerdo con las pruebas aportadas y precedentes de las Secciones Primera y Cuarta de esta corporación, la mercancía importada se clasifica arancelariamente como un medicamento de uso veterinario -antibiótico- de la subpartida 2941.30.20.00 y no como una premezcla alimenticia para animales de la subpartida 2309.90.90.00, motivo por el cual anuló los actos demandados.
Lo anterior, porque su composición de clortetraciclina excede el rango de entre el 8% y el 16% admisible para las premezclas de preparaciones alimenticias para animales, pues su composición de antibiótico en un 20% hace que el producto tenga condición medicamentosa para el tratamiento de infecciones, como lo ratifican los conceptos de la OMA y el ICA.
La DIAN apeló el fallo y sostuvo que dio un alcance inadecuado a los conceptos emitidos por la OMA y el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- que solo son criterios orientadores pero no obligatorios, como sí lo son los textos de las partidas arancelarias y las notas de los capítulos del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, a partir de los cuales, con base en un análisis merceológico, la clasificación correcta de la mercancía es la de una preparación destinada a la alimentación animal de las incluidas en la subpartida arancelaria 2309.90.90.00, pues no es un medicamento sino un aditivo alimentario, porque no resulta relevante en la composición del producto el ingrediente antibiótico – clortetraciclina 20%- frente al 80% de la composición de la mezcla de ingredientes alimenticios. 18 Ver sentencias del 08 de febrero, 4 y 11 de abril de 2024 y 26 de junio de 2025 (exps. 26885, 27834, 27654 y 29741, CP: Wilson Ramos Girón); 15 de febrero de 2024 y 13 de febrero de 2025 (exps. 27672, 27674, 27790, 27816 y 29473, CP: Milton Chaves García); del 15 de marzo, 30 de agosto, 26 de septiembre y 11 de octubre de 2024 (exps. 28546, 28816 y 28969, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); y del 9 de abril de 2025 (exp. 28584, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello).
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por razones metodológicas, la Sala analiza conjuntamente los planteamientos expuestos por la apelante que tienen por objeto defender la legalidad de los actos demandados, argumentando que resulta procedente mantener la reclasificación a la subpartida arancelaria 2309.90.90.00 respecto de la mercancía importada por la actora, declarada bajo la subpartida 2941.30.20.00, al tratarse de una preparación destinada para la alimentación animal -aditivo alimentario- y no de un medicamento -antibiótico- de uso veterinario, como alega la demandante.
Se insiste en que la descripción de la mercancía a que se refiere el presente asunto es sustancialmente similar a la de los precedentes que se reiteran en esta providencia y que se mencionan al inicio de estas consideraciones. Pues bien, como se precisa en los fallos que se reiteran, luego de considerar las características de la mercancía estudiada, la Sala comparó las notas de los capítulos 23 y 29 del Arancel de Aduanas vigente para la época de los hechos (Decreto 4927 de 2011), a partir de lo cual advirtió que la nota del Capítulo 23 se encuentra referida al «ámbito alimenticio, con la indicación que se incluyen en la partida 23.09 los productos de los tipos utilizados para la alimentación de los animales, no expresados ni comprendidos en otra parte».
Sobre esta nota, el Oficio 04NL0739 de 2004 de la OMA sostuvo que cubría especialmente las preparaciones destinadas a la fabricación de los alimentos completos o de complementos para animales, designados comercialmente como premezclas que consisten en preparaciones complejas de una base o sustancia activa, integrada por el «micelio21, el medio de cultivo22 y el antibiótico23 (oscila entre 8% y el 16%).
Base a la que se añade el elemento soporte comprendido como una o varias sustancias nutritivas orgánicas o inorgánicas. Elemento último, que no incluye el producto importado por la actora».19 A partir de lo anterior, la Sección advirtió que por las concentraciones elevadas de la sustancia activa antibiótica, como ocurre con el producto “Clortetraciclina Complejo Cálcico – Clortetraciclina 20%”, éste no puede considerarse como una preparación - premezcla- utilizada para la alimentación de los animales en los términos de la partida 2309, como lo determinó la DIAN.
Lo anterior, porque, independientemente de la composición del micelio (residuos de fermentación), no contiene una sustancia nutritiva para la alimentación de animales, pues este vehículo tiene como función la estabilización del antibiótico y del crecimiento de los microorganismos que lo producen20. Igualmente, de acuerdo con los datos aportados por el fabricante, el importador y el ICA, se trata de un producto que se adiciona al alimento y que su por composición y posología requiere de prescripción por parte de médico veterinario, por tratarse de un antibiótico veterinario con funciones paliativas y terapéuticas, que no tiene el alcance de ser un simple alimento, como lo definió la DIAN en los actos administrativos.
Por tanto, la Sección precisó que, sin perjuicio de la potestad de la demandada en materia de clasificación arancelaria, la mercancía correspondía a un antibiótico veterinario y no a un alimento, como lo determinó la DIAN en los actos administrativos demandados21. Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente asunto se tienen como hechos relevantes, los siguientes: Mediante declaración de importación del 27 de junio de 2015, la actora importó el producto “Clortetraciclina Complejo Cálcico – Clortetraciclina 20%” de marca Ecomax, 19 Sentencia de 26 de junio de 2025, expediente 29741, C.P. Wilson Ramos Girón. 20 Ibídem. 21 Ibídem.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que clasificó en la subpartida arancelaria 2941.30.20.00, con la siguiente descripción incluida en la casilla 10522: “CALIDAD: FOOD GRADE, ASPECTO FÍSICO: SÓLIDO GRANULAR COLOR: MARRÓN OSCURO, CONCENTRACIÓN: CLORTETRACICLINA 20%, VEHÍCULO 80% (EL VEHÍCULO ES EL RESIDUO DE LA FERMENTACIÓN LLAMADO MICELIO Y SE COMPONE DE NUTRIENTES PARA EL CRECIMIENTO DEL MICROORGANISMO PRODUCTOR DEL ANTIBIÓTICO, CONTIENE: HUMEDAD 7% MÁXIMO, PROTEÍNA 35-55%, AZÚCAR 2% MÁXIMO, CENIZAS: 10% MÁXIMO, GRASA: 2 – 4%, TETRACICLINA > 1,6%, 4EPI-CTC > 1,2, METALES PESADOS > 20 PPM, ARSÉNICO: >2 PPM, COMPOSICIÓN GARANTIZADA REGISTRO DE VENTA: CLORTETRACICLINA COMPLEJO CÁLCICO (EQUIVALENTE A HIDROCLORURO DE CLORTETRACICLINA) 20 G, EXCIPIENTES CONTIENE SUBRODUCTOS DE FERMENTACIÓN DE HARINA DE MANÍ O SOYA, ALMIDÓN DE MAÍZ, CLORURO DE SODIO, SULFATO DE AMONIO, CARBONATO DE CALCIO, HARINA DE LEVADURA, MAÍZ FERMENTADO, SULFATO DE MAGNESIO, MONOFOSFATO DE POTASIO, ACEITE DE SOYA, (…), USO: ESTE ANTIBIÓTICO SE USA ADICIONADO EN EL ALIMENTO DE ANIMALES PARA EL TRATAMIENTO DE ENFERMEDADES BACTERIANAS.
MARCA: ECOMAX; LICENCIA DE VENTA ICA (…). MERCANCÍA NUEVA, PRODUCTO: CLORTETRACICLINA COMPLEJO CÁLCICO, NOMBRE TÉCNICO: CLORTETRACICLINA CÁLCICA, NOMBRE COMERCIAL: CTC 20%, MARCA ECOMAX”. (Se destaca). Por Licencia de venta 8174-MV del 26 de noviembre de 2012, expedida por el ICA23 a Jihne Biotechnology LTD., se autorizó la venta en el territorio nacional del producto «Ecomax» con una composición garantizada de “Clortetraciclina cálcica 20g”, “Excipientes: subproductos de fermentación (sulfato de amonio, amilasa, carbonato de calcio, cloruro de calcio, glucosa, sulfato de magnesio, albúmina de maíz, cloruro de sodio, polvo de torta de soya, almidón de maíz, extracto de levadura), c.s.p 100g”, vigencia indefinida.
El producto se usa en aves para “el control y tratamiento de infecciones ocasionadas por: Pasteurella sp., Escherichia coli., Staphylococcus aureus., Streptococcus sp., Clostridiym sp., Mycoplasma sp., Rickettsia sp. y Chlamydia sp.”, y en cerdos, para “el control y tratamiento de infecciones ocasionadas por: Pasteurella multocida, Actinobacillus pleuropneumoniae, Haemophilus parasuis y Mycoplasma hyopneumoniae».
Además, se incluyen como precauciones que “las aves tratadas no deben sacrificarse para consumo humano hasta 7 días después de finalizado el tratamiento. No administrar en aves ponedoras cuyos huevos sean destinados para consumo humano. Los cerdos tratados no deben sacrificarse para consumo humano hasta 22 días después de finalizado el tratamiento.
Venta bajo fórmula del médico veterinario. (…) Uso veterinario”24. En concepto técnico del Grupo de Registro de Medicamentos del INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO -ICA- del 25 de febrero de 2019, ref. 20192102617, se expuso lo siguiente frente a la clortetraciclina 25: “La clortetraciclina en términos generales y sin que importe la concentración de la misma, se considera un medicamento antimicrobiano cuya utilización en los animales ha sido aprobada a través de uso terapéutico para el tratamiento de infecciones causadas por microorganismos susceptibles al principio activo.
En este caso cualquier patología infecciosa que sea producida por microorganismos sensibles a la clortetraciclina se encontrará incluida dentro de su indicación. Según la Resolución ICA 1966 del 05 de septiembre de 1984 (marco legal que se encuentra vigente en la actualidad), en una misma especie animal no se aceptan como promotores de crecimiento o mejoradores de la eficiencia alimenticia, aquellos productos o sustancias antimicrobianas que se utilicen con fines terapéuticos en dicha especie (Artículo segundo).
Por esta razón, no se aceptará la clortetraciclina como promotor de crecimiento en las especies bovina, equina, porcina, caprina, ovina ni aviar”. (Resalta la Sala). 22 Folio 25. Cuaderno de antecedentes administrativos, pág. 263 pdf. Índice 027, Samai Tribunal. 23 Folios 137 a 138 pdf. Cuaderno principal tomo 1. Índice 027, Samai Tribunal. 24 Folio 137 pdf.
Cuaderno principal tomo 1. Índice 027, Samai Tribunal. 25 Folios 279 a 283 pdf. Cuaderno principal tomo 1. Índice 027, Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por su parte, la DIAN sustentó su posición en el concepto de clasificación arancelaria del Oficio 1-03-201-245-000709 del 16 de abril de 2018, que tiene en cuenta el Oficio 100227342-748 del 23 de junio de 2016 de la Subdirección de Técnica Aduanera de la DIAN, en el que se indicó que el producto26: “Clortetraciclina grado alimenticio, al 20%, en donde el 80% restante es el vehículo, compuesto de subproductos de la. fermentación de harina de maní o soya, almidón de maíz, cloruro de sodio, sulfato de amonio, carbonato de calcio, harina de levadura, maíz fermentado, sulfato de magnesio, monofosfato de potasio y aceite de soya; dicho vehículo se llama micelio, tiene los nutrientes para el crecimiento del microrganismo productor de la clortetraciclina, (un antibiótico) y aporta humedad, proteínas y grasa, además de minerales, conformándose un producto que se adiciona al alimento de animales, para el tratamiento de enfermedades bacterianas.
Dicho lo anterior, el producto objeto de su solicitud corresponde arancelariamente a una preparación del tipo de las utilizadas para la elaboración de alimentos completos para animales, que se clasifica en la subpartida arancelaria 2309.90.90.00, en aplicación de las Reglas Generales Interpretativas 1 y 6 del mencionado texto arancelario, Decreto 4927 de diciembre 26 de 2011 y sus modificaciones.
(…)”. Además, la mercancía importada se describe así, según la ficha técnica traducida por el jefe de coordinación de enlace local e internacional de la DIAN:27 “La clortetraciclina (CTC) es un antibiótico de amplio espectro que tiene efectos contra bacterias tanto gram negativas como gram positivas, leptospira, clamidia, rickettsia, pasteurelosis, tuberculina, virus grandes y de otros tipos.
Como aditivo alimentario para el ganado, puede prevenir y curar enfermedades, promover el crecimiento con un efecto específico sobre el pollo, el cerdo y las aves de corral. Además, no tiene residuos, toxicidad o efectos secundarios. Y no se convierte en droga rápida si se usa con frecuencia. Una poca dosis del aditivo no solo puede promover la absorción entérica y aumento de la relación de inversión del aditivo, pero también aumenta la capacidad de las aves de corral de resistir la enfermedad, la tasa de supervivencia y la tasa de crecimiento.
Es un antibiótico de alta eficiencia como aditivo para alimento”. En ese mismo documento se incluyeron como indicaciones que el producto servía para las aves de corral y los cerdos para “una mayor tasa de aumento de peso y una mejor eficiencia alimenticia” en una dosis de 20-50 g/t diario (en aves) y de 25-75 g/t diario (para cerdos).
Para prevenir enfermedad, una dosificación más alta (100-200 g/t para aves y de 50-150 g/t para cerdos) y para el tratamiento de enfermedad entre 200 y 400 g/t entre 7 y 14 días para las aves y para los cerdos 300 y 400 g/t entre 7 y 14 días. Ahora bien, de acuerdo con el criterio adoptado por esta Sección y las pruebas referidas, el producto importado por la actora, compuesto por clortetraciclina al 20% y un vehículo al 80% -micelio-, no es un alimento, como lo reclama la DIAN.
Se trata de un antibiótico utilizado para el tratamiento de enfermedades de aves y cerdos que para su utilización requiere de prescripción médica veterinaria y es por ello que su utilización conlleva restricciones para el sacrificio de estos animales y posterior consumo humano, como también que se restrinja la ingesta prolongada y que su posología y utilización esté vigilada por el Instituto Colombiano de Agricultura.
De allí que se requiera la obtención de licencias para importación y venta con fórmula médica de veterinario, lo que impide tener por adecuadas las conclusiones incluidas en los conceptos técnicos en los que se basó la DIAN para modificar la clasificación arancelaria del producto a la de una mezcla alimenticia. Así lo concluyó la Sala en reciente pronunciamiento28: “En suma, sin perjuicio de la competencia de la DIAN en materia de clasificación arancelaria, en el caso bajo análisis, al valorar conjuntamente las pruebas y el estudio efectuado por la Sala en casos similares entre las mismas partes, que se reiteran, pudo establecerse que, el producto 26 Folios 10 y 11 del cuaderno de antecedentes administrativos, págs. 114 y 115 pdf.
Índice 027, Samai Tribunal. 27 Folio 42 del cuaderno de antecedentes administrativos. Folio 161 pdf. Índice 027, Samai Tribunal. 28 Sentencia de 26 de junio de 2025, exp. 29741, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Clortetraciclina 20% corresponde a un antibiótico veterinario, lo que descarta su clasificación como preparación alimenticia para animales de la partida 23.09, como se determinó en los actos impugnados.
En ese contexto, no resultan de recibo los reproches planteados por la apelante única respecto de que la decisión de primera instancia se basó únicamente en un pronunciamiento doctrinal de la OMA o del ICA. Por el contrario, se acreditó que su decisión se fundamentó en las notas legales del Sistema Armonizado, especialmente respecto a las inclusiones y exclusiones de las partidas arancelarias 23.09 y 29.41.
Igualmente, no se encontró que el a quo hubiera transgredido la normatividad comunitaria e internacional en materia arancelaria, ni hubiera desconocido las disposiciones establecidas en los convenios internacionales suscritos por el Estado Colombiano. En concreto (…), de conformidad con el criterio jurisprudencial adoptado por la Sección, con base en las notas de los capítulos 23 y 29 del Sistema Armonizado, no resulta procedente la reclasificación arancelaria del producto en cuestión, que fue determinada por la Administración en los actos cuestionados”.
(Se destaca). Por tanto, como lo precisó la sentencia de 26 de junio de 202529, que se reitera, la decisión de primera instancia no se basó únicamente en un pronunciamiento doctrinal de la OMA o del ICA. Por el contrario, se fundamentó en las notas legales del Sistema Armonizado, especialmente respecto a las inclusiones y exclusiones de las partidas arancelarias 23.09 y 29.41.
Igualmente, no se desconocieron la normativa comunitaria e internacional en materia arancelaria, ni las disposiciones establecidas en los convenios internacionales suscritos por el Estado Colombiano. En efecto, como quedó precisado, de conformidad con el criterio jurisprudencial adoptado por la Sección, con base en las notas de los capítulos 23 y 29 del Sistema Armonizado, no resulta procedente la reclasificación arancelaria del producto en cuestión, que fue determinada por la administración en los actos cuestionados.
Por lo expuesto, no prospera la apelación de la DIAN. En consecuencia, se confirma la sentencia de primera instancia. Conclusión Según las pruebas y las normas de clasificación arancelaria, el producto “Clortetraciclina Complejo Cálcico – Clortetraciclina 20%” cuya composición es de clortetraciclina al 20% y un micelio del 80%, es un medicamente de uso veterinario que se clasifica bajo la subpartida 2941.30.20.00 y no un suplemento alimenticio para animales, como lo determinó la DIAN.
Por ende, no procedía su reclasificación oficial en la subpartida 2309.90.90.00. Costas Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstiene de condenar en costas en esta instancia, conforme a los artículos 188 del CPACA y 365 numeral 8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 29 Exp. 29741. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00622-01 (29907) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Aclaro el voto