CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-011 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados Vinculados:: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y Consejo de Estado, Sección Quinta Diego León Torres Sánchez, Registraduría Nacional del Estado Civil, Consejo Nacional Electoral y las colectividades políticas Partido Liberal Colombiano, Gente en Movimiento, AICO, MAIS, Itagüí Somos Todos y Partido Conservador Colombiano Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, nulidad electoral por doble militancia Decisión: Sentencia de segunda instancia – confirma Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo de 25 de julio de 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A2, que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Sandra Milena Becerra Jaramillo, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 2 fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Quinta.
Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos los fallos de 4 de marzo y 16 de mayo de 2024, emitidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Quinta, por cuyo conducto se negaron las pretensiones formuladas dentro del proceso de nulidad electoral promovido contra el señor Diego León Torres Sánchez, en condición de alcalde de Itagüí (Antioquia), para el período 2024-2027 (expediente 05001-23-33-000-2023-01211- 01) y se confirmó esa decisión, respectivamente.
En su lugar, pidió que se ordene a las autoridades accionadas proferir una nueva providencia en la que se concedan las súplicas formuladas en el aludido asunto contencioso administrativo. Hechos3. Relata la accionante que, instauró demanda4 de nulidad electoral contra el señor Diego León Torres Sánchez (expediente 05001-23-33-000-2023-01211-01), con el propósito de obtener la anulación de su elección como alcalde de Itagüí (Antioquia), para el período 2024-20275, comoquiera que, a su juicio, incurrió en doble militancia, porque apoyó y recibió respaldo de aspirantes que no hicieron parte del acuerdo de coalición que avaló su candidatura6.
Que, de ese asunto ordinario conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión que, el 4 de marzo de 2024 negó las pretensiones, al estimar que “no resulta ajeno o extraño que un candidato a la Alcaldía de una coalición participara de reuniones y recibiera apoyo de diversos candidatos al Concejo para lograr el fin de ser elegido alcalde, no sólo para incrementar su posibilidad de obtener votos para su campaña, sino a futuro, obtener un mayor número de concejales simpatizantes con su programa de gobierno, y así poder ejecutarlo en condiciones más favorables”, pues, “lo contrario sería desconocer la realidad y censurar las expresiones de mutua empatía naturales o propias de las campañas electorales, otorgándole un valor excesivo e indebido a las mismas, implicando una connotación que no se corresponde con la causal de nulidad electoral”. 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002. 4 Coadyuvada por el señor Carlos Mario Arango de la Pava. 5 Formulario E-26 ALC del 4 de noviembre de 2023. 6 Grupo significativo de ciudadanos Itagüí Somos Todos en coalición con el Partido Conservador Colombiano. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 3 Aduce que, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, desatado el 16 de mayo de 20247 por el Consejo de Estado, Sección Quinta8, en el sentido de confirmarla, con fundamento en que: “[…] la jurisprudencia de esta Sección ha sido enfática en diferenciar los movimientos y partidos políticos de los grupos significativos de ciudadanos, pues estos últimos se constituyen con el propósito de inscribir candidatos, para lo que se requiere, principalmente, la recolección de un determinado número de firmas válidas, como lo prevé el artículo 9 de la Ley 130 de 1994. 220.
En este marco, la mencionada recolección de firmas, necesaria para inscribir candidatos, a un cargo uninominal o a corporaciones públicas, tiene como único fin, el de postular la respectiva aspiración. Lo que significa que cada el grupo significativo de ciudadanos que pretenda inscribir varias candidaturas (como sucedió en este caso para la alcaldía y para el concejo de Itagüí) deberá recolectar y aportar las respectivas firmas, adelantando procesos diferentes para cada aspiración. 221.
Así las cosas, cada aspiración electoral requiere de los apoyos legalmente exigidos, pues, recordemos, que la finalidad de los GSC es coyuntural, sin vocación de permanencia; es decir, con el único propósito de inscribir a la persona o lista de personas a las cuales el conglomerado decidió apoyar, pero, se insiste, la recolección de firmas y su inscripción requiere de procesos diferentes, lo que equivale a afirmar que así compartan nombre, uno es el GSC que inscribe candidatos para cargos uninominales y otro el que acuda a postular miembros a corporaciones públicas. 222.
En este orden, partiendo de la premisa que la prohibición de doble militancia, en palabras de la Corte Constitucional, encuentra su «justificación constitucional [en] la preservación del principio democrático representativo, mediante la disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento ideológico»9, para esta Sala la modalidad de apoyo de esta prohibición no resulta aplicable para los GSC. 223.
En efecto, el deber de lealtad y obediencia que reclama la doble militancia, en la modalidad apoyo, resulta inexistente ante un grupo que tiene, como única finalidad, la de apoyar a determinado candidato o lista de ellos, pues, de acuerdo con lo expuesto, su existencia carece de vocación de permanencia, ante lo cual, resulta necesario preguntarse ¿cómo se exige la disciplina «partidista» frente a quien fue postulado gracias a la recolección de firmas?, acaso ¿ese apoyo lo vincula respecto a otros candidatos que también fueron inscritos por un GSC que, a su vez, procuró por conseguir las firmas necesarias para su respectiva inscripción?. 224.
Para esta Sala, la respuesta a los anteriores interrogantes debe despacharse de manera negativa, pues, como ya se expuso, cada GSC, por más que puedan compartir su nombre o denominación o incluso los integrantes del comité, no es posible desconocer que se crearon con una única finalidad, que, en este preciso caso, fue la de avalar la inscripción del demandado para la Alcaldía de Itagüí, para el periodo 2024-2027.
Sin que sea posible sostener que le debía lealtad al GSC que se creó para inscribir la lista de aspirantes al concejo de esa misma municipalidad. 225. Nótese que la creación o configuración de los GSC no viene acompañada de un programa político o ideológico propio, por el contrario, es la ciudadanía la que decide, con su firma, apoyar las ideas o propuestas del potencial candidato. 7 Cabe precisar que la consejera de Estado Gloria María Gómez Montoya salvó voto, por cuanto se puso de presente que “los grupos significativos de ciudadanos son coyunturales y respecto de ellos no se predica una vocación de permanencia”; sin embargo, en su criterio, “[s]i bien es cierto que [aquellos] pueden surgir por situaciones específicas y en atención a coyunturas particulares, de ello no se deduce que tales situaciones se superan con el éxito o fracaso en las urnas, entre otras razones, como si la mera obtención de los cargos de elección popular per se, garantizara que cesó la situación que dio lugar al surgimiento de dichas colectividades”. 8 C. P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-490 de 23 de junio de 2011. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 4 […] 234. Dicho esto, en lo relativo a la conducta de doble militancia, modalidad apoyo, sobre la que versa este asunto, el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011 prohíbe que «quienes […] hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. 235.
Se colige de lo anterior, que es necesario que el sujeto activo de la prohibición de doble militancia, en modalidad apoyo, se hubiera inscrito o avalado por un partido o movimiento político, por lo que no es posible su aplicación sobre los candidatos elegidos, gracias al apoyo de determinado grupo significativo de ciudadanos, en cuanto, en este caso, no hay afiliación o militancia, dada la naturaleza de dichas organizaciones políticas, y mucho menos lealtad «partidista», pues, se recuerda, carece de vocación de permanencia. 236.
Con base en lo anterior, esta Sala advierte que, tratándose de grupos significativos de ciudadanos, la prohibición de doble militancia, en la modalidad apoyo, no es aplicable, comoquiera que el sujeto activo de la conducta debe estar afiliado a un movimiento o partido político, disposición que encuentra su fundamento en que, en este tipo de colectividades, sí es posible exigir lealtad y disciplina frente a determinado programa político o ideológico, a los cuales busca proteger la causal de nulidad a la que refiere el artículo 275.8 del CPACA”.
Argumenta que las providencias objeto de censura incurren en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, en razón a que se apartaron de las sentencias (i) SU 213 de 202210 de la Corte Constitucional y (ii) de 9 de noviembre de 2023 del Consejo de Estado11, relacionadas con la prohibición de la doble militancia en la modalidad de apoyo. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión12.
Adujo que “las decisiones adoptadas se encuentran conforme a derecho, razón por la cual, no se ha vulnerado de ningún modo, los derechos fundamentales invocados por la accionante”. 1.2.2 Consejo Nacional Electoral13. Pide su desvinculación del trámite constitucional de la referencia, toda vez que la presunta fuente de vulneración de los derechos fundamentales de la actora son providencias judiciales que no profirieron, entre otras cosas, por no tener competencia para ello, situación que impone concluir que carece de legitimación en la causa por pasiva. 10 M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 Expediente 11001-03-28-000-2022-00258-00, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra. 12 Por conducto de la magistrada ponente de la sentencia de primera instancia objeto de reproche, visible en el índice 00009 del expediente de Samai de primera instancia. 13 Índice 00010 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 5 1.2.3 Consejo de Estado, Sección Quinta14.
Solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia por no satisfacer el presupuesto de la relevancia constitucional, toda vez que “[l]a accionante busca reabrir un debate ya finalizado, en el cual no se presentó transgresión de ninguna garantía constitucional y lo que, realmente, se advierte es su descontento con la decisión a la que [se] arribó”. 1.2.4 Registraduría Nacional del Estado Civil15.
Deprecó su desvinculación de este asunto constitucional, dado que “no tiene competencia para atender lo requerido por [la demandante], por cuanto la providencia que motiva la presente acción de amparo constitucional fue proferida por un despacho judicial el cual resolvió un asunto, en el marco de su autonomía e independencia judicial, más allá de que su posición sea compartida o no”. 1.2.5 Diego León Torres Sánchez16.
Indicó que la tutelante no explicó por qué “las sentencias electorales objeto de la tutela vulneraron su derecho fundamental al debido proceso y específicamente cual principio se transgredió, dejando al juzgador la misión de desentrañar la vulneración, lo que no es debido en una acción que se promueve y que procede de manera excepcional en virtud a la intangibilidad de las decisiones judiciales y la seguridad jurídica que deben ofrecer las mismas”. 1.2.6 Carlos Mario Arango de la Pava (coadyuvante)17.
Afirmó que, “el acervo probatorio resulta ser determinante para establecer con certeza que […] el demandado desplegó actos de respaldo a un candidato inscrito por una organización política diferente a aquella que lo avaló, pese a que esta colectividad también tenía aspirantes, inscritos o por adhesión a la campaña, para el respectivo cargo o corporación”, por lo que operó la doble militancia. 1.2.7 Las colectividades políticas Partido Liberal Colombiano, Gente en Movimiento, AICO, MAIS, Itagüí Somos Todos y Partido Conservador Colombiano. Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 14 Por conducto del ponente de la decisión de segunda instancia reprochada, visible en el índice 00012 del expediente de Samai de primera instancia. 15 Índice 00014 del expediente de Samai de primera instancia. 16 Índice 00015 del expediente de Samai de primera instancia. 17 Vinculado a este trámite constitucional mediante auto de 27 de septiembre de 2024, visible en los índices 00018 y 00019 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 6 1.3 Providencia impugnada18.
Mediante fallo de 25 de julio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A19 negó el amparo solicitado, al considerar que, “no es factible entender que [en la providencia objeto de reproche se] incurrió en un desconocimiento de precedente y, menos aún, en una decisión arbitraria o caprichosa, [pues] […], pese a existir similitud al analizarse la doble militancia, […] ello no es suficiente para que […] se oriente, de manera análoga, por cuanto existen elementos de análisis que habilitan al juez administrativo para abordar una lectura diferente a la controversia”. 1.4 La impugnación20.
Inconforme con la anterior determinación, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 3221 del Decreto ley 2591 de 199122 y 2523 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201924 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos 18 Índice 00022 del expediente de Samai de primera instancia. 19 Cabe precisar que, inicialmente, el conocimiento de esta acción de tutela correspondió por reparto al consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez; no obstante, manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 5.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, por cuanto sostiene una amistad íntima de muchos años con la magistrada Gloria María Gómez Montoya, quien participó en la decisión objeto de cuestionamiento. 20 Índice 00026 del expediente de Samai de primera instancia. 21 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 22 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 23 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 24 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 7 cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine la actora pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 4 de marzo de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión negó las pretensiones formuladas dentro del proceso de nulidad electoral promovido contra el señor Diego León Torres Sánchez, en condición de alcalde de Itagüí (Antioquia), para el período 2024-2027 (expediente 05001-23-33-000-2023-01211-01); y (ii) 16 de mayo del mismo año, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Quinta confirmó la anterior determinación. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 16 de mayo de 2024, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 4 de marzo de ese año, decidió de manera definitiva el referido asunto contencioso administrativo. 2.4 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la sentencia de 16 de mayo de 2024, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad electoral promovido por la tutelante contra el señor Diego León Torres Sánchez, en condición de alcalde de Itagüí (Antioquia), para el período 2024-2027 (expediente 05001-23-33-000-2023-01211-01), en el sentido de confirmar el fallo de 4 de marzo del mismo año, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión negó las pretensiones; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 8 que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 9 afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 10 parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales25, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201226, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos27. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto 25 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 26 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 27 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 11 de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 24 de mayo de 202428 y la solicitud de amparo se presentó el 26 de junio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 2 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada desconocimiento del precedente, pues, pese a que la actora alegó también el defecto fáctico, su inconformidad se contrae a la supuesta omisión de la autoridad accionada de atender las sentencias (i) SU 213 de 202229 de la Corte Constitucional y (ii) de 9 de noviembre de 2023 del Consejo de Estado30, relacionadas con la prohibición de la doble militancia en la modalidad de apoyo, por lo que en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial31, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.6.1 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia32, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir 28 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 17 de mayo de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 21 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 29 M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 30 Expediente 11001-03-28-000-2022-00258-00, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra. 31 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda”. 32 Sentencia T-360 de 2014: “En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 12 que la providencia adolece de un defecto sustantivo33 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe34. En el presente caso la demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en desconocimiento del precedente, toda vez que no acogió el criterio fijado en las sentencias (i) SU 213 de 202235 de la Corte Constitucional y (ii) de 9 de noviembre de 2023 del Consejo de Estado36, relacionadas con la prohibición de la doble militancia en la modalidad de apoyo.
Ahora bien, antes de proceder a realizar el estudio de fondo del presente asunto, resulta oportuno anotar que, el artículo 4037 de la Constitución Política otorga la posibilidad a los ciudadanos de concurrir a la conformación del poder político, de elegir y ser elegido y de pronunciarse sobre las decisiones que los afecten, prerrogativas que materializan principios de la democracia participativa, entendida como el modelo institucional en el cual los asociados al Estado definen su destino38.
Por su parte, el artículo 107 de la Carta Política (modificado por el artículo 1º del Acto legislativo 1 de 2009) establece la prerrogativa de que los ciudadanos funden, organicen y desarrollen partidos y movimientos políticos, y puedan afiliarse o retirarse de ellos libremente; no obstante, también estipula que “[e]n ningún caso se [les] permitirá […] pertenecer simultáneamente a más de un[o] [ ]” (doble militancia), prohibición que tiene por objeto asegurar que aquellos atiendan una ideología definida y evitar que personas que no la comparten perturben el funcionamiento de la organización, accedan a beneficios previstos en los correspondientes estatutos y obtengan provechos personales, situación que involucra prácticas antidemocráticas, como lo precisó la Corte Constitucional39, en los siguientes términos: 33 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 34 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 35 M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 36 Expediente 11001-03-28-000-2022-00258-00, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra. 37 “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. […]”. 38 Sentencia C-379 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 39 Sentencia C-342 de 2006, M. P. Humberto Sierra Porto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 13 “[…] la proscripción de la doble militancia apunta a consolidar partidos y movimientos políticos fuertes, en el sentido de evitar que determinados ciudadanos puedan llegar a interferir indebidamente en el funcionamiento de una organización política a la cual realmente no pertenecen, e igualmente, ejercer ciertos derechos estatutarios reservados a quienes sí comparten una determinada ideología o programa político”.
Tal restricción fue reproducida en el artículo 2º de la Ley 1475 de 201140, en la que se consagra que “[l]a militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política”, y su configuración puede derivar en un trámite administrativo ante el Consejo Nacional Electoral (destinado a revocar la inscripción de un candidato, conforme al artículo 26541 superior) y en un proceso de nulidad electoral ante la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el artículo 275 (numeral 842) del CPACA.
Uno de los escenarios que involucra doble militancia es cuando se desconoce el artículo 2º (inciso 2º43) de la Ley 1475 de 2011, es decir, en el evento en que un candidato a un cargo de elección popular perteneciente a un partido político ayuda a otro que no es respaldado por este, escenario que la jurisprudencia ha denominado “doble militancia en la modalidad de apoyo”44.
Se configura la referida modalidad de doble militancia cuando, de acuerdo con lo anotado por el Consejo de Estado45, concurran tres (3) presupuestos, a saber: (i) un sujeto activo, que debe ser miembro de un partido político en cargos de gobierno, administrativos o control, o candidato a uno de elección popular avalado por aquel; (ii) apoyo a un postulante distinto al que patrocina la organización y (iii) que esa colaboración se brinde durante la campaña electoral. 40 “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. 41 “El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.
Tendrá las siguientes atribuciones especiales: […] 12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos”. 42 “Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: […] 8.
Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política. […]”. 43 “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados […]”. 44 Consejo de Estado, sección quinta, sentencia de 10 de diciembre de 2020, C. P. Rocío Araújo Oñate, expediente 19001- 23-33-003-2019-00368-00. 45 Sección quinta, sentencia de 27 de octubre de 2016, C. P. Rocío Araújo Oñate, expediente 68001-23-33-000-2016- 00043-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 14 Se advierte que para que la jurisdicción contencioso administrativa pueda anular una elección por doble militancia por apoyo, deben mediar pruebas que demuestren una ayuda expresa, es decir, que evidencien la voluntad del sujeto activo de favorecer a un candidato diferente al que patrocina su partido político.
Ahora bien, frente a las sentencias señaladas por la accionante como desconocidas (SU 213 de 2022 de la Corte Constitucional y de 9 de noviembre de 2023 del Consejo de Estado), resulta oportuno anotar que, en aquellas se analizó la doble militancia en la modalidad de apoyo, cuando un candidato respalda a otros de colectividades distintas a las del partido político al que pertenece, pero que hacen parte de la coalición que avaló su aspiración, puntualmente, los ahí demandados habían sido inscritos como candidatos, por los partidos políticos Alianza Verde y Polo Democrático, situación que no se aviene a los supuestos fácticos del sub lite, en el que, como bien lo explicó la autoridad accionada, el señor Diego León Torres Sánchez, fue elegido alcalde de Itagüí gracias al apoyo de un grupo significativo de ciudadanos y no a un partido o movimiento político con personería jurídica, por lo que, a él no le era aplicable la prohibición de doble militancia en la modalidad de apoyo, prevista en el inciso 2 del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011.
Por consiguiente, contrario a lo manifestado por la actora, la sentencia objeto de discusión no incurre en desconocimiento del precedente. Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. III.
DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte demandante no acreditó que la providencia cuestionada haya incurrido en la causal especial de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial invocada (desconocimiento del precedente), por tal motivo, se confirmará el fallo impugnado, que negó el amparo deprecado.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03291-01 Demandante: Sandra Milena Becerra Jaramillo Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y otro 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 25 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la señora Sandra Milena Becerra Jaramillo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Subsección A de Sección Segunda de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.