CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 76001-23-33-000-2020-01339-01 (6223-2024)1 Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP- Demandado: María Elvia Baena Muñoz Actuación: Apelación auto- medida cautelar de suspensión provisional Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora contra el auto del 17 de febrero de 2023 por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la suspensión provisional del acto administrativo demandado; esto es, la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 19972.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda3 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en contra de la señora María Elvia Baena Muñoz, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997, mediante la cual la extinta Empresa Puertos de Colombia reconoció a esta última una pensión de jubilación. Como restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó que se ordenara la reliquidación de dicha prestación, con fundamento en lo establecido en la Convención Colectiva de Trabajo vigente para la Empresa Puertos de Colombia – Terminal Marítimo de Buenaventura– correspondiente al período 1991-1993. 1.2.
De la solicitud de medida cautelar4 La parte actora solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, para ello, inicialmente citó las normas que regulan dicha figura, esto es, los artículos 229, 230, 231 y 234 del CPACA; para luego indicar que: 1 Expediente electrónico en Samai. 2 Mediante la cual la Empresa Puertos de Colombia ordena el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a favor de la señora MARIA ELVIA BAENA MUÑOZ. 3 Índice 31 de Samai-archivo zip. 4 Ver escrito de la demanda, folio 15 a 18. índice 31 de Samai.
Expediente: 6223-2024 Actor: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP-. Demandado: María Elvia Baena Muñoz. 2 «Tal y como se expuso en el acápite de los hechos la señora BAENA MUÑOZ MARIA ELVIA tiene derecho a que se liquide la pensión vitalicia de jubilación, teniendo en cuenta el tiempo total de servicio de 13 años y 09 días y la edad de 30 (sic) años y 10 meses, con la inclusión de los valores recibidos y devengados en el último año de servicios de conformidad con la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1991-1993, sin embargo, se pudo verificar que no solamente se tomaron los valores devengados o causados sino los recibidos en el último año de servicio, es decir, del 01 de febrero de 1992 al 30 de enero de 1993.
Razón por la cual se determinó en la anterior revisión lo siguiente: “() De acuerdo con lo anterior, la empresa debió tomar por prima de antigüedad la suma de $210.324,77 más la prima de antigüedad proporcional liquidada al retiro por $133.283,90. – La empresa para la liquidación de la pensión incluyó dentro de los factores las primas de servicios plenas de junio por valor de $400.769,85 y de diciembre por la suma de $576.416,78, para un valor total de $977.186,73 por primas semestrales, según certificado de valores recibidos y devengados en el último año de servicios.
Adicionalmente la prima de servicios proporcional y pagada al retiro en cuantía de $99.873,70; es decir, dichos factores en totalidad corresponden a lo devengado por más de un año de servicio. Teniendo en cuenta lo señalado anteriormente y de acuerdo con lo acordado en la convención colectiva de trabajo Acta de Acuerdo de 27 de agosto de 1991 y en concordancia con el Acta de Acuerdo de 20 de mayo de 1993 y el Artículo 151 Parágrafo 3º, para la liquidación de la pensión se toman los factores devengados en el último año de servicios y no los recibidos, por lo que la empresa debió tomar por prima de servicios plenas la suma de $877.313,03 y por prima de servicios proporcional el valor de $99.873,70.
()”» a. Oposición a la medida cautelar La parte demandada guardó silencio5. b. Providencia recurrida6 El Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo contenido en la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997, mediante la cual el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación reconoció una pensión especial de jubilación a la señora María Elvia Baena Muñoz con fundamento en la Convención Colectiva de Trabajo Vigente para los años 1991-1993.
La providencia sostuvo que, si bien la parte demandante alegó que en el reconocimiento pensional se incluyeron todos los factores recibidos en el último año de servicios y no lo efectivamente devengado, no acreditó los requisitos exigidos por el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En particular, no se indicaron las normas constitucionales o legales que permitieran efectuar una confrontación entre el acto acusado y el ordenamiento jurídico aplicable, razón por la cual, no fue posible establecer una posible 5 Según se indica en auto apelado y, según se constató en Samai. 6 Índice 15 de Samai. Expediente: 6223-2024 Actor: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP-.
Demandado: María Elvia Baena Muñoz. 3 transgresión manifiesta del orden jurídico que justificara el decreto de la medida cautelar. Asimismo, el Tribunal consideró que no se acreditó la existencia de una vulneración ampliamente visible de normas superiores, ni se ofreció una justificación razonada que permitiera inferir la urgencia de suspender el acto administrativo.
Señaló que el análisis de la legalidad del reconocimiento pensional exige el estudio integral del expediente administrativo y la confrontación con las disposiciones legales y convencionales aplicables, lo cual corresponde a la decisión de fondo y no puede ser resuelto en esta etapa procesal. Por estas razones, concluyó que no se configuraron los presupuestos legales para acceder a la medida provisional solicitada y, en consecuencia, resolvió negar su decreto. c. Del recurso de apelación7 El apoderado judicial de la UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en el que insistió en que el acto acusado se expidió en contravía del marco normativo aplicable, al haberse incluido en la base de liquidación factores salariales que no correspondían a lo efectivamente devengado en el último año de servicio, como lo exigía la Convención Colectiva de Trabajo del Terminal Marítimo de Buenaventura 1991-1993.
Indicó que se tomaron valores errados por concepto de primas de antigüedad y de servicios, lo que generó un incremento indebido en la cuantía de la pensión reconocida. Señaló, además que, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud de medida cautelar se funde en una confrontación entre el acto acusado y normas superiores invocadas, así como, en el análisis de las pruebas allegadas.
En ese sentido, indicó que se aportaron las pruebas documentales pertinentes, entre ellas, el expediente administrativo, las resoluciones demandadas y los certificados de ingresos, con lo cual se evidenció la violación del ordenamiento jurídico. Adicionalmente, argumentó que la negativa de la medida generaba un perjuicio irremediable al Sistema General de Pensiones y a las finanzas públicas, al continuar efectuándose pagos en cuantía mayor a la legalmente reconocida, lo que afecta la sostenibilidad financiera del sistema. 7 Ver actuación del índice 0033 de Samai-Primera instancia. Expediente: 6223-2024 Actor: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP-.
Demandado: María Elvia Baena Muñoz. 4 Con fundamento en lo anterior, solicitó reponer el auto impugnado y, en su lugar, decretar la medida cautelar de suspensión provisional. Subsidiariamente, solicitó tramitar el recurso de apelación ante esta corporación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 236, y 243 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante. 2.2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si se dan los presupuestos para decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo contenido en la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997, mediante la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor de la señora María Elvia Baena Muñoz. 2.3.
Suspensión provisional La Constitución Política de 1991 en el artículo 238 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos. Por su parte, el inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en providencia de 6 de junio de 20228, precisó: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto de fecha 6 de junio de 2022, Rad.11001032500020210022200 (1385-2021) CP.
William Hernández Gómez. Expediente: 6223-2024 Actor: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP-. Demandado: María Elvia Baena Muñoz. 5 “Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;
(ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación;
(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA nos indica que es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas, como la suspensión de los efectos del acto demandado, resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad, lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana, según la cual, ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable, es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo.
El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así: «[ ] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[…]».
De lo expuesto, y en concordancia con lo preceptuado en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar. 2.4.
Caso concreto. La parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997, expedida por la extinta Empresa Puertos de Colombia –Terminal Marítimo de Buenaventura–, mediante la cual se Expediente: 6223-2024 Actor: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP-. Demandado: María Elvia Baena Muñoz. 6 reconoció una pensión de jubilación proporcional a favor de la señora María Elvia Baena Muñoz.
Adujo la parte demandante que dicha medida era viable dado que, existe una irregularidad en la liquidación de la mesada pensional, al haberse incluido factores salariales no permitidos por la Convención Colectiva de Trabajo aplicable para los años 1991-1993. En concepto del actor, se vulneraron normas superiores por indebida aplicación y falsa motivación, en tanto se habrían tomado en cuenta valores “recibidos” y no estrictamente “devengados” en el último año de servicios, lo cual habría generado un incremento indebido en el monto reconocido.
Adicionalmente, se alegó que la continuidad en el pago de dicha pensión podría representar un perjuicio para el patrimonio público. En atención a lo dispuesto por el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo exige, en primer lugar, que se identifiquen normas superiores presuntamente transgredidas, y que dicha vulneración surja de manera clara y evidente del análisis del acto acusado y su confrontación con el ordenamiento jurídico aplicable o de las pruebas allegadas.
Sobre este punto, advierte la Sala que la solicitud de suspensión formulada no satisface el requisito de confrontación normativa clara y suficiente, tal como lo concluyó el A-quo, toda vez que la parte actora no identificó de manera precisa cuáles normas legales o constitucionales habrían sido vulneradas con la expedición del acto demandado, ni expuso como aquellas fueron trasgredidas con la expedición de aquel.
Se insiste, la demandante se limitó a referir la aplicación incorrecta de cláusulas convencionales, sin estructurar un argumento que permita establecer una contradicción manifiesta entre el acto administrativo demandado y las disposiciones del ordenamiento jurídico. Cabe aquí señalar que, no basta con afirmar que se aplicaron factores salariales indebidos, era deber de la parte actora demostrar cómo dicha conducta comporta una trasgresión normativa evidente, identificando las disposiciones legales infringidas, su jerarquía, vigencia y contenido.
Esta omisión priva de sustento técnico a la medida cautelar solicitada. Siguiendo esa misma linea, la Sala observa que la solicitud no acredita de forma suficiente una supuesta ilegalidad del acto administrativo demandado. En esa línea, la apariencia de ilegalidad debe surgir de una confrontación directa entre el contenido del acto acusado y el ordenamiento jurídico aplicable, lo cual no puede Expediente: 6223-2024 Actor: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP-.
Demandado: María Elvia Baena Muñoz. 7 colegirse de apreciaciones genéricas sobre posibles inconsistencias contables o liquidatorias. Tampoco se justifica de manera adecuada la urgencia de la medida o la existencia de un perjuicio irremediable. Si bien se invoca la protección del patrimonio público como interés superior, no se acompaña esta afirmación de datos objetivos, cuantificación del presunto daño ni contexto financiero que permita concluir que la continuación de los pagos pone en riesgo la sostenibilidad del sistema pensional o la eficacia de una eventual sentencia favorable.
La sola mención del “interés público” no releva al solicitante del deber de acreditar sumariamente los presupuestos fácticos de la medida excepcional. Debe recordarse que la medida cautelar de suspensión provisional comporta una intervención anticipada sobre los efectos jurídicos de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, razón por la cual su procedencia es de carácter restrictivo y debe sustentarse en una justificación clara, concreta y proporcional, lo cual no se verifica en este caso.
De este modo, estima la Sala que en el sub examine no están configurados los requisitos para la declaratoria de la medida cautelar de suspensión, reiterándose que, la solicitud cautelar no fue sustentada debidamente sustentada. Así las cosas, se negará la suspensión provisional deprecada. Lo anterior, sin perjuicio que, en el fallo que se dicte, se decida sobre la legalidad del acto demandado, conforme al análisis integral de los elementos normativos, probatorios y fácticos que correspondan a la sentencia definitiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 17 de febrero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la suspensión provisional del acto demandado, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Expediente: 6223-2024 Actor: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP-. Demandado: María Elvia Baena Muñoz. 8
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con permiso Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO