Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira Demandado: Presidencia de la República y otro Temas: Impugnación. Tutela contra autoridades públicas.
Derechos fundamentales a elegir y ser elegido, igualdad y debido proceso. Decisión: Modifica decisión de primera instancia, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela, frente la ausencia de reglamentación del derecho a elegir y ser elegido por parte del presidente de la República; y (ii) negar el amparo, en lo que atañe a los cargos de desconocimiento de la jurisprudencia de la CIDH y la imposibilidad de fundar partidos o movimientos políticos y de obtener aval para aspirar a la Presidencia de la República.
La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 8 de junio de 20251, Expedito Silva Pereira presentó acción de tutela en contra del presidente de la República y del Consejo Nacional Electoral, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y elegir y ser elegido. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó (i) ordenar al presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, y al Consejo Nacional Electoral, magistrada Doris Ruth Méndez Cubillos, otorgarle, en menos de 48 horas, personería jurídica «para que se cumpla el artículo 40 de la Constitución Nacional numeral 3: Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas»;
(ii) ordenar al Estado «poner los recursos necesarios que le gira anualmente a los partidos y movimientos políticos» con el fin de participar en las próximas elecciones 1 Al respecto se aclara que la acción de tutela se radicó ante la Corte Constitucional, la cual, a través de Auto del 26 de junio de 2025, la remitió al Consejo de Estado, con fundamento en los numerales 3, 11 y 12 del Decreto 333 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presidenciales; y (iii) dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 40 de la Constitución Política, «donde en ninguna parte dice que para fundar partidos y movimientos es necesario recoger firmas». 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, el accionante manifestó su deseo de participar en las próximas elecciones de presidente y vicepresidente de la República. 4. Indicó que hace 4 años hizo la solicitud a los partidos políticos y le fue negado ese derecho constitucional, bajo el argumento que ya había otros candidatos, por lo que no le dieron el respectivo aval. 5.
Como fundamentos de derecho, la parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales por la falta de regulación al derecho de elegir y ser elegido por parte del presidente, así como la imposibilidad de fundar partidos o movimientos políticos sin restricciones ni la exigencia de recoger firmas. Además, afirmó que se inobservó la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de derechos civiles y políticos.
Intervenciones2 6. La Presidencia de la República manifestó que no goza de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la competente para atender las pretensiones del accionante, lo cual corresponde, por un lado, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, ya que es la entidad encargada de recibir y verificar la documentación para la inscripción de candidaturas a cargos de elección popular; y, por el otro, al Consejo Nacional Electoral pues es la autoridad responsable de velar por el cumplimiento de los derechos políticos y electorales de los ciudadanos, conforme a lo dispuesto en el artículo 256 de la Constitución Política. 7.
En ese sentido, indicó que no existe ninguna actuación en cabeza de esa entidad que haya vulnerado los derechos fundamentales reclamados por el actor. Por lo anterior, solicitó (i) su desvinculación del presente trámite constitucional; (ii) declarar improcedente la acción de la referencia o (iii), en su defecto, negar las pretensiones formuladas por el demandante. 8.
La Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que no incurrió en una acción u omisión que diera lugar a la transgresión de las garantías fundamentales invocadas por el actor, comoquiera que las pretensiones del amparo buscan el reconocimiento de personería jurídica de agrupaciones políticas, materia que no corresponde a las funciones de esa entidad.
Por tanto, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y, en ese sentido, requirió la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. 2 El 16 de julio de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación admitió la acción de tutela en contra del presidente de la República y del Consejo Nacional Electoral y, adicionalmente, vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. El Consejo Nacional Electoral no rindió el informe solicitado a pesar de que fue debidamente notificado del auto admisorio de la acción de la referencia. Sentencia impugnada 10.
El 2 de septiembre de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, en relación con la «pretensión de reglamentación del derecho a elegir y ser elegido» y el reparo relacionado con la inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Para fundamentar su decisión, frente a la reglamentación solicitada, explicó que dicha potestad resulta facultativa para el ejecutivo y, de ninguna manera, se circunscribe como un imperativo, es decir, no constituye, de forma alguna, una obligación, por lo que la acción de tutela no es procedente para efectos de exigir la reglamentación de una norma. 11.
Adicionalmente, precisó que no basta con invocar estándares internacionales de manera genérica, sino que resulta indispensable explicar cómo los hechos concretos del caso evidencian una vulneración específica a tales derechos, en armonía con los precedentes interamericanos y constitucionales aplicables, lo cual no ocurrió en el asunto bajo estudio, puesto que no hay claridad sobre el fundamento fáctico y jurídico de la afectación o amenaza alegada y las pretensiones. 12.
Por otra parte, negó la solicitud de amparo en lo que tiene que ver con la imposibilidad de obtener un avalar para participar en elecciones y fundar partidos, toda vez que no se acreditó una amenaza o vulneración de derechos fundamentales atribuible al Consejo Nacional Electoral ni al presidente de la República, ya que de las actuaciones no se desprende que dichas entidades hayan intervenido en el reconocimiento de personerías jurídicas, la postulación de candidatos y el otorgamiento de avales. 13.
Igualmente, señaló que tampoco se demostró que las accionadas hubieran incurrido en una omisión ni que tuvieran las facultades para expedir las disposiciones reclamadas para fundar partidos o movimientos políticos sin la necesidad de recoger firmas, ni para la concesión de personería jurídica y/o asignación de recursos. En ese sentido, consideró que las manifestaciones del demandante carecen de sustento para derivar de ellas una vulneración constitucional que justifique la intervención del juez de tutela.
Impugnación 14. La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual afirmó que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta la «Convención de Derechos Humanos», que establece la protección inmediata de los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales por parte de los Estados miembros, incluyendo Colombia, en particular los derechos a elegir y ser elegido, la igualdad y la participación política.
Agregó que ningún Estado puede estar por encima de estos derechos y que la Constitución Política los respalda. 15. Adujo que el presidente de la República al asumir su cargo juró cumplir la Constitución y las leyes, incluyendo la protección de los derechos fundamentales, entre otros, el derecho a elegir y ser elegido; sin embargo, no ha regulado este derecho mediante decreto o acto legislativo, para que no sea necesario recoger firmas, ya que «el artículo 40 de la superior dice muy claro que la persona puede fundar partidos o movimientos sin limitación alguna, ya que en ninguna parte dice en ese artículo que debo recoger firmas, solo dice partidos y movimientos sin limitación alguna». 16.
Por último, resaltó que el Consejo Nacional Electoral no contestó la acción de tutela ni adoptó medidas para garantizar la participación política de manera efectiva, lo que vulnera sus garantías fundamentales. Agregó que las accionadas «tienen la competencia para regular estos derechos mediante actos administrativos, decretos o actos legislativos». 17.
Por lo expuesto, solicitó (i) revocar la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, amparar sus derechos a elegir y ser elegido, igualdad, debido proceso y «los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre derechos civiles y políticos»; y (ii) ordenar a la parte accionada regular dicha garantías fundamentales, en el término de 48 horas, con el fin de «crear un partido o movimiento político para poder participar y también que el estado ponga los recursos que le giran a los partidos con personería jurídica anualmente para su funcionamiento y que se me otorgue la personería jurídica por parte del Consejo Electoral para poder fundar un partido o movimiento político».
II. CONSIDERACIONES Competencia 18. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa Antes de plantear el problema jurídico que aquí se analizará, la Sala aclara que si bien es cierto que el accionante no solicitó, en sus pretensiones, la reglamentación del derecho a elegir y ser elegido, también lo es que dentro de los argumentos de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inconformidad planteados en el escrito de tutela se discute este aspecto, razón por la cual se analizará dicho cargo.
Problema jurídico 19. Corresponde a la Sala determinar si la presente acción reúne los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. De obtenerse una respuesta afirmativa, deberá establecerse si el presidente de la República y el Consejo Nacional Electoral vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Procedibilidad de la acción de tutela 20. La presente acción de tutela (1) busca logar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y elegir y ser elegido; (2) se tiene acreditada la legitimación, por activa, comoquiera que Expedito Silva Pereira es el titular de las garantías mencionadas y, por pasiva, puesto que del presidente de la República y el Consejo Nacional Electoral se predica la vulneración alegada y contra aquellas autoridades se formularon expresamente pretensiones; y (3) hubo un plazo razonable entre la vulneración alegada y la presentación de la acción de tutela, pues lo que discute el actor es la imposibilidad de participar en elecciones y fundar partidos. 21.
Ahora, en cuanto al requisito de subsidiariedad, se considera que este solo se encuentra superado frente a los reparos sobre la inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la imposibilidad de fundar partidos o movimientos políticos y de obtener aval, comoquiera que la parte accionante no dispone de otro medio de defensa. 22.
Sin embargo, en relación con el desacuerdo sobre la ausencia de reglamentación del derecho a elegir y ser elegido por parte del presidente de la República la Sala encuentra que no se cumple dicha exigencia de procedibilidad, comoquiera que esa potestad, conforme a lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, constituye una facultad discrecional del Ejecutivo.
Por tanto, la acción de tutela no es el medio idóneo para efectos de exigir al Gobierno Nacional la reglamentación de una norma, pues aquella fue concebida para la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados y amenazados, tal y como lo dispone el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1 y 2 del Decreto 2591 de 1991. 23.
En consecuencia, se confirmará la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo, pero solo respecto del cargo relacionado con la función reglamentaria del Gobierno Nacional, comoquiera que el accionante dispone de otros mecanismos para ventilar lo expuesto en esta sede. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
Así las cosas, en el siguiente acápite se procederán a analizarse de fondo los demás repartos formulados por la parte actora, tras haberse acreditados los requisitos generales de procedibilidad. Análisis de la vulneración alegada 25. La Sala modificará el fallo impugnado, en el sentido de negar el amparo no solo frente al desacuerdo sobre la imposibilidad de fundar partidos o movimientos políticos y de obtener aval para aspirar a la Presidencia de la República, sino también en lo que concierne al cargo sobre la inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por las razones que pasan a exponerse: 26.
El accionante no acreditó una amenaza o vulneración de derechos fundamentales atribuible al Consejo Nacional Electoral o al presidente de la República, pues de las actuaciones procesales no se desprende que dichas autoridades hayan incurrido en una conducta arbitraria u omisiva que le impidiera ejercer sus derechos políticos consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política. 27.
Por el contrario, se precisa que el ordenamiento jurídico colombiano prevé mecanismos efectivos de participación política, tanto a través de los partidos y movimientos con personería jurídica, como mediante movimientos significativos de ciudadanos que cumplan con los requisitos establecidos por la legislación electoral. En consecuencia, no es posible imputar a las entidades accionadas una vulneración derivada de la mera inexistencia de un aval o de la falta de reglamentación especial para la creación de movimientos políticos. 28.
Asimismo, se constata que el demandante no allegó prueba alguna que demostrara haber gestionado formalmente la solicitud de aval ante alguna colectividad política o que hubiese presentado peticiones ante el Consejo Nacional Electoral cuya respuesta o trámite hubiera configurado una vulneración de sus derechos. 29. Al respecto, se resalta que en materia de acción de tutela recae sobre el accionante la carga de probar los hechos en que funda la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales salvo que se demuestre un estado de indefensión o una imposibilidad fáctica o jurídica para hacerlo3, circunstancias que no se advierten en el caso bajo examen. 30.
Ahora, en lo que atañe al disenso sobre la inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se advierte que el accionante no identificó cuáles pronunciamientos fueron desconocidos, ni explicó 3 Ver, entre otras, las Sentencias T-298 de 1993, T-237 de 2001, T-127 de 2016. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de qué manera concreta los hechos del caso evidencian una vulneración específica a los derechos reconocidos en el sistema interamericano. 31.
Además, la invocación genérica de estándares internacionales no satisface la carga argumentativa mínima exigida. Sobre este punto, debe aclararse que si bien es cierto la acción de tutela no exige formalismos, no lo es menos que sí requiere un mínimo de fundamentación, para poder definir si se presenta o no un yerro para determinar si efectivamente ha ocurrido una transgresión de derechos y, en consecuencia, tomar decisiones que los protejan de manera efectiva. 32.
En esos términos, ante la ausencia de elementos probatorios que acrediten la conducta vulneradora atribuida a las entidades accionadas, la Sala negará el amparo deprecado, respecto de los desacuerdos sobre la imposibilidad de fundar partidos o movimientos políticos y de obtener aval para aspirar a la Presidencia de la República y la inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Conclusión 33.
La Sala modificará la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, en el sentido de confirmar la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, frente al reparo sobre la ausencia de reglamentación del derecho a elegir y ser elegido por parte del presidente de la República y negar el amparo solicitado respecto de los cargos relacionados con la imposibilidad de fundar partidos o movimientos políticos y de obtener aval para aspirar a la Presidencia de la República y la inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. MODIFICAR la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de CONFIRMAR la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, frente al reparo sobre la ausencia de reglamentación del derecho a elegir y ser elegido por parte del presidente de la República, y NEGAR el amparo solicitado por Expedito Silva Pereira, respecto de los cargos relacionados con la imposibilidad de fundar partidos o movimientos políticos y de obtener aval para aspirar a la Presidencia de la República y la inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04036-01 Demandante: Expedito Silva Pereira 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.