Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2016-00478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 29 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Olga Yara Cortés, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RPD 034182 del 10 de noviembre de 2014, RDP 001870 del 20 de enero de 2015 y RDP 005055 del 6 de febrero de 2015, por medio de las cuales la demandada le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. 1 Folios 2 al 10 2 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocerle y pagarle la pensión gracia a partir del 1 de diciembre de 2006, fecha en que adquirió su estatus de pensionada; ii) pagar el valor de las mesadas atrasadas, ordinarias y adicionales, causadas a partir del día 22 de julio de 2011, por efecto de la prescripción trienal, y hasta la fecha en la cual sea incluida en nómina de pensionados; iii) ajustar los valores conforme al IPC y aplicarles la indexación; y iv) pagar las costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) La señora Yara Cortés nació el 22 de julio de 1947 y se desempeñó como docente al servicio de la educación pública durante más de 26 años, así: ADSCRITA A COLEGIO DESDE (DD-MM-AAAA) HASTA (DD-MM-AAAA) TOTAL TIEMPO Secretaría de Educación Departamental de Caquetá Colegio Ntra.
Sra. de las Mercedes, Paujil 01-01- 1968 30-03-1969 1 año + 2 meses (420 días) Secretaría de Educación Departamental de Caquetá Colegio Ntra. Sra. de las Mercedes, Paujil 01-02-1977 31-01-1985 8 años (2.880 días) Secretaría de Educación Departamental de Antioquia Liceo Fe y Alegría La Cima 13-02-1995 31-12-2002 7 años + 11 meses (2.850 días) Secretaría de Educación Municipal de Medellín Liceo Fe y Alegría La cima 01-01-2003 28-01-2010 7 años + 28 días (2.548 días) Secretaría de Educación Municipal de Medellín Institución Educativa San Vicente de Paul 29-01-2010 13-01-2011 11 meses + 15 días (345 días) Secretaría de Educación Municipal de Medellín Institución Educativa Sol de Oriente 14-01-2011 02-07-2012 1 año + 6 meses + 19 días (559 días) TOTAL 26 años + 242 días (9.602 días) 3 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés ii) El 22 de julio de 2014, una vez consolidado su estatus pensional, por haber cumplido la edad de 50 años y más de 20 de servicios, solicitó a CAJANAL EICE en liquidación el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pero la entidad le negó la prestación por medio de los actos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966, 43 de 1975, 43 de 1976, 33 de 1985, 71 de 1988, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993 y 812 de 1993; y los Decretos 1161 de 1989 y 1042 de 1978. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) La señora Yara Cortés afirmó que esta cumplió con todos los requisitos dispuestos en la norma para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del año en que adquirió su estatus de pensionada, y que la distinción legislativa de la prestación de los servicios de los docentes en calidad de nacionalizados y no nacionales resulta ser un criterio que atenta de forma grave contra el derecho a la igualdad. ii) La Ley 114 de 1913 fue creada a manera de dádiva o de una gracia que concedía el Estado a los maestros que educaban a sus jóvenes.
Y aunque la ley inicialmente se creó exclusivamente para los docentes que laboraban en la educación primaria, posteriormente sufrió múltiples modificaciones, extendiendo sus alcances prácticamente a la totalidad de los educadores del país, como debe serlo en aras de salvaguardar el principio de igualdad. iii) Resulta discriminatorio y odioso que para algunos educadores como en el caso de la señora Olga Yara Cortés, quien se vinculó al servicio de la educación pública desde el año de 1968 y laboró en la Escuela Primaria durante más de 26 años, se le niegue el derecho a acceder a la pensión y que la simple categorización de 4 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés nacional o nacionalizado implique negarles a los primeros el derecho y otorgárselo a los segundos. 1.2.
Contestación de la demanda2 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con el argumento de que no le constan los nombramientos reseñados por la actora, por cuanto no fungió como empleadora; sin embargo, se remite a la consideración que sobre los tiempos laborados se realizó a través de los actos demandados, en virtud de los cuales aquella prestó sus servicios como docente del orden nacional.
Propuso las excepciones de ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3. La sentencia apelada3 El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 29 de octubre de 2018 denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: i) La UGPP expidió la Resolución RPD 034182 del 10 de noviembre de 2014, que negó el reconocimiento de la pensión, en la que se dice que la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá documenta que la demandante ostentó una vinculación nacional.
Por otro lado, obra certificación expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia que hace constar que la interesada prestó servicios desde el 13 de febrero de 1995 hasta el 2 de noviembre de 2001, como docente de carácter nacional. A su turno, la actora alega que le asiste el derecho a recibir la pensión gracia, ya que prestó sus servicios como docente en instituciones educativas durante más de 20 años, y que si bien es cierto su vinculación fue como docente nacional tiene 2 Folios 141 al 145 3 Folios 178 al 184 5 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés derecho a la pensión en virtud de principio de igualdad. ii) Obran en el expediente los certificados laborales expedidos por la Gobernación del Caquetá, por el municipio de Paujil y el municipio de Medellín que dan fe que la actora prestó sus servicios como educadora con vinculación nacional.
Dichos tiempos no pueden ser valorados para el reconocimiento de la prestación económica deprecada y la actora tampoco acredita que los tiempos laborados hayan sido como docente territorial. En consecuencia, comoquiera que la pensión gracia es un estímulo que se otorga a los docentes del nivel territorial, no es posible computar los tiempos de servicio acreditados por la señora Yara Cortes, como docente nacional, y, por tanto, no puede reconocérsele la pensión gracia. 1.4.
El recurso de apelación4 La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia y pidió que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Expuso las siguientes razones de inconformidad: i) No pueden tomarse como verdades absolutas los planteamientos del a quo, en la medida en que, desde el año de 1913, cuando se creó la pensión gracia como una dádiva o reconocimiento especial para los educadores de escuela primaria, la figura ha sufrido modificaciones como es el caso de haberse extendido más tarde el derecho para los educadores de las escuelas normales y finalmente, en la década de los noventa, fue ampliado jurisprudencialmente a todos los educadores nacionalizados, independientemente de que hubieren laborado en la enseñanza primaria o secundaria. ii) La pensión gracia es una prestación a cargo exclusivamente del Tesoro Nacional y de carácter excepcional.
La normatividad que la regula establece como requisitos para acceder al derecho que el educador hubiere laborado veinte años al servicio de la educación pública y haber cumplido cincuenta de edad. La cobertura del 4 Folios 189 al 191 6 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés derecho se fue ampliando hasta que finalmente, en el año de 1998, la Corte Constitucional estableció que el derecho cobijaba a todos los educadores estatales sin importar que hubieren laborado o no en el sector de primaria. iii) La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación pública y estableció que este servicio está a cargo de la Nación. El Decreto 081 de 1976, encargó a CAJANAL EICE del pago de la pensión gracia para los docentes.
También es importante tener en cuenta que los educadores están cobijados por un régimen especial de pensiones establecido en la Ley 91 de 1989, refrendado en lo pertinente por la Ley 100 de 1993. De manera pues que resulta inaceptable que a una persona que se desempeñó durante más de 26 años al servicio de la educación pública, se le niegue su derecho a acceder a la pensión gracia con el argumento que no fue nacionalizada, pues lo cierto es que se vinculó al servicio de la educación pública desde mucho antes del año de 1981 y laboró durante más de 9 años en las condiciones precarias propias del departamento del Caquetá y negarle el reconocimiento equivale a vulnerarle su derecho a la igualdad con otros docentes que habiéndose vinculado posteriormente a ese año sí accedieron a tal beneficio. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos planteados en las diferentes etapas del proceso.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 5 Memoriales adjuntos a Samai, índices 10 y 20. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés 2.1.
El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 6 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Olga Yara Cortés nació el 22 de julio de 1947. Es decir, que cumplió 50 años el 22 de julio de 1997.18 - De acuerdo con el certificado expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá, la señora Olga Yara Cortés prestó sus servicios a dicha entidad por un lapso de 9 años, 2 meses y 29 días, así: ➢ Entre 1 de enero de 1968 y el 30 de marzo de 1969, nombrada por Resolución 03 del 1 de enero de 1968 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Folio 11 13 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés ➢ Entre el 1 de febrero de 1977 y el 31 de enero de 1985, nombrada por Resolución 04 del 1 de enero de 1997.
La certificación da cuenta de que durante los mencionados periodos se hicieron aportes a la Caja Nacional de Previsión Social.19 - La Secretaría de Educación Departamental de Antioquia certificó que la actora ingresó al servicio de la docencia en el colegio Liceo Fe y Alegría, de Medellín, por medio del Decreto 142 del 1 de febrero de 1995 y que su retiro se causó el 31 de diciembre de 2002.20 Del nombramiento en el mencionado establecimiento educativo da cuenta la siguiente comunicación: - Según el Certificado Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Medellín, la señora Yara Cortés fue incorporada como docente de básica secundaria de dicho municipio por medio del Decreto 013 del 6 de enero de 2004 y se retiró el 3 de julio de 2012.21 - El formato único de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación de Medellín da cuenta del ingreso de la demandante el 13 de febrero de 1995, por medio de Decreto 142 del 1 de febrero de 1995, y de su retiro el 3 de julio de 2012.22 19 Folio 13 20 Folio 22 21 Folio 19 22 Índices 46 y 47 de Samai 14 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés ➢ Actuación administrativa - El 23 de julio de 2014,23 la señora Olga Yara Cortés solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - El 10 de noviembre de 2014, mediante Resolución RDP 34182, la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP negó el reconocimiento solicitado, al considerar que los tiempos de servicio acreditados por la docente fueron prestados con nombramiento del orden nacional.24 23 Información contenida en la Resolución RDP 34182 del 10 de noviembre de 2014. 24 Folios 30 al 34. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés - El 20 de enero de 2015, por Resolución RDP 1870, se resolvió el recurso de reposición25 y el 6 de febrero del mismo año, por medio de la Resolución RDP 5055, se resolvió el recurso de apelación confirmando en todas sus partes el acto inicial.26 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: El apoderado de la accionante, tanto en el escrito de demanda como en el recurso de apelación, hizo énfasis en que no es aceptable que a la actora se le niegue el derecho a acceder a la pensión gracia con el argumento de que no fue nacionalizada, pues la distinción legislativa de la prestación de los servicios de los docentes en calidad de nacionalizados y nacionales resulta ser un criterio vulnera el derecho a la igualdad.
Al respecto, se debe precisar que, tal como se dejó expuesto en el marco normativo de esta providencia, para esta Subsección es claro que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las mencionadas normas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de estos grupos de docentes, siempre y cuando hubieran sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
En ese orden, si el docente fue vinculado por el Ministerio de Educación Nacional, 25 Folios 40 al 42. 26 Folios 44 al 47. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés aunque hubiere prestado sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que, se reitera, dicha prestación fue concebida por el legislador para reconocerle a los maestros territoriales o nacionalizados un beneficio económico que equilibrara los ingresos de estos respecto de los profesores nacionales, lo anterior, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores que laboraban en el magisterio.27 La señora Yara Cortés, para acreditar la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, pretende que se compute el tiempo de servicio prestado en la Secretaría de Educación del Caquetá, durante 9 años, 2 meses y 29 días.
Sin embargo, dicho periodo no resulta válido para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues, como ella misma lo acepta, y así lo manifestó en la demanda y lo reiteró en el recurso de apelación, se trata de una vinculación de carácter nacional. Ahora bien, aunque los actos de nombramiento en dicha entidad no fueron allegados al proceso, pese al requerimiento efectuado por esta Sala, por auto del 21 de marzo de 2024,28 la certificación expedida por el citado ente territorial da cuenta de que se trató de una vinculación nacional, como se aprecia en la imagen:29 27 Véase la sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; rad. 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019), del 27 de julio de 2023, C. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 28 Folios 237 y 238. 29 Folio 13 17 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés En la certificación se advierte que la señora Yara Cortés fue nombrada docente en el colegio Nuestra Señora de Las Mercedes, municipio de Paujil Caquetá), por Resolución 03 del 1 de enero de 1968, y que renunció el 1 de abril de 1969.
Nuevamente fue nombrada en el mismo establecimiento educativo, por medio de la Resolución 04 del 1 de febrero de 1977, donde permaneció hasta el 31 de enero de 1985, fecha en que renunció. Se reitera que en el plenario no obran los actos de designación de la demandante que permitan evidenciar qué autoridad los profirió; sin embargo, la aludida certificación informa que durante los lapsos allí referidos se hicieron aportes a la Caja Nacional de Previsión Social, lo cual pone en evidencia que la vinculación, en 18 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés efecto, fue del orden nacional.
Además, se insiste, la parte actora no discute que el vínculo con la Secretaría de Educación del Caquetá tuvo tal naturaleza y, precisamente, reprocha que dicha circunstancia le impida acceder al reconocimiento de la pensión gracia por cuanto, en su sentir, tal distinción vulnera su derecho a la igualdad. Al respecto, debe recordarse que esta discusión fue zanjada por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 27 de agosto de 1997, en la que se precisó que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a los maestros de educación primaria de carácter regional o local y que fue posteriormente ampliada a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, con la salvedad de que para gozar de este privilegio el interesado compruebe que no ha recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional, lo cual significa que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional y, por tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.
De igual manera, la Corte Constitucional, en sentencia C-085-02, explicó que los docentes oficiales en el país pertenecían a dos esferas administrativas diferentes: unos, vinculados por su nombramiento a las entidades territoriales y, otros, directamente nombrados por la Nación para la prestación del servicio, por lo que se trata de dos universos diferentes.
Así las cosas, se concluye que la reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse. En consecuencia. En suma, deberá confirmarse la sentencia impugnada, por cuanto la accionante no desconoce que tuvo una vinculación del orden nacional, sino que pretende discutir el desconocimiento de las garantías constitucionales a partir de los requisitos que 19 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés el legislador contempló para el reconocimiento del derecho a la pensión gracia, argumento que no resulta válido en esta instancia judicial, por las razones suficientemente expuestas. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección sostenía que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,30 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 20 Radicado: 05001-23-33-000-2016-0478-01 (0716-2019) Demandante: Olga Yara Cortés 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular del demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 29 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso que promovió la señora Olga Yara Cortés contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Segundo. Sin costas en segunda instancia. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.