Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-04013-00. Accionante: Luis Alberto Aponte Vega. Accionado: Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y Tribunal Administrativo del Tolima. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad, relevancia constitucional. Subtema 2: improcedencia de la acción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela que instauró Luis Alberto Aponte Vega en contra del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Luis Alberto Aponte Vega, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, que consideró vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, con ocasión de las sentencias proferidas por esas autoridades, el 27 de septiembre de 2021 y el 12 de mayo de 2022, respectivamente, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 73001-33-33-006-2019-00034-00, en el que actuó como demandante. 1.2.

Hechos 1.2.1. El señor Aponte Vega fue requerido, el 27 de octubre de 2016, por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – para que, informara y aportara la documentación necesaria para verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al sistema de la protección social en el año 2014. 1.2.2.

La UGPP dictó la Resolución núm. RDO-2017-02714 del 2017 en la que realizó la liquidación oficial por inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de seguridad social integral en salud y pensión. Determinó las siguientes obligaciones: i) $15.279.000 correspondiente a los aportes de salud y pensión; ii) $50.897.000 como sanción por no declarar; y iii) $9.167.000 como sanción por inexactitud.

Tal decisión fue objeto del recurso de reconsideración. 1.2.3. La UGPP, mediante Resolución núm. RDC-2018-00976 del 2018, resolvió modificar los valores anteriormente expuestos, que quedaron así: i) $15.25.800 por los aportes de salud y pensión; ii) $1.345.400 como sanción por no declarar; y iii) $9.075.480 como sanción por inexactitud. 1.2.4.

El accionante procedió a realizar el pago de las cotizaciones mensuales de la vigencia del 2014, a su juicio, de acuerdo con lo que realmente percibió durante ese año. 1.2.5. Luis Alberto Aponte Vega, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – con la finalidad de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución núm. RDC-2018-00976 del 2018 y la nulidad total de la Resolución núm. RDO-2017-02714 de 2017, y a título de restablecimiento del derecho, que se decretara y ordenara que los aportes al sistema de seguridad social debían realizarse exclusivamente sobre la base del 40% del promedio mensual de la renta liquida o neta anual durante la vigencia del año 2014. 1.2.6.

El asunto correspondió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, autoridad judicial que, profirió sentencia el 27 de septiembre de 2021, en la que negó las pretensiones y condenó en costas al señor Aponte Vega. Consideró que Luis Alberto Aponte Vega no logró demostrar la ilegalidad de los actos administrativos ni cuales fueron sus ingresos reales en el año 2014, y contrario a ello, se probó que la UGPP aplicó la normatividad legal vigente para la determinación y liquidación de los aportes al sistema de seguridad social. 1.2.7.

El Tribunal Administrativo del Tolima, en segunda instancia, confirmó la decisión del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. Argumentó que la determinación del ingreso base de cotización para efectos de la liquidación y pago de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión de trabajadores independientes, debía hacerse de manera mensual y no anual como lo sostuvo Luis Alberto Aponte Vega.

En criterio de esa Sala, la medida que tomó la UGPP – dividir en doce meses los ingresos declarados por el contribuyente en la vigencia 2014 – fue ajustada a derecho, ya que, procedía hacerlo ante la omisión de la parte demandante de aportar los ingresos brutos mensuales que le habían solicitado en el requerimiento del 27 de octubre de 2016. 1.3.

Pretensiones de tutela Luis Alberto Aponte Vega presentó escrito de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, y en consecuencia, solicitó que: i) se decrete la revocación de las sentencias proferidas, el 27 de septiembre del 2021 y el 12 de mayo de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente; y ii) se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima dictar una nueva providencia, en la que tenga en cuenta los ingresos mensuales, realmente percibidos, del señor Aponte Vega, para la vigencia 2014. 1.4.

Argumentos de la solicitud de amparo La parte accionante afirmó que es un hecho “cierto, real, leal e incontrovertible” que la ley ordena como deben precisarse, para el caso de los independientes, los ingresos reales anuales. Añadió que si la UGPP certificó y admitió que los costos aceptados para el año 2014 fueron del orden de $671.351.032, los que al tenor de la norma, pueden y deben ser deducidos del ingreso bruto del contribuyente para establecer los ingresos efectivamente percibidos, y si los ingresos brutos para la misma vigencia fueron de $701.447.000, eso quiere decir, que los ingresos reales y efectivamente percibidos fueron solo de $30.095.968 y, por ende, sobre ese monto debían liquidarse los aportes al sistema de seguridad social integral.

Explicó que constituyó una irregularidad que se pretenda forzar al señor Aponte Vega al pago de cotizaciones al sistema de seguridad social integral sobre un monto anual de $62.317.000, cifra que resulta superior en un 107% a la que legalmente corresponde. A su juicio, la suma a liquidar y cancelar como aportes para el sistema de seguridad social integral debió haber sido de $8.577.350 y, en consecuencia, los $15.125.800 que cobró la UGPP son totalmente irregulares y contrarios a la legalidad, y de igual manera, las sanciones por omisión e inexactitud.

Expresó que, si bien los ingresos reportados de forma anual no constituyen una presunción, ya que efectivamente fueron percibidos por el actor durante la vigencia 2014, no se entiende por qué, a los costos o egresos proporcionados no se les dio el mismo trato, lo que ocasionó que se inaplicara el principio de igualdad de tratamiento. Refirió que hubo una violación de lo dispuesto en el artículo 496 del Estatuto Tributario, puesto que la norma preceptúa que los costos en que se incurran, pueden ser imputados en varios períodos posteriores respecto de su fecha de causación, por lo que resulta ilegal y “absurdo” que se pretenda imputar el costo respectivo en la fecha en la que se realizó el pago, cuando estos corresponden a gastos necesarios para posibilitar ingresos de periodo, situación que no atendió e inaplicó la UGPP y que pasaron por alto las instancias judiciales.

Por último, concluyó que las autoridades judiciales accionadas transgredieron lo establecido en el artículo 683 del Estatuto Tributario, pues si el ingreso realmente percibido por el señor Aponte Vega, para el año 2014, solo fue de $30.095.968, que es el monto legal sobre el cual debe pagar sus respectivos aportes al sistema de seguridad social integral, resulta una clara violación a la norma, que mediante “pretensiones y decisiones absurdas pretenda forzársele, por la vía judicial, a que aporte sobre $62.317.000”. 1.5.

Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, por medio de auto del 26 de julio de 2022, admitió la acción, negó la medida cautelar, ordenó la notificación de las partes, vinculó como terceros interesados a quienes fueron parte del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 73001-33-33-006-2019-00034-00 y requirió que se aportara el expediente del proceso en mención 1.5.2.

El Tribunal Administrativo del Tolima manifestó que una acción constitucional contra providencia judicial solo es viable si la conducta que transgrede o puede vulnerar las garantías de las partes o de terceros dentro del proceso tiene connotación de una vía de hecho. Argumentó que, en el presente caso, no era posible cuestionar a través de la tutela la legalidad del proveído censurado, porque no se cumplió con la ruptura abierta y grosera del ordenamiento jurídico, toda vez que la fundamentación de la sentencia no fue producto del mero capricho de los operadores jurídicos. 1.5.3.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó la desvinculación del trámite constitucional por no ser la entidad que vulneró derechos fundamentales a Luis Alberto Aponte Vega. Explicó que los argumentos relacionados con el cálculo del ingreso base de cotización incluidos en el escrito de tutela fueron abordados en segunda instancia. Reiteró que el accionante en las diferentes instancias administrativas no logró demostrar los periodos específicos en los que percibió los ingresos, por tanto, pese a encontrarse en una condición privilegiada para demostrar los hechos económicos presentados en la declaración de renta y siendo su deber aportar las pruebas al proceso de fiscalización, no lo hizo.

Sostuvo que no existía defecto material o sustantivo, porque el caso fue estudiado con base en las normas vigentes, sin presentarse contradicción entre los fundamentos y la decisión. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

Procedibilidad de la acción El mecanismo de tutela, dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, establece que toda persona que consideré que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela directamente o por quien actué en su nombre. La jurisprudencia constitucional ha precisado que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.1.

La legitimación en la causa por activa de Luis Alberto Aponte Vega se encuentra acreditada, puesto que fue el demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 73001-33-33-006-2019-00034-00, en el que se profirió la sentencia objeto de censura. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima, en la medida en que profirieron las sentencias del 27 de septiembre de 2021 y 12 de mayo de 2022 que, según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.2.2.

En virtud del requisito de relevancia constitucional, la solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al dictar sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.

La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, se cumple a partir de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reparo que endilga a la providencia atacada, lo que se traduce en explicar cuál conducta del juez considera vulneró sus derechos fundamentales. Luego, este reparo debe trascender de la discusión litigiosa propia del trámite ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración iusfundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela, que, en todo caso, debe ser subsidiaria y excepcional, pues, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad.

Para definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, la Corte ha establecido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que se deben alegar como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.

Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.2.1.

En el presente asunto, Luis Alberto Aponte Vega presentó escrito de tutela en contra del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima, dado que consideró que estos juzgadores, con las providencias dictadas, el 27 de septiembre de 2021 y el 12 de mayo de 2022, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.

Los argumentos planteados por el accionante giraron en torno a cuestionar el valor que tomó la UGPP para realizar la liquidación oficial de los aportes que debía cotizar al sistema de seguridad social integral, pues, a su juicio, esa entidad no tuvo en cuenta los ingresos realmente percibidos y, en el mismo sentido, usó un ingreso base de cotización erróneo para imponer las sanciones por inexactitud y omisión. Por otro lado, argumentó que la UGPP no atendió lo dispuesto en los artículos 496 y 683 del Estatuto Tributario, y que esa situación fue omitida por las instancias judiciales que conocieron la controversia.

La Sala, al revisar la solicitud de amparo, advirtió que el señor Aponte Vega pretende reabrir el debate legal surtido al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en esta acción constitucional no solo cuestionó las actuaciones de la UGPP, sino que también reiteró la fórmula que, en su criterio, debían tener en cuenta el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima para resolver el caso.

Por el contrario, no explicó las razones por las que los operadores judiciales incurrieron en alguno de los defectos establecidos por la Corte Constitucional. El aquí tutelante desde el recurso de reconsideración que presentó ante la UGPP ha expuesto la misma tesis, que ahora refirió en este trámite de tutela: “(…) ninguna aceptación legal puede tener la base de proyección que realiza la UGPP de la que se deduce, sin ningún esfuerzo, que ilusamente argumenta un monto de SESENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS DIECISIETE MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($62,317,000) como de INGRESOS o UTILIDAD para el año 2014 (…) guarismo superior en el 107,609% al que legalmente corresponde de acuerdo a la situación real de mi mandante (…) la UGPP, sin tener en cuenta el monto de los costos operacionales debidamente aceptados por esta, procedió a establecer un ingreso mensual uniforme calculado con el promedio de los doce (12) meses, respecto del TOTAL DE INGRESOS BRUTOS PARA LA VIGENCIA 2014 (…) la utilidad o ingresos operacional para mi mandante, no pudo ser otra que TREINTA MILLONES NOVENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y DOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($30,095,972.00) (…)”.

En el mismo sentido, en la demanda ordinaria manifestó lo siguiente: “(…) Sobre esta base es incuestionable, aspecto y realidad que no puede variar a su amaño y criterio la UGPP, que la situación económica y financiera del señor LUIS ALBERTO APONTE VEGA para la vigencia 2014, se condensa en que los INGRESOS TOTALES O BRUTOS fueron del orden de los $701,447,004 y los GASTOS TOTALES ascendieron a $671,351,032, razón por la cual sus INGRESOS O GANANCIALES O RENTA NETA DEL MISMO AÑO 2014 no pudo ser sino de $30,095,972 (…) para establecer los presuntos IBC (Ingresos Bases de Cotización) para cada uno de los 12 meses de la vigencia 2014, la entidad procedió a promediar el total de ventas brutas del 2014 ($701,447,004) por los 12 meses del año (…) MECANISMO QUE RESULTARIA CORRECTO SI EL MISMO TRATAMIENTO DE ANALISIS SE LE DIERA AL TOTAL DE COSTOS O GASTOS EN LOS QUE EL SEÑOR LUIS ALBERTO APONTE VEGA DEBIÓ INCURRIR.

No obstante, la misma óptica o tratamiento no lo tuvo la UGPP para establecer los COSTOS en los que, para obtener esos ingresos debieron incurrirse, COMO HUBIESE SIDO LO NORMAL Y CORRECTO (…). Desconoce la UGPP que, dentro del ámbito comercial, existe un manejo de inventarios e igualmente circunstancias de conveniencias comercial de contribuyente, PLENAMENTE ACEPTADOS POR LA LEGISLACIÓN TRIBUTARIA NACIONAL, razón por la cual, ante tal realidad, el mismo ESTATUTO TRIBUTARIO posibilita la imputación de costos en periodos diferentes a los de su adquisición. (…) 4.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN (…) 4.2- ARTÍCULO 683 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO (…)

ARTÍCULO 496 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO (…)”. Incluso, en el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué arguyó que, en síntesis, el punto sustancial de la controversia giraba alrededor de la forma en la que la UGPP obtuvo el IBC mensual sobre el que liquidó los respectivos aportes y montos sancionatorios, debido a los valores “irreales, irregulares e irracionales respecto de la real situación económica del accionante”.

El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, concluyó que, pese a ser requerido por la UGPP, el aquí actor tan solo aportó unos documentos, sin explicar ni demostrar el fundamento legal para haber ejecutado la operación anual de costos menos ingresos ni las liquidaciones para efectos de aportes. Por lo anterior, consideró que le asistía razón a la entidad accionada en las liquidaciones realizadas, porque en los términos del Decreto 1406 de 1999, las cotizaciones se efectúan de manera mensual, y ante el incumplimiento del señor Aponte Vega en el sentido de acreditar los ingresos reales percibidos de manera mensual, así como los costos o gastos, la UGPP debió tomar el ingreso declarado por el propio obligado.

El Tribunal Administrativo del Tolima, en segunda instancia, confirmó la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, al estimar que la determinación del ingreso base de cotización para efectos de la liquidación y pago de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión de trabajadores independientes, debía hacerse de manera mensual no anual.

Al respecto, para obtener los ingresos brutos del demandante, la UGPP procedió a tomar los ingresos declarados por el contribuyente en la vigencia 2014 y los dividió en doce meses, medida que, en criterio de esa corporación, resultó ajustada a derecho, ante la omisión del demandante de aportar los ingresos brutos mensuales que se le habían solicitado en los términos del requerimiento del año 2016.

Afirmó que la UGPP tomó los ingresos brutos devengados por Luis Alberto Aponte Vega en el año 2014, los promedió de manera mensual y dedujo los costos aceptados en cada mensualidad reportada, en ese orden de ideas y conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1406 de 1999, la determinación del IBC se adecuó a los parámetros legales.

De modo que, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima explicaron las razones por las que consideraron que los actos administrativos demandados no podían ser declarados nulos y gozaban de legalidad, en cambio, Luis Alberto Aponte Vega lejos de realizar una valoración negativa de las actuaciones surtidas en el curso del trámite ordinario en la que expusiera los motivos por los que estos juzgadores incurrieron en una de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se limitó a plantear un debate eminentemente legal consistente en la forma como debía calcularse el ingreso base de cotización, y reiteró lo expuesto en la actuación administrativa ante la UGPP y en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este contexto, la Sala estima que la pretensión del accionante va encaminada a que, el juez de amparo haga una nueva revisión del asunto, a partir de sus propias consideraciones como si se tratara de una instancia adicional y desconociendo que el juicio de revisión de la providencia, es un juicio de validez y no de corrección de la misma.

En síntesis, no demuestra la afectación ius fundamental, que trascienda la esfera legal y el carácter económico de la controversia. Su protesta por el “desconocimiento de debido proceso y a la defensa”, se contrae finalmente, a la expresión de su inconformidad con una decisión desfavorable a sus intereses, que estuvo precedida del estudio integral de lo pedido y lo probado, por lo cual la pretensión de amparo se torna improcedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por Luis Alberto Aponte Vega en contra del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO. En el caso de no ser impugnada, ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SANCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00