Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandados: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata y Comfenalco Antioquia EPS Vinculado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)2 Temas: Lesividad - Pensión de vejez SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 19 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Colpensiones presentó demanda3, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014 mediante la cual la administradora reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, en cuantía de $11.362.500. 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante UGPP. 3 Samai, índice 21, archivo ED_C01_01Demanda(.pdf) NroActua 21. 4 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la devolución de las sumas pagadas por concepto de reconocimiento de la pensión de vejez; ii) el reintegro del dinero girado por concepto de salud a Comfenalco Antioquia EPS; iii) se indexaran los valores reconocidos y las sumas adeudadas; iv) la condena en costas a las demandadas; y iv) el cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Carlos Alberto Gutiérrez Zapata nació el 11 de noviembre de 1952 y cumplió 55 años de edad el 11 de noviembre de 2007. - El 17 de diciembre de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, con la cual aportó certificados laborales proferidos por la Dirección Seccional de Administración Judicial Antioquia - Chocó y la Fiscalía General de la Nación Seccional Medellín, en los cuales se indicó que los aportes para pensión fueron efectuados a CAJANAL. - Mediante la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, en cuantía de $11.362.500, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, se estableció como fecha de adquisición del estatus pensional el 11 de noviembre de 2007 y se dejó en suspenso el ingreso en nómina hasta que acreditara su retiro como servidor público. - Por lo anterior, Carlos Alberto Gutiérrez Zapata solicitó el ingreso en nómina el 9 de diciembre de 2014. - Posteriormente Colpensiones expidió la Resolución GNR 109757 del 16 de abril de 2015, en la cual solicitó el consentimiento de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata para revocar la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014 y remitir los documentos del expediente pensional a la UGPP para lo de su competencia, y no acceder al ingreso en nómina de la pensión de vejez. - El 30 de abril de 2015 Carlos Alberto Gutiérrez Zapata interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución GNR 109757 del 16 de abril de 2015 y no autorizó la revocatoria de la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014. - En cumplimiento de un fallo de tutela del 22 de abril de 2015 proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia - Sala de Decisión Penal, expidió la Resolución GNR 387627 del 30 de noviembre de 2015, a través de la cual ordenó el ingreso y pago de la pensión de vejez reconocida mediante Resolución GNR 3 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones 272255 del 30 de julio de 2014, a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, a partir del 1° de diciembre de 2015 en cuantía de $11.778.367. - Mediante la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015 la UGPP ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, en cuantía de $3.954.470 efectiva a partir del día siguiente al que fuera excluido de la nómina de Colpensiones. - Posteriormente, a través de la Resolución GNR 65311 del 29 de febrero de 2016 Colpensiones negó el pago retroactivo de la pensión de vejez de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata.
La anterior decisión fue confirmada mediante las resoluciones GNR 118727 y VPB 29992 del 25 de abril y 21 de julio de 2016, con las que fueron resueltos los recursos de reposición y apelación. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 121 de la Constitución Política, y 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009 y la Ley 489 de 1998.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos5: La competencia para la expedición de los actos administrativos de reconocimiento pensional es un requisito de validez, por tanto, ante la ausencia de este el acto proferido por el fondo de pensiones deberá ser anulado. El reconocimiento de las pensiones de los afiliados a Colpensiones que cumplieron con los requisitos de edad y tiempo con anterioridad al 1° de julio de 2009, es de competencia de la UGPP antes Cajanal, en tanto en esa fecha se perfeccionó el traslado de aquella al ISS ahora Colpensiones.
Carlos Alberto Gutiérrez Zapata cumplió con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación establecidos en la Ley 546 de 19716, el 11 de noviembre de 2007, es decir antes del plazo máximo otorgado por el Decreto 2196 de 2009 para el traslado de los afilados cotizantes al ISS, razón por la que se concluye que la competencia para reconocer la prestación la ostentaba Cajanal, entidad que culminó su proceso de liquidación el 11 de junio de 2013 y sus funciones fueron asumidas por la Ugpp.
En consonancia con lo anterior, esta última entidad, a través de la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015 reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del demandado, en cuantía de $3.954.470 efectiva a partir del día siguiente al que sea excluido de la nómina de Colpensiones. 5 Samai, índice 21, archivo ED_C01_01Demanda(.pdf) NroActua 21. 6 Esto es 55 años de edad y 20 años de servicio continuos o discontinuos, de los cuales por los menos 10 hayan sido exclusivamente en la Rama Judicial o el Ministerio Publico, régimen al cual venia afiliado al 1 de abril de 1994. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones Por lo anterior, no procedía el reconocimiento de la pensión de vejez otorgada con la Resolución 6NR 272255 del 30 de Julio de 2014 toda vez que, de conformidad con lo ordenado en el Decreto 2196 de 2009, la competencia para reconocer la prestación es de Cajanal hoy Ugpp, como efectivamente lo hizo a través de la referida Resolución RDP 039652. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Comfenalco Antioquia EPS se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente7: La Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, con recursos del aporte proveniente del 4% de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 21 de 1982 no puede pagar obligaciones del programa de entidad promotora de salud del régimen contributivo, pues solo efectúa los pagos de las acreencias reclamadas en el proceso liquidatario y reconocidas por el agente especial liquidador, únicamente con recursos del sistema general de seguridad social en salud.
Mediante la Resolución 000933 del 12 de abril de 2017, el agente especial liquidador declaró terminada la existencia legal del programa de entidad promotora de salud del régimen contributivo en liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por lo cual no tiene capacidad para adquirir derechos y obligaciones, y tampoco para ser parte en un proceso.
Colpensiones no presentó reclamación dentro del proceso liquidatario del programa de la entidad promotora de salud del régimen contributivo liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia. Propuso las excepciones denominadas «caducidad» y «falta de legitimación en la causa por pasiva». 1.2.2. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente8: El acto administrativo demandado, conserva su validez y efectos jurídicos pues fue expedido por la autoridad competente, de acuerdo con los postulados constitucionales y legales.
Además, para el reconocimiento de la pensión de vejez a Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, se tomaron las 1527 semanas que laboró en la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. La UGPP es ajena a los trámites administrativos y reconocimientos pensionales que hubiere realizado Colpensiones, además, los tiempos cotizados no pueden tomarse 7 Samai, índice 21, archivo ED_C02_11ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 21. 8 Samai, índice 21, archivo ED_C02_32ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 21. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones en cuenta con el propósito de obtener dos pensiones provenientes del régimen de prima media con prestación definida.
Como excepción propuso «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados». 1.2.3. Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, presentó contestación9 de forma extemporánea, por tal razón el tribunal no la tuvo en cuenta. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia proferida el 19 de mayo de 202210 dispuso lo siguiente: i) declaró la nulidad de la Resolución 272255 del 30 de julio de 2014, por medio de la cual Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, ii) ordenó a la UGPP ingresar en nómina de pensionados a Carlos Alberto Gutiérrez Zapata de acuerdo con la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015, iii) ordenó a Colpensiones continuar con el pago de la mesada hasta tanto la Ugpp efectuara la inclusión en nómina y se hiciera efectiva la mesada pensional, iv) negó las demás pretensiones de la demanda, y v) se abstuvo de condenar en costas.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, señaló lo siguiente: A través del Decreto 2196 de 2009 se ordenó la liquidación de Cajanal y el traslado masivo de sus afiliados al ISS, por lo tanto, la Ugpp es competente para atender las solicitudes de reconocimiento pensional de las personas que hubiesen cumplido los requisitos para pensionarse antes del 1º de julio de 2009, y Colpensiones para resolver las solicitudes de personas que adquieran el estatus de pensionado con posterioridad a esa fecha.
Carlos Alberto Gutiérrez Zapata adquirió el estatus pensional el 11 de noviembre de 2007, fecha en la que acreditó los requisitos de 55 años de edad y 20 años de servicios, además se encontraba afiliado a Cajanal desde el 16 de octubre de 1979, en consecuencia, el reconocimiento pensional le correspondía a la Ugpp. En relación con la pretensión de la devolución de lo pagado como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, precisó que tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, el artículo 164.1.c del CPACA, dispone que cuando «se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 9 Samai, índice 21, archivo ED_C02_34ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 21. 10 Samai del Tribunal, índice 105, archivo Sentencia de Primera Instancia(.pdf) NroActua 105. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones Además, no se demostró que Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, hubiese obrado con mala fe, pues siempre tuvo el convencimiento del derecho reclamado, lo cual sustentó en la actuación administrativa en la que no presentó documentos falsos ni se valió de maniobras fraudulentas para obtenerla, por lo tanto no es procedente ordenar la devolución de los dineros recibidos ni a Comfenalco Antioquia EPS por aportes a salud. 1.4.
Los recursos de apelación 1.4.1. La Ugpp interpuso recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente11: El acto administrativo acusado es válido y conserva los efectos jurídicos pues fue proferido por la autoridad competente, de acuerdo con los postulados constitucionales y legales. El 28 de septiembre de 2015 profirió acto administrativo con el cual reconoció la pensión de vejez, para lo cual tuvo en cuenta 1527 semanas cotizadas por el demandado, en cuantía de $3.954.470 efectiva a partir del día siguiente en que el demandado fuera excluido de la nómina de pensionados de Colpensiones, con efectos fiscales una vez se demostrara el retiro definitivo del servicio.
Es decir que la efectividad del acto se encontraba condicionada a la exclusión del demandado de la nómina de pensionados y al retiro definitivo del servicio. Mediante oficio BZ20153993875 del 6 de mayo de 2015 Colpensiones solicitó a la Ugpp el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al demandado; no obstante, mediante el acto acusado reconoció la prestación en cuantía de $11.362.500 y dejó en suspenso el ingreso en nómina hasta que se acreditara el retiro como servidor público.
En consecuencia, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, y se absolviera a la entidad. 1.4.2. Colpensiones presentó solicitó se revocaran los ordinales tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos12: El a quo debió ordenar la devolución de los dineros pagados al demandado, pues se ha beneficiado de estos sin que la entidad fuera competente para el reconocimiento pensional. 11 Samai del Tribunal, índice 109, archivo 43_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_APELACION(.pdf) NroActua 109. 12 Samai del Tribunal, índice 110, 45_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_RECURSO DE DE APELACION APODERADA COLPENSIONES - 4 FLS - OLID G(.pdf) NroActua 110. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones El demandado actúo de mala fe pues, mediante la Resolución GNR 109757 del 16 de abril de 2015 solicitó el consentimiento y autorización para revocar el acto de administrativo que le reconoció la pensión de vejez, la cual fue notificada el 21 de abril de 2015, sin obtener la autorización requerida por el beneficiario.
Por lo tanto, tenía conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho, en consecuencia, es procedente la devolución de los dineros desde el día en que se incluyó en nómina de pensionados o desde que se solicitó la autorización para revocar el acto administrativo demandado. En tal sentido, si no se ordena la devolución de los dineros se afectaría la estabilidad financiera del sistema de pensiones, y constituiría un enriquecimiento sin causa del demandado. 1.4.3.
Carlos Alberto Gutiérrez Zapata presentó recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente13: La Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014, fue proferida de acuerdo con los presupuestos legales, por lo que, es beneficiario de la pensión de vejez de acuerdo con la liquidación hecha a través del acto demandado. Colpensiones precisó que acreditó 10995 días laborados, correspondientes a 1570 semanas, nació el 11 de noviembre de 1952, para el 30 de julio de 2014 tenía 61 años de edad y era beneficiario del régimen de transición, por lo que tenía derecho a la pensión de vejez «de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, los funcionarios y empleados dela Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio público continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al ministerio público o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citada».
En la Resolución GNR 271522 del 30 de julio de 2014, Colpensiones indicó que para el financiamiento de la prestación era procedente incluir el bono pensional tipo b por el tiempo de servicio prestado para el Estado, de conformidad con los Decretos 1748 de 1995, 1474 de 1997, 1513 de 1998 y 13 de 2001. Ahora bien, para la fecha en que se realizó el traslado masivo de los afiliados de Cajanal al ISS hoy Colpensiones, que ocurrió el 1º de julio de 2009, tal como lo dispuso el Decreto 2196 de 2009, tenía 55 años de edad y había acreditado 20 años de servicios.
Por tanto, era beneficiario del régimen de transición al 1º de julio de 2009, sin embargo, el Tribunal no tuvo en cuenta que en esa fecha no se pensionó 13 Samai del Tribunal, índice 113, 47_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_RECURSOAPELACIONSE(.pdf)NroA ctua 113. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones y continuó laborando, por lo que fue trasladado al ISS, entidad a la cual continuó efectuando cotizaciones hasta cuando entró a operar Colpensiones, y desde ese momento hasta el retiro del servicio público debió cotizar en esta última.
Cotizó durante toda su vida laboral en el régimen solidario de prima media, inicialmente en CAJANAL, luego en el ISS y por último en Colpensiones, por tal razón le corresponde reconocer la pensión a la UGPP, pues adquirió el estatus pensional antes del 1º de julio de 2009, no obstante Colpensiones también sería la entidad competente para el reconocimiento pensional, pues «los afiliados que fueron objeto de traslado masivo al ISS por la liquidación de CAJANAL EICE, después de julio de 2009 y cotizaron algunos ciclos en el ISS y/o COLPENSIONES, o se retiraron y adquirieron el derecho estando retirados, el reconocimiento de la pensión corresponde a COLPENSIONES, si se tiene en cuenta que fue la última entidad administradora a la que estaba afiliado, y en la que se sufragaron las cotizaciones, antes del cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigidas en la Ley.».
Tanto la Ugpp como Colpensiones tendrían la competencia para efectuar el reconocimiento pensional. En ese sentido, la primera la ostentaría, por cuanto adquirió el estatus de pensionado antes del 1º de julio de 2009, y la segunda, puesto que fue a la última entidad de previsión a la que estuvo afiliado y efectuó aportes. Ahora bien, como Colpensiones tramitó el bono pensional para el financiamiento de la prestación, conforme con el reporte de semanas cotizadas, no es procedente declarar la nulidad del acto administrativo acusado con el argumento de la falta de competencia para para su expedición. El a quo se extralimitó en la decisión al ordenar que debe ser pensionado de acuerdo con una resolución que fue expedida, sin que previamente se haya presentado la solicitud del reconocimiento pensional, lo cual vulnera sus derechos adquiridos y el mínimo vital, pues la cuantía de la pensión reconocida por la UGPP es inferior a la de Colpensiones.
En tal sentido, no se puede anular la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014, por cuanto la entidad demandante no desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, porque se trata de un conflicto entre las entidades administradoras de pensiones. Aunado a lo anterior, en las pretensiones de la demanda no se solicitó que Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, fuera pensionado de conformidad con la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015 expedida por la UGPP, por lo cual el Tribunal excedió los límites de su competencia, por cuanto no podía pronunciarse sobre derechos y pretensiones que no fueron reclamadas en el proceso.
En consecuencia, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, y se ordenara a Colpensiones continuar con el pago de la pensión de vejez. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio. 1.6.
El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos Se circunscriben a resolver el siguiente interrogante: ¿Colpensiones se encontraba facultada para reconocer la pensión de vejez a Carlos Alberto Gutiérrez Zapata? y en el evento de carecer de competencia, ¿habría lugar a la devolución de las sumas reconocidas al demandado? 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Distribución de competencias entre la UGPP y Colpensiones para el reconocimiento de pensiones La Ley 6 de 194514, entre otras, creó la «Caja Nacional de Previsión Social de los empleados y obreros nacionales», entidad a la cual se le encargó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los «empleados y obreros» nacionales de carácter permanente.
Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones y para la administración del régimen solidario de prima media con prestación definida encargó, entre otras entidades, al ISS, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 52. ENTIDADES ADMINISTRADORAS. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria». 14 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 10 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones Posteriormente, el gobierno nacional en el artículo 34 del Decreto 692 de 199415, reiteró la anterior disposición y determinó que después del 31 de marzo de 1994 las administradoras no podrían recibir nuevos cotizantes.
Para tal efecto estableció: «Artículo 34. Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha.
Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1° de este artículo».
Más adelante, a través de la Ley 490 de 199816 se transformó la naturaleza jurídica de Cajanal, y para el reconocimiento de las pensiones se determinó: «Artículo 4. Reconocimiento y liquidación de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social continuará con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales serán giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargará del pago de las respectivas pensiones.
Las demás prestaciones económicas seguirán tramitándose, reconociéndose y concediéndose por Cajanal. Las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social hasta la vigencia de la presente ley por concepto pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para atender el costo que demanden estas funciones y el pago de las primas de invalidez y sobrevivencia, se destinará hasta el tres punto cinco (3.5) puntos de la cotización al sistema general de pensiones establecido por la ley, previos los análisis periódicos que permitan determinar los gastos de funcionamiento del acuerdo con los estudios correspondientes.
En todo caso, el Gobierno Nacional garantizará los aportes necesarios para cubrir el costo que demande la administración de este sistema, en la medida en que la reducción en el número de los afiliados disminuya los ingresos recibidos por concepto de cotizaciones. Las entidades públicas del orden nacional, que, de acuerdo con lo establecido en las respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones causadas con anterioridad al primero de abril de 1994, suprimirán las obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido, efectuando en sus estados financieros los registros contables correspondientes.
Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal fecha, se financiarán además de los recursos previstos en la ley, con el bono 15 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993». 16 «Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones». 11 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones pensional o cuota parte que para el efecto deberá expedir la entidad que esté en la obligación de concurrir en el pago de la respectiva pensión, o la que haga sus veces, emitido a favor de la entidad encargada del pago de dicha prestación. La Nación podrá pagar por cuenta de las entidades territoriales las cuotas obligatorias cuando existan obligaciones recíprocas de pago de cuotas partes pensionales entre entidades del orden nacional y entidades territoriales; procederá la compensación de las mismas mediante convenios en los términos del Código Civil sin perjuicio que por acuerdo de las partes puedan compensar dichas obligaciones de pagar cuotas partes entre ellas».
Después, en los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 200717, el gobierno nacional determino: «ARTÍCULO 155. DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el ministro de la Protección Social o el viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de 17 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». 12 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del presidente de la República. 156.
GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. La Unidad tendrá sede en Bogotá, D.C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba.
La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del presidente de la República. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad.
En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos para-fiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema.
La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de 13 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda.
El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente: En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI.
Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios». De otra parte, el Decreto 169 de 200818 determinó, entre otras cosas, las siguientes funciones en cabeza de la UGPP: «Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas 1. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta función por su traslado a la UGPP.
La UGPP asumirá esta función en los términos del Decreto 254 de 2000. 3. La UGPP podrá adelantar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 18 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 14 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones 4.
Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley. B. Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las administradoras y demás entidades del Sistema de la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos y administrará mecanismos de consolidación de información del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo.
Para ejercer estas funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones: 1. Solicitar la información relevante que tengan las diferentes entidades, administradoras y órganos vigilancia y control del Sistema de la Protección Social.
Para el caso de las administradoras, la UGPP definirá la frecuencia de actualización de tal información y el formato en el que debe ser suministrada teniendo en cuenta los formatos y frecuencias ya establecidos por otras entidades receptoras de información del Sistema de la Protección Social. 2. Verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación cuando lo considere necesario. 3.
Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 4. Solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social explicaciones sobre las inconsistencias en la información relativa a sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 5.
Solicitar a aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social la presentación de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social que la UGPP considere necesarios, cuando estén obligados a conservarlos. 6. Citar o requerir a los aportantes, afiliados y beneficiarios del Sistema de la Protección Social o a terceros para que rindan informes o testimonios referentes al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 7.
Ordenar a los aportantes, cuando estén obligados a llevar contabilidad, la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, particularmente de la nómina. 8. Adelantar visitas de inspección y recopilar todas las pruebas que sustenten la omisión o inexacta liquidación de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Durante la práctica de inspecciones, la UGPP podrá decretar todos los medios de prueba 15 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones autorizados por la legislación civil, previa la observancia de las ritualidades que les sean propias. 9. Efectuar cruces con la información de las autoridades tributarias, las instituciones financieras y otras entidades que administren información pertinente para la verificación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Esta información será reservada y solo podrá utilizarse para los fines previstos en la presente ley. 10. Efectuar todas las diligencias necesarias para verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. 11. Efectuar subsidiariamente las labores de determinación y cobro disuasivo, persuasivo y coactivo, con base en los hallazgos que le remitan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social. 12.
Proferir las liquidaciones oficiales que podrán ser utilizadas por la propia UGPP o por las demás administradoras o entidades del Sistema de la Protección Social. 13. Efectuar las labores de coordinación y seguimiento a los procesos de determinación y cobro, con base en la información que le remitan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social. 14.
Efectuar las labores de seguimiento a los procesos sancionatorios relacionados con estos hechos. 15. Afiliar transitoriamente a la administradora pública respectiva a los evasores omisos que no hayan atendido la instrucción de afiliarse voluntariamente, hasta que el afiliado elija. De acuerdo con la reglamentación existente, la UGPP podrá contratar con terceros las actividades relacionadas con el desarrollo de sus funciones, salvo expresa prohibición constitucional o legal.
Las disposiciones contenidas en el presente decreto se dictan sin perjuicio del ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República». En desarrollo de las obligaciones previstas por los artículos 155 y 156 de la mencionada Ley 1151 de 2007, el gobierno nacional suprimió y ordenó la liquidación de Cajanal a través del Decreto 2196 de 200919, para lo cual dispuso, respecto de la administración de los asuntos pensionales: «Artículo 3°.
Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos 19 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 16 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente, Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.
Artículo 4°. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado».
(Resalta la sala) Más tarde, el Decreto 4269 de 201120, para los reconocimientos pensionales efectuados a partir del 8 de noviembre de 2011, se repartieron las competencias de Cajanal y la UGPP de la siguiente manera: «Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que 20 «Por el cual se distribuyen unas competencias». 17 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes».
Aunado a lo anterior, mediante los decretos 201121 y 201322 de 2012, se reglamentó la entrada en operación de Colpensiones, se suprimió el ISS y se ordenó su liquidación, respectivamente. En consecuencia, la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida le fue atribuida a Colpensiones. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades23, ha sostenido que, para reconocer y pagar las pensiones, de conformidad con las disposiciones previstas en la Ley 100 de 1993, la distribución de competencias asignadas a la UGPP y a Colpensiones deberá ser entendida de la siguiente manera: «a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. 21 «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones». 22 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones». 23 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 24 de febrero de 2020, radicación: 11001-03-06-000-2019-00198-00.
M.P. Óscar Darío Amaya Navas; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 17 de febrero de 2021, radicación: 11001-03-06-000-2020-00244-00. M.P. Edgar González López. 18 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad».
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 12 de junio de 2020 concluyó24: «42. Con base en lo anterior, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). ii) Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. iii) Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. iv) Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. 43.Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. ii) El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de junio de 2020, radicación: 88001-23- 33-000-2017-00040-01 (2116-18).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones iii) El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. iv) El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. v) Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad».
Así las cosas, para una mejor comprensión, la distribución de las competencias asignadas a la UGPP y Colpensiones para decidir sobre una solicitud pensional según las disposiciones previstas en la Ley 100 de 1993 quedarán así: Competencia de la UGPP Competencia de Colpensiones | - Adquirió el estatus jurídico antes del 1° de julio de 2009. - Al reunir 20 años de servicio cotizados a Cajanal, antes del 1° de junio de 2009 se retiró del servicio a la espera de cumplir el requisito de edad. - Al 1° de abril de 1994, mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio, pero no cumplía con el requisito de la edad y este último se consumó antes del 1° de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS en cualquier momento. - Antes del 1° de abril de 1994, mientras se encontraba afiliado a Cajanal adquirió el estatus pensional, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero consumo el requisito de edad con posterioridad al 30 de junio de 2009, cotizando al ISS. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió con el tiempo de servicio, pero no tenía la edad y se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad y adquirió el estatus pensional después del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad, se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009 y cumplió la edad luego de esta fecha. - En cualquier momento se traslado voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando a dicha entidad. 2.4.
Caso concreto En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 20 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones - Carlos Alberto Gutiérrez Zapata nació el 11 de noviembre de 195225 y entre el 16 de octubre de 1979 y 31 de enero 2015 prestó sus servicios en el sector público, así26: Entidad en la que laboró Desde Hasta Rama Judicial 1979/10/16 1985/09/30 Fiscalía General de la Nación 1981/07/29 1981/08/15 Fiscalía General de la Nación 1985/10/01 1989/12/30 Rama judicial 1989/12/01 2009/06/30 Rama judicial 2009/07/01 2015/01/15 - Con la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 201427, Colpensiones le reconoció pensión de vejez, a partir del 1º de septiembre de 2014, en cuantía de $11.362.500. - El 9 de diciembre de 201428, solicitó su inclusión en nómina de pensionados. - Colpensiones a través de la Resolución GNR 109757 del 16 de abril de 201529: i) le solicitó el consentimiento para revocar la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014, ii) no accedió a ingresarlo en nómina de pensionados y iii) remitió los documentos del expediente pensional a la Ugpp, decisión administrativa que fue notificada al demandado. - Mediante oficio BZ2015_3652089-1141925 del 24 de abril de 201530, Colpensiones le informó que «en atención a su solicitud nos permitimos informarle que la Vicepresidencia de Servicio Al ciudadano remite la información a la Gerencia encargada para que sea validada su petición y así determinar su validez, y de esta forma darle una respuesta oportuna.
Le sugerimos estar pendiente de su correo electrónico o del envió de correspondencia física.» - A través de la Resolución GNR 387627 del 30 de noviembre de 201531, en cumplimiento al fallo de tutela proferido por Juzgado Segundo Penal del Circuito de Rionegro, el cual fue modificado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, Sala de Decisión Penal, Colpensiones ordenó a la gerencia de nómina 25 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folio 45, 26 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folios 146 a 152. 27 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folios 67 a 70. 28 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folio 72. 29 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folio 88 a 90. 30 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folio 93. 31 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folio 153 a 156. 21 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones de pensionados el ingreso y pago de la pensión de vejez reconocida mediante Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014, a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, a partir del 1° de diciembre de 2015 en cuantía de $11,778,367. - Con la Resolución GNR 65311 del 29 de febrero de 201632, la demandante negó el pago del retroactivo pensional, decisión que fue confirmada a través de las Resoluciones GNR 118727 y VPB 29992 del 25 de abril y del 21 de julio de 2016, con las que fueron resueltos los recursos de reposición y apelación. - Mediante la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 201533, la UGPP reconoció la pensión de vejez, en cuantía de $3.954.470 efectiva a partir del día siguiente en que el demandado fuera excluido de la nómina de pensionados de Colpensiones, con efectos fiscales una vez demostrara el retiro definitivo del servicio.
Así las cosas, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente se advierte que Carlos Alberto Gutiérrez Zapata i) era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al 1° de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia el sistema, contaba con más de 40 años de edad y acreditó más de 20 años de cotización en Cajanal; ii) de acuerdo con el acto de reconocimiento pensional, adquirió el estatus pensional el 11 de noviembre de 2007, fecha en la cual se encontraba afiliado a Cajanal; iii) se desvinculó del servicio el 31 de enero 2015; iv) el 1° de julio de 2009, con ocasión del proceso de liquidación de Cajanal, fue afiliado al ISS como consecuencia del traslado masivo a esta entidad; y v) luego de la supresión del ISS, entre los años 2009 y 2015 realizó aportes para la seguridad social en Colpensiones.
Se advierte que el objeto del debate se centra en la competencia para efectuar el reconocimiento pensional y no frente al derecho pensional del Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, no obstante, en el recurso de apelación el demandado manifestó que el a quo se extralimitó en la decisión judicial al ordenar que debe ser pensionado de acuerdo con la resolución expedida por la UGPP, frente a la cual no presentó solicitud de reconocimiento pensional ante la administración. Por lo anterior, es preciso señalar que a través de la Resolución GNR 109757 del 16 de abril de 2015, Colpensiones solicitó el consentimiento de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata para revocar la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014, y remitió los documentos del expediente pensional a la UGPP.
En consecuencia, mediante la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015, la UGPP reconoció la pensión de vejez en cuantía de $3.954.470 efectiva a 32 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folio 178 a 200 33 Samai, índice 21, archivo ED_C02_00IndiceExpedienteElectronicoC02(.xlsx) NroActua 21, visible a folio 172 a 176 22 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones partir del día siguiente en que el demandado fuera excluido de la nómina de pensionados de Colpensiones, con efectos fiscales una vez demostrará el retiro definitivo del servicio, respecto de la cual podrá someter a control judicial, para controvertir la decisión de la administración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En cuanto al asunto en estudio, se observa que el demandado realizó aportes al régimen solidario de prima media inicialmente en Cajanal, y por último en Colpensiones, situación que permitiría concluir que en el sub examine a esta última entidad le correspondería reconocer el derecho pensional; sin embargo, como adquirió el estatus antes del traslado masivo de los afiliados de Cajanal al ISS, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009, la Sala precisa que conforme con las reglas expuestas en el marco normativo de esta providencia es la UGPP la entidad llamada a reconocer y a pagar la pensión de vejez de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata.
Ahora bien, en la sentencia que es objeto del recurso de apelación, el a quo declaró la nulidad de la resolución 272255 del 30 de julio de 2014, por medio de la cual Colpensiones reconoció pensión de vejez a Carlos Alberto Gutiérrez Zapata y como consecuencia ordenó a la Ugpp ingresarlo en nómina de pensionados en los términos de la prestación reconocida mediante la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015, expedida por esta última entidad.
Al respecto, se pone de presente que el objeto del litigio se centró en la competencia de la entidad de previsión para efectuar el reconocimiento pensional y no en la aptitud legal ni en las condiciones con las que fue liquidada la prestación de la cual hoy es beneficiario el demandado. En ese orden, esta Subsección no comparte la decisión del tribunal en cuanto supeditó los efectos de la declaratoria de nulidad del acto objeto de reproche a la inclusión del demandado en la nómina de pensionados en las condiciones en las que la Ugpp hizo el reconocimiento en la Resolución 039652 del 28 de septiembre de 2015, puesto que esa decisión conllevaría al desmejoramiento de la pensión de vejez, sin que su beneficiario hubiese podido efectuar su derecho de contradicción y defensa frente a ese aspecto.
En ese sentido, se modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar a la Ugpp efectuar el reconocimiento y pago de la pensión Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, en iguales condiciones de la pensión de la que en la actualidad es beneficiario. Lo anterior no es óbice para que los interesados, si así lo consideren, discutan la cuantía de la prestación, de acuerdo con los procedimientos y procesos establecidos por el legislador.
Asimismo, los efectos de la declaratoria de nulidad del acto demandado, se se diferirán con el fin de proteger los derechos fundamentales del demandada, por cuanto el conflicto de competencia suscitado entre las dos entidades no puede significarle la imposición de una carga administrativa que limite la posibilidad de 23 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones acceder a su derecho pensional y con ella la afectación de su mínimo vital; por lo tanto Colpensiones deberá continuar pagando la mesada pensional hasta tanto el demandado sea incluido en la nómina de pensionados de la Ugpp.
De otra parte, frente a la solicitud de devolución de dineros pagados por Colpensiones a Carlos Alberto Gutiérrez Zapata por concepto de la prestación pensional, la Sala resalta que de acuerdo con el artículo 164.1 del CPACA34 en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual la entidad demandante debió probar que la obtención del derecho prestacional por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe.
Así las cosas, se concluye que el hecho de haber reclamado a Colpensiones su derecho prestacional, no implica un actuar contrario a la ley dirigido a defraudar a la administración, pues se reitera, en el presente asunto no se probó el actuar doloso o de mala fe por parte de la demandada para obtener el pago de su pensión. Por último, no se desconoce la aptitud legal de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata frente al reconocimiento pensional, sino que se da como consecuencia de la falta de competencia de la entidad que efectuó el reconocimiento, error de Colpensiones que no es atribuible al demandado, por tal tazón la Sala modificará el ordinal segundo la sentencia proferida 19 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en la cual se accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, 34 «ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 24 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.35 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la UGPP es la entidad competente para reconocer la pensión de vejez de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, y Colpensiones deberá continuar con el pago de la prestación hasta tanto el demandado sea incluido en la nómina de pensionados y se haga efectiva la mesada pensional, en las iguales condiciones de la que en la actualidad es beneficiario En consecuencia, se confirmará la la sentencia proferida 19 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en la cual se accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el ordinal segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 19 de mayo de 2022, el cual quedará así: «SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la UGPP que, de forma inmediata, reconozca la pensión de vejez al señor CARLOS ALBERTO GUTIÉRREZ ZAPATA, 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 25 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) Demandante: Colpensiones en iguales condiciones [cuantía de la mesada] a la que le fue reconocida en el acto que se declaró nulo en el ordinal anterior; y a COLPENSIONES a seguir pagándola hasta tanto sea incluida en nómina y se haga efectiva la mesada pensional» Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO