Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA Radicación núm.: 52001-23-31-000-2004-01625-03 Demandante: JENNY ALEXANDRA GUERRA VILLAREAL Demandados: MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO Y CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONÍA Grado jurisdiccional de consulta La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 5 de julio de 2023, a la señora María Elena Lara Burbano, en calidad de alcaldesa del municipio de San Francisco.

I.

ANTECEDENTES 1. La ciudadana Jenny Alexandra Guerra Villareal demandó al municipio de San Francisco, al departamento de Putumayo y a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales b), c) y e) del artículo 4°1 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, debido a la deforestación del bosque circundante a la vía que conecta los municipios de San Francisco y Mocoa, especialmente en el punto conocido como “La Muralla”. 2.

El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Nariño, autoridad judicial que negó las pretensiones de la demanda mediante sentencia de 10 de marzo de 2006. 3. La Sección Primera del Consejo de Estado, a través de sentencia de 22 de abril de 2010, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, dispuso lo siguiente: 1 “ARTÍCULO 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; e) La defensa del patrimonio público”. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 Radicado: 52001-23-31-000-2004-01625-03 Actor: Jenny Alexandra Guerra Villarreal “[…] Primero: REVÓCASE la sentencia apelada.

DECLÁRASE que el Municipio de San Francisco (Putumayo) y la Corporación Autónoma Regional de Amazonía, vulneraron el derecho colectivo al equilibrio ecológico, prescrito en el literal c), del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: ORDÉNASE al MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA AMAZONÍA- CORPOAMAZONÍA que dentro de sus competencias legales inmediatamente a su notificación de esta sentencia, adopten las medidas necesarias, incluso presupuestales, para que un tiempo máximo de seis (6) meses se supere la erosión, la amenaza al equilibrio ecológico y el deslizamiento del terreno existente en el lugar de los hechos evitando con ello que también se obstaculice el tránsito por la vía “las Murallas-San Francisco”, para lo cual podrá pedir la asesoría del Instituto Nacional de Vías- INVIAS.

Tercero: RECONÓCESE al actor un incentivo económico equivalente a la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que debe ser pagado por el Municipio de San Francisco y CORPOAMAZONÍA a razón de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes cada uno. Cuarto: CONFÓRMASE el Comité de Vigilancia para la verificación del cumplimiento del fallo integrado por el a-quo, las partes, y el Personero Municipal de San Francisco (Putumayo), quienes en oportunidad deberán rendir al juzgador los informes pertinentes sobre su cometido […]”.

(Negrilla fuera de texto) 4. El 28 de diciembre de 20203, el apoderado judicial de los señores Camilo Ortiz y Arnulfo Rosero4 solicitó el cumplimiento de la referida sentencia y pidió al a quo convocar el comité de verificación. 5. Mediante auto de 10 de agosto de 20225, el tribunal de primera instancia impuso sanción por desacato al “representante legal del Municipio de San Francisco Putumayo”. 6.

Mediante providencia de 18 de noviembre de 20226, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó esa sanción y ordenó abrir nuevamente el trámite incidental contra la señora María Elena Lara Burbano, tras considerar que el a quo vulneró su derecho al debido proceso porque impuso la sanción sin proferir el auto de inicio y sin individualizar al funcionario competente. 7.

En cumplimiento de lo anterior, mediante auto de 1.° de febrero de 20237, el a quo requirió al municipio de San Francisco y a CORPOAMAZONÍA para que individualizaran a los funcionarios encargados del cumplimiento de las órdenes. 3 Expediente digital Samai, índice 62, documento denominado “029_TRASLADOSGENERALES_SOLICITUDCUMPLIMIEN”. 4 En su calidad de propietarios de los hornos de cal que operan en el municipio de San Francisco y, en esa medida, sujetos pasivos del proceso sancionatorio adelantado por CORPOAMAZONÍA como medida orientada a cumplir el fallo que protegió los derechos colectivos en el proceso de la referencia. 5 Expediente digital Samai, índice 2, documento denominado “ED_038AUTORESUELVEI(.pdf)”. 6 Ibidem, índice 4, documento denominado “AUTOQUEDECIDESOBRECONSULTADEDESACATO(.pdf)”. 7 Ibidem, índice 32, documento denominado “002_AUTOREQUIEREPREVIOAINICIARINCIDENTEDEDESACATO(.pdf)”. 3 Radicado: 52001-23-31-000-2004-01625-03 Actor: Jenny Alexandra Guerra Villarreal 8.

Posteriormente, por auto de 31 de marzo de 20238, el tribunal de primera instancia ordenó la apertura del incidente de desacato contra la entonces alcaldesa María Elena Lara Burbano, y le solicitó el respectivo informe de cumplimiento. El auto de apertura del trámite incidental se notificó al correo institucional alcaldiadia@sanfrancisco-putumayo.gov.co10. 9.

Posteriormente, mediante auto de 27 de abril del mismo año11, el a quo declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó rehacer la actuación procesal. 10. El 12 de mayo de 2023 se notificó el auto de 31 de marzo de 2023 al correo electrónico personal de la señora María Elena Lara Burbano y al correo institucional del ente territorial12.

Sin embargo, la incidentada no hizo pronunciamiento alguno. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA 11. El Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el incidente de desacato mediante auto de 5 de julio de 2023 de la siguiente manera: “[…] PRIMERO.- Declarar configurado el desacato a la sentencia que el 22 de abril de 2010 emitió el H. Consejo de Estado, mediante la cual revocó el fallo que emitiera esta Corporación, y se ampararon los derechos colectivos por los que se acudió ante la jurisdicción, desacato del cual es responsable la señora María Elena Lara Burbano, en su condición de Alcaldesa del Municipio de San Francisco (P.), por las razones a las que se alude en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Imponer sanción de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes la señora María Elena Lara Burbano, en su condición de Alcaldesa del Municipio de San Francisco (P.).

Para el efecto, la sancionada cuenta con el término de treinta (30) días para que se cancele y consigne la multa, y en el evento de no hacerse, se conmutará con arresto de tres (3) meses que deberá cumplir en las instalaciones de la Policía Nacional del Municipio de San Francisco Putumayo, una vez se agote el trámite de consulta ante el H. Consejo de Estado.

La multa que se impone se consignará a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. TERCERO.- Ordenar al alcalde municipal, representante legal del municipio de San Francisco Putumayo que en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, acate en cabal forma lo ordenado en la sentencia proferida el 22 de abril de 2010.

Del mismo modo, requerir a las entidades que integran el comité de vigilancia, es decir al municipio de San Francisco (P.), a la Corporación Autónoma de la Amazonía – Corpoamazonía y a la Personería del Municipio de San Francisco (P.), para que adelanten las acciones tendientes a cumplir a cabalidad con la orden de amparo, e informen periódicamente sobre su acatamiento.

CUARTO. - Por intermedio de la Secretaría de la Corporación, compúlsense copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación con el objeto de que se investigue la posible comisión de conductas de 8 Ibidem, índice 45, documento denominado “025_AUTOINICIAINCIDENTEDESACATO(.pdf)”. 9 Expediente digital Samai, índice 48, documento denominado “030_NOTIFICACIONPERSONAL_OFICIONO628DEFE(.pdf)”. 10 Ibidem, documento denominado “030_NOTIFICACIONPERSONAL_OFICIONO628DEFE(.pdf)”. 11 Expediente digital Samai, índice 54, documento denominado “035_AUTODECLARANULIDAD(.pdf)”. 12 Ibidem, índice 64, documento denominado “47_ALDESPACHO_INFORMEADESPACHOP(.pdf)”. 4 Radicado: 52001-23-31-000-2004-01625-03 Actor: Jenny Alexandra Guerra Villarreal esta naturaleza por parte de las personas que hicieron parte de la administración municipal como responsables de la gestión relacionada con el cumplimiento de la citada sentencia, que el 22 de abril de 2010 emitió el H. Consejo de Estado.

QUINTO. - Remítase el expediente al H. Consejo de Estado para que se surta el grado de consulta, en relación con la sanción. […]”13 12. Para arribar a esa determinación, puso de presente que el comité de verificación constató, en la sesión de 22 de febrero de 2022, que el sector denominado “Murallas”, ubicado en la vía que conduce de San Francisco a Mocoa, no ha sido intervenido.

Es más, no existe soporte del cumplimiento de la obligación judicial durante las vigencias fiscales de los años 2010 a 2016 y 2019 a 2021. De manera que el elemento objetivo de la sanción estaba acreditado. 13. Respecto del análisis del elemento subjetivo, agregó que la funcionaria incidentada guardó silencio durante el trámite, lo cual denota renuencia y negligencia frente a su obligación de cumplir el mencionado fallo.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 14. El artículo 41 de la Ley 472 señala que “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 15.

De lo anterior se desprende que la finalidad de la sanción por desacato no es otra distinta a la de conminar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez popular, y que trae como consecuencia la imposición de una sanción, previo trámite incidental especial que resulta consultable ante el superior jerárquico. 16. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado14, la sanción por desacato se enmarca en el régimen sancionatorio personal, en vez del institucional; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública condenada15. 17.

Por ello, el juez popular debe procurar al incidentado las garantías que emanan del derecho al debido proceso, especialmente en materia de publicidad16, 13 Ibidem, índice 65, documento denominado “048_AUTODECIDEINCIDENTEDESACATO(.pdf)”. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 850012333000201500323-05. 15 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial (…) incurrirá en multa (…) conmutable en arresto.

El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 16 Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha sido pacífica en señalar que el auto que da apertura al incidente de desacato y el que lo resuelve deben ser notificados en forma personal, ya sea al correo personal o al institucional personal del incidentado. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de abril de 2020, proferido en el expediente núm. 13001-2331-000-2012-00500-01(AP)A. Consejero ponente doctor Hernando Sánchez Sánchez. 5 Radicado: 52001-23-31-000-2004-01625-03 Actor: Jenny Alexandra Guerra Villarreal contradicción y de defensa17.

Además, al resolver este incidente, el juez verificará la configuración de dos elementos: objetivo y subjetivo. 18. El elemento objetivo implica el cotejo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar definidas en la orden judicial frente a la verdad procesal relacionada con el resarcimiento de los derechos o intereses colectivos protegidos.

En otras palabras, la autoridad judicial tendrá que determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 19. El elemento subjetivo refiere al grado de responsabilidad del funcionario o particular que desatendió la orden a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta.

En este punto se debe tener en cuenta la renuencia, negligencia o desidia del funcionario o del particular al acatar o desatender la instrucción judicial18. 20. Significa lo anterior que, para efectos de la procedencia de la sanción, no sólo se requiere que la parte condenada inobserve el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia o negligencia de la persona encargada de su cumplimiento.

Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcional y adecuada. 21. En este contexto, la Sección Primera del Consejo de Estado pacíficamente ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de cumplir las órdenes judiciales, toda vez que el objeto de aquel incidente no es la imposición de la sanción en sí misma sino el cumplimiento de lo ordenado19. 22.

Dicha tesis se adoptó en la providencia de 28 de julio de 201620, en los siguientes términos: “[…] Siendo ello así, comoquiera que la finalidad del desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino perseguir el cumplimiento de una orden judicial, no resultaría congruente con la posición expuesta sancionar a quienes ya no representan la persona jurídica destinataria de la orden judicial al momento de iniciarse y/o decidirse el incidente de desacato, pues, debido a su separación del cargo, ya no tienen la posibilidad real y cierta de efectuar todas las actuaciones tendientes a efectivizar la orden de amparo.

Ello es así, por cuanto la imposición de la multa al ex funcionario no tendría el efecto de persuadirlo y, por ende, no se lograría la finalidad del desacato, que es el cumplimiento de la sentencia judicial. Es por las consideraciones expuestas, que en esta oportunidad la Sala rectifica su posición de sancionar a las personas que al momento de iniciar y/o decidirse el incidente de desacato de una sentencia judicial ya no representan la persona 17 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 18 Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, radicación núm.: 250002315000-2008- 01087. 19 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 9 de febrero de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 850012331000201100033-06 (Acumulado 850013331001200800092-01). 20 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 28 de julio de 2016, C.P: María Elizabeth García González, radicación núm.: 2015-02098-01. 6 Radicado: 52001-23-31-000-2004-01625-03 Actor: Jenny Alexandra Guerra Villarreal jurídica destinataria de ésta, para considerar que éstos no son pasibles de la amonestación pecuniaria o de arresto, toda vez que no está a su alcance el cumplimiento de la orden judicial y, por ende, cualquier sanción que se les impusiera no tendría el efecto esperado que es lograr el amparo de los derechos vulnerados […]”. 23.

Aunado a ello, en el precedente de 3 de febrero de 202321, la Sección explicó que si el ad quem verifica durante el grado jurisdiccional de consulta que el sujeto incidentado carece de competencia para acatar las órdenes judiciales cuestionadas, “se abstendrá de estudiar si se encuentran configurados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad”, para ordenar, en su lugar, la apertura de dicho trámite contra la persona responsable de la medida. 24.

Para ello, se admitió la consulta de la información sobre los nombramientos de los funcionarios responsables, a través de la página web de las entidades condenadas22. 25. En ese orden de ideas, antes de verificar si la incidentada cumplió lo ordenado por esta Sección en la sentencia de 22 de abril de 2010, la Sala pone de presente que el alcalde actual del municipio de San Francisco (Putumayo), de acuerdo con la información reportada en la página web de esa Alcaldía, es el señor Oscar Javier Escobar Bravo23.

Esto quiere decir que la señora María Elena Lara Burbano ya no desempeña las funciones que le permitirían salvaguardar los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia condenatoria. 26. En consecuencia, se revocará la providencia consultada que impuso sanción por desacato a la señora María Elena Lara Burbano y, en su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo de Nariño que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, dé apertura a un trámite incidental de desacato contra el actual alcalde de ese municipio, garantizando el derecho al debido proceso del funcionario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 5 de julio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Nariño que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, inicie un nuevo incidente de desacato contra quien se encuentre ejerciendo el cargo de alcalde municipal de San 21 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 3 de febrero de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 080012333000201400656-02. 22 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 21 de mayo de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.: 410012331000200300658-03 (AP)A. 23 Al respecto ver: https://miputumayo.com.co/2023/10/29/alcalde-electos-en-el-putumayo-para-el-2024-2027. 7 Radicado: 52001-23-31-000-2004-01625-03 Actor: Jenny Alexandra Guerra Villarreal Francisco, garantizando el derecho al debido proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.