CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Demandante: Rita Elena Vizcaíno Carreazo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 8). La señora Rita Elena Vizcaíno Carreazo, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 25582 de 12 de enero de 2012, UGM 46529 de 17 de mayo siguiente, RDP 54090 de 17 de diciembre de 2015 y RDP 11059 de 10 de marzo de 2016, por las cuales se le negó a la actora la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación, de manera retroactiva, «[ ] teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada: la asignación básica, las primas de navidad, vacaciones, alimentación, grado, clima y escalafón»; junto 2 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP con la indexación de las sumas adeudadas y los intereses moratorios.

Asimismo, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 a 189 y 195 del CPACA y condenarla en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 1º. de octubre de 1956, «[ ] estuvo vinculada como DOCENTE DEL ORDEN TERRITORIAL, al servicio de la Escuela Urbana para Varones, [ ] en el Municipio de Santa Rosa – Bolívar entre el 25 de mayo de 1979 y el 18 de marzo de 1983 [ ]» y desde el 14 de abril de 1983 se ha desempeñado como «DOCENTE NACIONALIZADA al servicio de la Institución Educativa Técnica Agropecuaria de Desarrollo Rural del municipio María la baja - Bolívar»; por ende, «[ ] cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia el 01 de octubre de 2006, pues, al momento de cumplir 50 años de edad contaba con más de 20 años como docente, por haber laborado desde 1979 en el orden territorial y nacionalizado, de modo ininterrumpido».

Que presentó reclamaciones el 28 de enero de 2011 y el 5 de agosto de 2015 ante la demandada para que le fuera concedida dicha prestación, negada a través de los actos acusados, con el argumento de que no demostró vinculación docente oficial anterior a 1980. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2º., 13, 48, 53 y 209 de la Constitución Política; 1º., 3º. y 4º. de la Ley 114 de 1913; 6º. de la Ley 116 de 1928 y 15 de la Ley 91 de 1989.

Arguye que «[…] los actos administrativos cuya nulidad se depreca, vulneran los preceptos anotados [ ] en la medida en que [la demandante] cumple plenamente con todos los requisitos para acceder a una pensión gracia y, por ende, no le asiste razón a la entidad demandada cuando afirma que [ ] no cumplió con el requisito de haber estado vinculada al servicio docente en el orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980, cuando, está debidamente probado que [ ] fue vinculada en el año 1979, como maestra de escuela para varones, en el orden municipal [ ]». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 71 a 84).

La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros deben demostrarse; propuso las excepciones que denominó prescripción, inexistencia de la causa petendi, falta de derecho para pedir, buena fe y cobro de lo no debido.

Asevera que «[…] es importante la vinculación para el reconocimiento de la pensión gracia, no son válidas todas las vinculaciones 3 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP para obtener el beneficio. Por ejemplo las interinidades departamentales o municipales son válidas, pero no las de carácter nacional, esto porque la partida presupuestal para el pago de los docentes de carácter territorial o nacionalizado es diferente de los otros presupuestos del ente territorial, por lo cual no es admisible los tiempos por contrato de prestación de servicios ni las vinculaciones con colegios de orden nacional.

Ni tampoco quienes no hayan cumplido la totalidad de los requisitos a la entrada en vigencia de la ley 91 de 1989 conforme lo indica la sentencia C-489 de 2000 como precedente obligatorio [ ]» (sic para toda la cita). 1.3 Providencia apelada (ff. 179 a 186 vuelto). El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia de 9 de diciembre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] la accionante laboró como docente vinculada al Municipio de Santa Rosa de Bolívar entre el 21 de mayo de 1979 y el 18 de marzo de 1983 [y] como docente con vinculación en el nivel territorial por un tiempo aproximado de servicios de 31 años, 3 meses y 4 días, desde el 21 de mayo de 1979 [ ]»; por tanto, «[ ] es claro que los cargos de ilegalidad están llamados a prosperar puesto que la actora demostró los requisitos exigidos para poder ser beneficiaria de la pensión gracia [ ]» Agrega que «[ ] la pensión se hizo exigible el 2 octubre de 2006 [ ] la accionante presentó la petición de reconocimiento ante la UGPP el 28 de enero de 2011 interrumpiendo el término de prescripción de las mesadas causadas por un lapso igual de 3 años; sin embargo, sólo presentó la demanda hasta el 19 de julio de 2017, cuando habían transcurrido más de 3 años, conforme a lo anterior, la Sala declarará prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 18 de julio de 2014, por no haber sido reclamadas dentro del término de ley [ ] » (sic).

En consecuencia, (i) declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la demandada «[ ] reconocer y pagar a partir del 2 de octubre de 2006, la pensión gracia a la [demandante], en cuantía del 75% del promedio de todos los conceptos legales devengados [por ella] durante el año de servicios inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió su estatus pensional, tales como sueldo básico, y las primas de clima, escalafón, grado, navidad y vacaciones [ ]», con los ajustes de ley; y (ii) decretó «la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas antes del 18 de julio de 2014». 1.4 El recurso de apelación (ff. 189 a 197).

La UGPP, a través de apoderada, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al 4 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP estimar que en el «[ ] debate no se logra probar que la demandante cumpla con 20 años de servicio departamental, distrital, municipal o nacionalizado, obviando el Tribunal Administrativo aspectos fundamentales [ ] especialmente la vinculación [ ] con anterioridad al 31 de diciembre de 1980», toda vez que «[ ] los tiempos de servicio acreditados mediante certificado proferido por el departamento de Bolívar de fecha 13 de junio de 2010 en el cual se indica que la demandante prestó sus servicios desde el 21 de mayo del 79 hasta el 18 de marzo del 83 no indican el tipo de vinculación bajo el cual prestó su servicio [ ] además los mismos [ ] no fueron certificados por el formato único del Fomag en los que no se logró evidenciar el tipo de vinculación, fecha los decretos de nombramiento, fecha de posesión en el cargo [ ] y fecha de retiro del servicio [ ] en términos generales la forma en que se acreditó el supuesto tiempo de servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 [ ]» (sic para toda la cita).

Además, solicita se revoque la condena en costas, pues «[ ] la demandante no acreditó en vía administrativa el cumplimiento de los requisitos [ ] adicional a lo anterior prosperó parcialmente la excepción de prescripción [ ]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 13 de agosto de 2020 (ff. 203 y 204) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021 (ff. 211 y vuelto), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 18 de febrero de 2022 (f. 215), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Entidad demandada.

La UGPP, por intermedio de apoderado, reitera lo expresado en su memorial de alzada, en el sentido de que «[ ] la gestora del litigio, no acreditó cumplir los requisitos que la ley 114 de 1913, exige para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que se requiere que haya estado vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, como docente con vinculación departamental, distrital, municipal o nacionalizado; lo anterior teniendo en cuenta que deben desestimarse los periodos comprendidos del 21 de mayo de 1979, hasta el 18 de septiembre de 1983, ya que el certificado laboral aportado 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI, índices 21 y 22 5 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP no se encuentra expedido por el FOMAG, además no indica el tipo de vinculación, y no se logra establecer la procedencia de los recursos por medio de los cuales se ejecutó el pago del cargo de la docente para los tiempos laborados [ ]». 2.1.2 Parte accionante.

Su abogada pide se confirme la sentencia de primera instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, dado que no demostró que su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 haya sido de orden territorial o nacionalizado, como lo aduce la entidad accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6.

La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 4 «[S]obre Instrucción Pública». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.

(parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19758, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. 8 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como 9 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley9.

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 9 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación10 (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber 10 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.

En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».

Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]

PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 196611 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. 11 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 12 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 3312 y 6213 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la 12 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 13 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 13 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201214, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios15.

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven 14 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 15 Artículos 1º. y 3º. 14 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de 15 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 1º. de octubre de 1956 (f. 51). b) Decreto 20 de 21 de mayo de 1979, por medio del cual la alcaldesa de Santa Rosa (Bolívar) nombró a la accionante, en propiedad, en calidad de maestra de la Escuela Urbana de Varones de ese municipio; se posesionó el mismo día ante la referida funcionaria (ff. 53 y 54). c) De conformidad con «certificado de información laboral» emitido por la alcaldía de Santa Rosa (Bolívar), la actora prestó servicios como educadora en el sector público municipal, en la Escuela Urbana de Varones, del 21 de mayo de 1979 al 18 de marzo de 1983 (f. 37). d) En «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», expedido el 31 de julio de 2013, la secretaría de educación de Bolívar informa que la demandante se encuentra activa en el servicio en condición de docente en propiedad, en la «Institución Educativa Técnica Agropecuaria de Desarrollo Rural de Maríalabaja», con régimen de pensiones nacionalizado, nombrada con Decreto 231 de 14 de abril de 1983 y posesionada en esa fecha (ff. 48 a 50). 16 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP e) Reportes de la secretaría antes citada, en los que consta que el tipo de vinculación de la referida educadora es nacionalizado y del 1º. de enero de 2005 al 31 de mayo de 2015 devengó asignación básica y primas de clima, escalafón, grado, vacaciones y navidad (ff. 46 a 47). f) Resolución UGM 25582 de 12 de enero de 2012 (ff. 14 y 15), a través de la cual la UGPP negó la petición de 28 de enero de 2011 (f. 12), con la que la demandante reclamó la pensión gracia, pues «[…] los tiempos de servicios prestados en el Municipio de Santa Rosa (Bolívar) por el periodo comprendido entre el 21 de mayo de 1979 al 18 de septiembre de 1983 fueron desestimados toda vez que el certificado no indica el tipo de vinculación y de igual forma no es expedido por el funcionario competente para dichas funciones». g) Resolución UGM 46529 de 17 de mayo de 2012 (ff. 19 a 21), mediante la cual la citada entidad, al resolver el recurso de reposición interpuesto por la accionante (ff. 16 y 17), confirmó la decisión anterior. h) Resolución RDP 54090 de 17 de diciembre de 2015 (ff. 26 a 29), por conducto de la que la accionada negó una nueva solicitud de pensión gracia que la actora formuló el 5 de agosto de 2015 (f. 22), porque «[ ] se puede establecer que los [certificados] expedidos por la Alcaldía Municipal de Santa Rosa [ ] no pueden ser tenidos en cuenta toda vez que en primer lugar no se establece el tipo de vinculación a la docencia oficial [ ] y en segundo lugar no se encuentra expedido en los formularios del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y firmados por el funcionario competente de la secretaría de Educación del Ente Territorial correspondiente [ ]». i) Resolución RDP 11059 de 10 de marzo de 2016 (ff. 34 a 36), con la que la UGPP confirmó el acto referenciado en la letra precedente, al decidir el recurso de apelación impetrado por la demandante (ff. 30 a 32). j) En certificado de antecedentes disciplinarios de 9 de junio de 2017, expedido por la Procuraduría General de la Nación, se indica que la accionante no registra sanciones o inhabilidades de esa naturaleza (f. 55).

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante nació el 1º. de octubre de 1956 y ejerció sus labores de docencia, en propiedad, para el municipio de Santa Rosa (Bolívar), del 21 de mayo de 1979 al 18 de marzo de 1983, esto es, durante 3 años, 9 meses y 27 días; y para el departamento de Bolívar desde el 14 de abril de 1983 hasta el 31 de julio de 2013 (fecha de la última certificación, en la que se encontraba activa), lapso equivalente a 30 años, 3 mes y 17 días (en total 34 años, 1 mes y 14 días de 17 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP servicios).

En atención a su situación, los días 28 de enero de 2011 y 5 de agosto de 2015 pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual la accionante prestó servicios como maestra con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 316), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 16 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 18 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1017 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, para esta Sala el argumento de la demandada, concerniente a que la actora no acreditó su ingreso a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, carece de asidero jurídico, por cuanto (i) de las pruebas documentales allegadas al expediente, se advierte que prestó sus servicios en calidad de maestra, desde el 21 de mayo de 1979 hasta el 18 de marzo de 1983 y la plaza que ocupó estaba a cargo del municipio de Santa Rosa (Bolívar); y (ii) el nombramiento realizado por medio de Decreto 20 de 21 de mayo de 1979, por parte de la alcaldesa del referido ente territorial, fue en condición de docente, en propiedad, del cual tomó posesión el mismo día; por consiguiente, se halla acreditado el mencionado requisito.

Nótese que la accionante adosó al proceso el acto administrativo de nombramiento y el acta de posesión, así como el certificado de información laboral emanado de la alcaldía de Santa Rosa (Bolívar), en el que se informa que ella trabajó como profesora en la Escuela Urbana de Varones de ese municipio, en las fechas ya relacionadas; medios probatorios de carácter documental que permiten colegir, sin lugar a dudas, que su designación fue territorial y anterior al 31 de diciembre de 1980.

Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º. de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»18, habida cuenta de 17 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 18 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación 19 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial o nacionalizado es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)19, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Por tanto, esta Sala concluye que no es cierta la afirmación de la entidad apelante, atañedera a que la única prueba válida para que la actora probara el servicio docente oficial anterior al 31 de diciembre de 1980 fuera el «formato» único de historia laboral que elabora el Fomag, comoquiera que, para tal efecto, ella adjuntó los actos administrativos en los que consta el nombramiento y la posesión en el empleo docente y la respectiva certificación de la autoridad nominadora, los cuales dan cuenta de manera inequívoca que satisfizo esa condición, toda vez que prestó servicios en el municipio de Santa Rosa (Bolívar), como educadora, en propiedad, durante 3 años, 9 meses y 27 días (21 de mayo de 1979 al 18 de marzo de 1983).

En ese orden de ideas, se tiene que la accionante trabajó como docente, así: Entidad Territorial Acto nombramiento Tipo de Vinculación Desde Hasta Tiempo laborado a m d Municipio de Santa Rosa (Bolívar) Decreto 20 de 21 de mayo de 1979 Territorial 21/05/1979 18/03/1983 3 9 27 Departamento de Bolívar Decreto 231 de 14 de abril de 1983 Nacionalizada 14/04/1983 31/07/201320 30 3 17 Total tiempo de servicio 34 1 14 educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 19 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 20 Fecha de la última certificación expedida, en la que la docente se encontraba activa en el servicio. 20 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial y nacionalizada, por veinte (20) años (trabajó más de 34 años), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (21 de mayo de 1979), contar con 50 años de edad (1º. de octubre de 2006, fecha en la que adquirió el estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda.

Por último, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201621, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por 21 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 21 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.

Por otro lado, comoquiera que quien se halla habilitada legalmente para ello otorgó poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel 22. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 22 Poder obrante en SAMAI, índice 22. 22 Expediente: 13001-23-33-000-2017-00673-01 (103-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la UGPP FALLA: 1º.

Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Rita Elena Vizcaíno Carreazo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.

Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Reconócese personería al doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, con cédula de ciudadanía 17.174.115 y tarjeta profesional 6.491 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 4º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS