Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Actor: Personería de Bogotá D.C.1 Demandantes: Distrito Capital y otros2 Asunto: Decide sobre unas solicitudes de selección para revisión eventual AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA La Sala procede a resolver las solicitudes de selección presentadas por la PERSONERÍA DE BOGOTÁ D.C. y por el señor EFRAÍN OLARTE OLARTE3, para la revisión eventual de la sentencia de 10 de abril de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca4 por medio de la cual se revocó la providencia dictada el 29 de agosto de 2024 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá5, dentro de la acción popular de la referencia. 1 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Digital, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 1ED_001EXP11001333501020(.rar) NroActua 2 […]”. Mediante auto de 10 de septiembre de 2018 el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá admitió la demanda presentada por la Personería de Bogotá D.C. 2 SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL; ALCALDÍA LOCAL DE FONTIBÓN; SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE;
SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD; POLICÍA METROPOLITANA DE BOGOTÁ D.C.; DIRECCIÓN DISTRITAL DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE PERSONAS JURÍDICAS SIN ÁNIMO DE LUCRO; TEMPURA LOUNGE BAR; EL ESTANCO; DOLCE VITA INTERNACIONAL; TIENDITA MEXICANA BBSHOT; CRAZY SHOTS CAFÉ BAR; CRAZY SHOTS DELUXE; BAHIA FUENTE DE SODA BAR; FELINA BAR; NATURAL BEER CONCEPT;
LA CHAPARRITA; BAR KOMBINI; THE COLORS SHOTS; 4TO NIVEL; ACANGANA RESTAURANTE; ONFIRE BAR; MI HERMANO Y YO; MI HIJO Y YO BAR; COYOTE BAR MODELIA; BAR MI REY A.E; BLUE MOON COCTELES GRANIZADOS; BAR 311 JUNIOR; ZONA DE EMBARQUE RESTAURANTE BAR LA RANA CANTINA; BISCOTTI CAFÉ GELATO CALDO PARAO MODELIA; NECIO MODELIA; TEQUILAZO RESTAURANTE BAR;
LA COLMENA VIP; CLANDESTINO; TRIBUTO CERVECERO; BAR LA CONGA; TOKIO URBANO; LA CANTINA; M.A. LA CELOSA VIP CASA; LA CELOSA RETAURANTE BAR; y POLICÍA NACIONAL. 3 Mediante auto de 3 de agosto de 2023 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá se resolvió tener como coadyuvante de la parte accionante al señor Efraín Olarte Olarte en calidad de integrante y veedor de la Veeduría Modelia Residencial.
Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 1ED_001EXP11001333501020(.rar) NroActua 2 […]”. 4 En adelante el TRIBUNAL. 5 En adelante el JUZGADO. 2 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La PERSONERÍA DE BOGOTÁ D.C. presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra el DISTRITO CAPITAL y los demás sujetos indicados supra, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2.
La parte actora formuló las siguientes pretensiones6: “3.1 Declaraciones y condenas Se declare que las entidades y particulares demandados se encuentran vulnerando los siguientes derechos colectivos: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. b) El goce al espacio público c) La seguridad y la salubridad públicas. 3.2 SE ORDENE 3.2.1 Se ordenen por parte de su despacho las medidas tendientes a evitar y detener las violaciones a los derechos colectivos de los habitantes del barrio Modelia; y a consecuencia de ello: a) Se decrete la ilegalidad de la explotación de servicios de alto impacto y servicios de diversión y esparcimiento en zona comprendida entre las carreras 75 hasta la carrera 80 y entre la Avenida la Esperanza (calle 24) a calle 24d, haciendo especial énfasis en las calles 24c y 24d y carreras 75, 80 a y 80c. b) Se ordene el cierre definitivo de los establecimientos de comercio que realizan la explotación de servicios de alto impacto y servicios de diversión y esparcimiento en zona comprendida entre las carreras 75 hasta la carrera 80 y entre la Avenida la Esperanza (calle 24) a calle 24d, haciendo especial énfasis en las calles 24c y 24d y carreras 75, 80ª y 80c.
Esto debido a que según la normatividad vigente no se permite la explotación de tales actividades en la UPZ 114 Modelia. c) Se ordene la demolición o desmonte de los antejardines que pretenden ser la extensión del área comercial a los andenes, a través de camellones, materas o toldos, en razón a la invasión y violación al espacio público. d) Se conmine a las autoridades administrativas distritales, locales y de policía, para que en adelante realicen las acciones tendientes a evitar la proliferación de 6 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 1ED_001EXP11001333501020(.rar) NroActua 2 […]”. 3 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades de alto impacto y servicios de diversión y esparcimiento, esto es, las sanciones a que haya lugar, los operativos necesarios para determinar el grado de afectación y demás medidas; para la zona comprendida entre las carreras 75 hasta la carrera 80 y entre la Avenida la Esperanza (calle 24) a calle 24d, haciendo especial énfasis en las calles 24c y 24d y carreras 75, 80 a y 80c. e) Las demás disposiciones que el señor Juez considera pertinentes para que se proteja los derechos e intereses colectivos vulnerados.
De conformidad con el artículo 18 de la ley 472 de 1998, esta demanda se dirige contra los presuntos responsables determinantes de los hechos u omisiones que las motivan. No obstante, solicito al señor juez, que si en el transcurso del proceso se establezcan que existen otros responsables, ordene de oficio su vinculación a la presente acción popular […]”. 3.
La parte actora expuso como hechos relevantes que en la UPZ 114 Modelia de Bogotá D.C. se realizan actividades que generan alto impacto en el sector por el funcionamiento de tabernas, discotecas, bares y otros establecimientos de comercio que ocasionan contaminación auditiva, problemas de orden público ligados al expendio de estupefacientes, invasión del espacio público e insalubridad. 4.
Destacó que en la zona están proliferando construcciones con altura que supera la permitida en el sector y se está construyendo en antejardines para extender el área comercial hasta los andenes a través de camellones, materas y toldos. 5. Aseguró que si bien la Alcaldía Local de Fontibón ha adelantado acciones administrativas que han concluido con el cierre de algunos establecimientos que no cumplían la normativa para su funcionamiento, lo cierto es que aún quedan establecimientos que afectan los derechos colectivos de la comunidad.
Adicionalmente, afirmó que la Policía Nacional ha omitido realizar los controles frente al funcionamiento irregular de algunos establecimientos. La providencia de primera instancia 6. El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia de 29 de agosto de 2024 en la que resolvió lo siguiente7: “[…]
PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la DIRECCIÓN DISTRITAL DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL DE PERSONAS JURÍDICAS SIN ÁNIMO DE LUCRO DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL.
SEGUNDO: Declarar no probadas las demás excepciones formuladas por las entidades y los particulares demandados. 7 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 1ED_001EXP11001333501020(.rar) NroActua 2 […]”. 4 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Declarar que el DISTRITO CAPITAL – ALCALDÍA LOCAL DE FONTIBÓN, la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, la SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE, LA POLICÍA METROPOLITANA DE BOGOTÁ y LOS PARTICULARES DEMANDADOS, vulneran los derechos colectivos al goce a un ambiente sano, goce al espacio público y a la seguridad y salubridad públicas.
CUARTO: Se ordena a la ALCALDÍA LOCAL DE FONTIBÓN, levantar un inventario actualizado de los procedimientos que se tramiten por comportamientos contrarios a la integridad urbanística y al espacio público y todos aquellos relativos al uso del suelo en los sectores comprendidos entre las carreras 75 y 80 entre avenida la esperanza a calle 24 D, a los cuales dará impulso inmediato, de manera que cuenten con decisión definitiva, a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que quede en firme la presente providencia. Del cumplimiento a esta orden se dará traslado inmediato al Comité de Verificación.
QUINTO: Sin perjuicio de lo anterior, se ordena al ALCALDE LOCAL DE FONTIBÓN, dar estricta aplicación al artículo 87 de la Ley 1801 de 2016, respecto de todos aquellos establecimientos de comercio que a la fecha de expedición de esta providencia se encuentren incumpliendo con las normas previstas para el uso del suelo, con medida de suspensión temporal de actividades y/o cierre de éstos de acuerdo con la gravedad de los comportamientos contrarios a la integridad urbanística las cuales deberán surtirse y agotarse en un término improrrogable de tres (3) meses a partir de la fecha de ejecutoria de la presente providencia. Para efectos de la identificación de los actuales infractores en la zona comprendida entre las carreras 75 y 80 entre la avenida la esperanza y calle 24 D, se adelantarán al menos dos (2) operativos semanales durante el término de seis (6) meses, los cuales necesariamente deben comprender los días viernes o sábados, en horario nocturno. De los resultados de cada operativo se levantará el acta respectiva, con la colaboración del Comandante de Estación de Policía de la Zona, en la que se dejará constancia de las infracciones advertidas, los descargos de los administradores de los respectivos establecimientos de comercio y las medidas correctivas a que haya lugar.
SEXTO: Se ordena al INSPECTOR DE POLICÍA DE FONTIBÓN, coadyuvar las acciones emprendidas por la ALCALDÍA LOCAL DE FONTIBÓN, e iniciar las acciones relativas al uso del suelo, ubicación, destinación y finalidad de edificaciones prevista en el parágrafo 7 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, las cuales deberán surtirse y agotarse en un término improrrogable de tres (3) meses a partir de la fecha de ejecutoria de la presente providencia.
SÉPTIMO: Se ordena a la ALCALDÍA LOCAL DE FONTIBÓN, que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, deberá solicitar colaboración de la POLICÍA METROPOLITANA DE BOGOTÁ, para que, de manera mancomunada, realicen todas las operaciones materiales tendientes a la recuperación y protección del derecho al espacio público invadido en la zona comprendida entre las carreras 75 y 80 entre la avenida la esperanza a calle 24 D del barrio Modelia.
OCTAVO: Se ordena a la SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE, que en el término de dos (2) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, deberán diseñar, adoptar y ejecutar un programa para controlar las fuentes de emisión contaminante por ruido en el sector comprendido entre las carreras 75 y 80 entre avenida la esperanza y calle 24 D, barrio Modelia de la ciudad de Bogotá́ D.C. y, como consecuencia de ello, imponer las sanciones del orden legal y distrital a que haya lugar a las personas que incumplan los parámetros relacionados con los límites de presión e imperceptibilidad sonora.
Deberá realizar controles estrictos, sistemáticos y aleatorios a los establecimientos de comercio que se localizan entre carreras 75 y 80 entre la avenida la esperanza y calle 24 D, barrio Modelia de Bogotá D.C., con el propósito de que se adopten sanciones administrativas a que haya lugar por incumplimiento de las normas sobre contaminación ambiental por ruido. 5 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NOVENO: Se ordena al COMANDANTE DE LA POLICÍA METROPOLITANA DE BOGOTÁ, disponer del personal suficiente para acompañar a las demás instituciones demandadas en las acciones para el cumplimiento de la presente acción popular, previa coordinación y solicitud de las interesadas.
DÉCIMO: Se ordena a la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD y a la SUBDIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE LA POLICÍA NACIONAL, que sin exceder el término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, de manera coordinada y en el marco que les compete, efectúen las labores de señalización y los operativos de control a vehículos indebidamente estacionados con una frecuencia al menos quincenal, los cuales necesariamente deben comprender los días viernes o sábados, en horario nocturno, en el tramo comprendido entre carreras 75 y 80 entre la avenida la esperanza y calle 24 D, barrio Modelia de la ciudad de Bogotá D.C.
DECIMO PRIMERO: Integrar un Comité de Seguimiento y Verificación presidido por la titular del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, en el que participen los siguientes funcionarios: El Alcalde Local de Fontibón, Inspector de Policía a cargo el Secretario de Ambiente del Distrito o su representante, El Secretario Distrital de Movilidad o su representante, el Personero Distrital o su representante, delegada de la Procuraduría General de la Nación, el Comandante de Policía de la Zona y el representante legal de la Junta de Acción Comunal del Barrio Modelia […]”. 7.
El JUZGADO consideró que se probó la afectación a los derechos e intereses colectivos invocados como consecuencia del ejercicio ilegal de actividades de comercio de alto impacto entre las calles 75 y 80 y la avenida La Esperanza a la calle 24 D. Asimismo, concluyó que en esa zona se desarrollan actividades que producen contaminación auditiva, impacto a la movilidad e invasión al espacio público.
Las apelaciones 8. Contra la sentencia de 29 de agosto de 2024 proferida por el JUZGADO interpusieron sendos recursos de apelación la SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL; TEMPURA LOUNGE BAR; EL ESTANCO; DOLCE VITA INTERNACIONAL; TIENDITA MEXICANA BBSHOT; CRAZY SHOTS CAFÉ BAR; CRAZY SHOTS DELUXE; BAHIA FUENTE DE SODA BAR; FELINA BAR; NATURAL BEER CONCEPT;
LA CHAPARRITA; BAR KOMBINI; THE COLORS SHOTS; 4TO NIVEL; ACANGANA RESTAURANTE; ONFIRE BAR; MI HERMANO Y YO; MI HIJO Y YO BAR; COYOTE BAR MODELIA; BAR MI REY A.E; BLUE MOON COCTELES GRANIZADOS; BAR 311 JUNIOR; ZONA DE EMBARQUE RESTAURANTE BAR LA RANA CANTINA; BISCOTTI CAFÉ GELATO CALDO PARAO MODELIA; NECIO MODELIA; TEQUILAZO RESTAURANTE BAR;
LA COLMENA VIP; CLANDESTINO; TRIBUTO CERVECERO; BAR LA CONGA; TOKIO URBANO; LA CANTINA; M.A. LA CELOSA VIP CASA; LA CELOSA RETAURANTE BAR; y la POLICÍA NACIONAL. 6 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
En los recursos de apelación se expusieron argumentos principalmente referidos a la falta de congruencia de las órdenes impartidas, toda vez que se demostró en el proceso que los causantes de la vulneración de los derechos colectivos son los establecimientos de comercio y no las autoridades distritales. 10. Las entidades distritales demandadas alegaron la falta de competencia para cumplir las órdenes impartidas por el a quo y, adicionalmente, aseguraron que no vulneraron ninguno de los derechos e intereses colectivos amparados. 11.
La Policía Nacional sostuvo que ha realizado los controles de rigor en la zona objeto de la controversia y que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados. 12. Los establecimientos de comercio mencionados indicaron que se les vulneró el debido proceso por la indebida notificación de la demanda. Igualmente, sostuvieron que no han vulnerado los derechos colectivos protegidos y que la sentencia desconoce el principio de confianza legítima y el mínimo vital, toda vez que los establecimientos de comercio han funcionado por varios años en el sector con los permisos correspondientes y de concretarse el cierre definitivo se afectarían muchas familias que dependen del funcionamiento de los establecimientos, respectivamente.
La providencia de segunda instancia 13. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de 10 de abril de 2025 en la que resolvió lo siguiente8: “[…] PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado Diez Administrativo del Circuito de Bogotá En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda de acción popular.
SEGUNDO. - En firme esta providencia, por Secretaría, ENVIAR copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
TERCERO. Cumplido el término al que se refiere el artículo 36ª de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, sin que se haya hecho uso del mecanismo de revisión eventual y ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen […]”. 14. El TRIBUNAL consideró que el juez de primera instancia no analizó de fondo las situaciones particulares de cada establecimiento de comercio y tampoco realizó 8 Cfr. índice 20 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 17Providenciaque_SENTENCIA_2018347FalloAPBaresM(.pdf) NroActua 20 […]”. 7 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una valoración probatoria conjunta, toda vez que en la sentencia el a quo únicamente aludió a un documento allegado por la Secretaría Distrital de Planeación en el que se explicó el uso permitido del suelo en el área objeto de la acción popular; sin embargo, no precisó cuáles de los demandados incumplían las disposiciones que regulan el uso del suelo. 15.
Señaló que no se probó que los establecimientos demandados estuvieran incurriendo en infracciones por el uso del suelo y, por el contrario, se allegaron al expediente conceptos favorables en esta materia, en consecuencia, concluyó que no se vulneró el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 16.
En relación con la afectación a los derechos colectivos al goce del espacio público, ambiente sano y seguridad y salubridad públicas, señaló que luego de la visita realizada a la zona por parte de la Alcaldía Local de Fontibón, se concluyó que ninguno de los establecimientos de comercio estaba invadiendo el espacio público. Adicionalmente, advirtió que no había prueba que permitiera concluir que los establecimientos de comercio demandados sean los causantes de las multas e inmovilizaciones realizadas por la autoridad de tránsito en el sector. 17.
Sostuvo que no se allegaron al expediente pruebas que permitan concluir que los establecimientos de comercio demandados estén generando ruido nocivo, así como tampoco se demostró que se esté vulnerando el derecho colectivo a la seguridad pública, por lo que concluyó que la parte actora no cumplió la carga de la prueba. 18. El TRIBUNAL consideró que con fundamento en las pruebas allegadas al expediente era posible concluir que la Alcaldía Local de Fontibón, en coordinación con las demás autoridades demandadas, ha adelantado las gestiones para garantizar la protección de los derechos colectivos invocados.
Concretamente, se han realizado recorridos y visitas a los establecimientos de comercio y se han iniciado y tramitado actuaciones administrativas para mitigar las consecuencias que generan las actividades de alto impacto en el barrio Modelia. 19. El TRIBUNAL concluyó lo siguiente: “[…] La Sala considera que si bien la acción popular de la referencia se fundamentó en una serie de premisas fácticas que daban cuenta de problemáticas en la zona comprendida en la carrera 75 entre avenidas calle 24 y calle 24 D, en la calle 24 D 8 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre carreras 75 y 80 C y en la calle 24 C entre carreras 75 y 80 C, lo cierto es que de las pruebas que reposan en el expediente, no se logró probar la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, al goce de un ambiente sano, a la salubridad y seguridad públicas.
Es importante precisar que las pruebas recaudadas en el expediente dieron muestra de las actividades comunes de los establecimientos de comercio que ejercen actividades de alto impacto. Tal circunstancia, esto es, la realización de actividades de alto impacto implica la generación de situaciones determinadas en el entorno, por ejemplo, mayor afluencia de personas y vehículos en la zona y ruido, sin que con ello se vulneren derechos colectivos, pues son parte de la actividad de alto impacto que ha regulado la norma aplicable.
Finalmente, cabe destacar que si bien la Sala no encontró probada la vulneración de los derechos colectivos aludidos en la demanda, esto no impide que las autoridades continúen ejerciendo los controles que les compete, con el fin de prevenir la vulneración de cualquier derecho en tanto exceda los límites de la actividad de alto impacto.
En tal sentido, el Tribunal considera que hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia y a negar las pretensiones de la demanda […]”9. (Destacado fuera de texto). II. LAS SOLICITUDES DE REVISIÓN EVENTUAL Solicitud presentada por la Personería de Bogotá D.C. 20. La PERSONERÍA DE BOGOTÁ D.C. presentó escrito de 12 de mayo de 202510, en el que solicitó la selección para revisión de la sentencia proferida el 10 de abril de 2025 por el TRIBUNAL, con fundamento en los siguientes argumentos: 20.1.
Sostuvo que la sentencia no tuvo en cuenta la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la protección de los derechos colectivos relacionados con: i) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; ii) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y iii) la seguridad y salubridad públicas. 20.2.
Señaló que la sentencia cuya selección para revisión eventual se solicita desconoció la jurisprudencia del TRIBUNAL en asuntos con similitud de hechos y derechos. Al respecto, sostuvo que en las sentencias de 10 de mayo de 2018 y 14 de marzo de 2019, el TRIBUNAL amparó los derechos colectivos de las personas residentes en las localidades de Teusaquillo y Suba de la ciudad de Bogotá, 9 Cfr. índice 20 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 17Providenciaque_SENTENCIA_2018347FalloAPBaresM(.pdf) NroActua 20 […]”. 10 Cfr. índice 26 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 9 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectivamente, con ocasión de las afectaciones a los derechos colectivos como consecuencia del funcionamiento de establecimientos nocturnos en esas localidades. 20.3.
Frente a la sentencia de 10 de mayo de 2018 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la acción popular identificada con número único de radicación 11001-33-42-056-2016-00428- 0111, señaló que en esa providencia no se integró a los dueños de los establecimientos de comercio, por lo que, a juicio de la parte actora, tampoco era necesario integrarlos en el caso bajo estudio 20.4.
Asimismo, destacó que las órdenes judiciales que fueron impartidas en la sentencia de 10 de mayo de 2018 tienen similitud con las impartidas por el juez de primera instancia en la acción popular de la referencia, toda vez que no se ordenó el cierre de establecimientos de comercio sino el cumplimiento de obligaciones de control y vigilancia por parte de las entidades accionadas. 20.5.
Por otra parte, respecto de la sentencia de 14 de marzo de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la acción popular identificada con número único de radicación 25000-23-41-000-2017-001590-0012, sostuvo que puede aplicarse al caso concreto porque también se trata de la omisión de las autoridades distritales que permitieron el indebido uso del suelo en la localidad de Suba.
Solicitud presentada por el coadyuvante de la parte actora 21. Con el escrito presentado por la parte actora también se allegó solicitud suscrita por el señor Efraín Olarte Olarte en calidad de veedor ciudadano13, con el objeto de que se seleccione para revisión eventual la sentencia de 10 de abril de 2025 proferida por el TRIBUNAL, con fundamento en los siguientes argumentos: 21.1.
Adujo que de los 89 establecimientos de comercio demandados en el año 2018, solamente operan en la actualidad dos de ellos, por lo que señaló que el 11 Cfr. índice 26del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 21_MemorialWeb_PeticiOn-FALLOAP20160042(.pdf) NroActua 26 […]”. 12 Cfr. índice 26 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado “[…] 22_MemorialWeb_PeticiOn-FALLOAP201700159(.pdf) NroActua 26 […]”. 13 Cfr. índice 26 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 23_MemorialWeb_PeticiOn-Escritodesolicitud(.pdf) NroActua 26 […]”. Mediante auto de 3 de agosto de 2023 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá se resolvió tener como coadyuvante de la parte accionante al señor Efraín Olarte Olarte en calidad de integrante y veedor de la Veeduría Modelia Residencial.
Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 1ED_001EXP11001333501020(.rar) NroActua 2 […]”. 10 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRIBUNAL aceptó la intervención como apelantes de sujetos que no fueron demandados iniciales. 21.2.
Afirmó que las pruebas allegadas al expediente daban cuenta del incumplimiento a la normativa que regula el uso del suelo. 21.3. Manifestó que la sentencia proferida por el TRIBUNAL se convierte en un obstáculo para los inversionistas que tengan interés en operar o trabajar en la futura “Actuación Estratégica Distrito Aeroportuario y estación de Regiotran”. 21.4.
Sostuvo que el TRIBUNAL reconoció en la sentencia que en el barrio Modelia se están realizando actividades de alto impacto, lo que a juicio del coadyuvante, contraría el POT. 21.5. Finalmente, señaló que el TRIBUNAL al revocar la sentencia proferida en primera instancia priorizó intereses particulares de los establecimientos de comercio sobre los derechos colectivos de los habitantes del barrio Modelia.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 22. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual; y iv) el análisis del caso concreto. Competencia de la Sala 23. El artículo 36ª de la Ley 270 de 7 de marzo de 199614, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200915, sobre el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo prevé que: “[…] Artículo 36ª.
Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia […]”. 14 “[…] Estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 15 “[…] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 11 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
El numeral 3 del artículo 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, sobre la competencia y trámite del mecanismo de revisión eventual de acciones populares y de grupo dispone: “[…] Artículo 274. Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: […] 3.
Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión […]”. 25.
Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 13 del Acuerdo 80 de 201916 establece que corresponde a todas las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corporación conocer de las solicitudes de revisión eventual de las acciones populares y de grupo, así: “[…] Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones.
Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo así: […] Parágrafo 1. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma.
De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita […]”. 26.
Así las cosas, en atención al reparto efectuado por la Secretaría General de esta Corporación el 22 de mayo de 202517, la Sala es competente para conocer de las solicitudes de revisión eventual promovidas por la parte actora y por el coadyuvante respecto de la providencia de 10 de abril de 2025, proferida por el TRIBUNAL. 16 “[…] Por el cual se expide el reglamento del Consejo de Estado […]”.
Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024 “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 17 Cfr. índice 1 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 12 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico 27.
La Sala deberá determinar si se debe seleccionar o no para revisión eventual la sentencia proferida el 10 de abril de 2025 por el TRIBUNAL. Marco normativo sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual 28. Frente a la procedencia del mecanismo eventual de revisión, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, prevé lo siguiente: “[…] Artículo 273.
Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.
Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación […]”.
(Destacado fuera de texto). “[…] Artículo 274. Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la Sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: 1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. 2.
En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud. 3. Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión. 4.
Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas. 5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección. 6.
Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se 13 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.
Parágrafo. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo […]” (Destacado fuera de texto). 29. De lo expuesto, se advierte que para la procedencia del mecanismo de revisión eventual la solicitud debe observar los siguientes requisitos: i) debe ser requerida por una de las partes del proceso o por el Ministerio Público; ii) debe elevarse dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso; iii) debe versar sobre una decisión proferida por un Tribunal Administrativo; iv) la providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso; y v) encontrarse debidamente sustentada.
Análisis del caso concreto 30. En el caso bajo examen, se tiene que la sentencia de 10 de abril de 2025 fue notificada el día 29 del mismo mes y año18 y las solicitudes de selección para revisión eventual se presentaron por la parte actora y por el coadyuvante el día 12 de mayo de 202519, por lo que se cumplen los requisitos de legitimación y oportunidad. 31.
Asimismo, la Sala destaca que se cumple el requisito relacionado con que la providencia cuya selección para eventual revisión fue proferida en el marco de un proceso de acción popular y puso fin al proceso, toda vez que se trató de la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL. 32. Ahora bien, la Sala destaca que uno de los requisitos de procedencia de la revisión eventual es el relacionado con que la petición esté debidamente sustentada.
En la petición debe hacerse una exposición razonada de las circunstancias que imponen la revisión, con el propósito de unificar jurisprudencia y deberá contener un nivel de trascendencia e incidencia directa e inmediata en la decisión respectiva, sin que sea procedente para cuestionar el análisis probatorio o la interpretación de normas jurídicas realizadas por los jueces. 18 Cfr. Índice 25 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] Soporte notificación Providencia que revo(.pdf) NroActua 25 […]”. 19 Cfr. índice 26 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivos denominados: “[…] 23_MemorialWeb_PeticiOn-Escritodesolicitud(.pdf) NroActua 26 […]” y “[…] 19_MemorialWeb_PeticiOn- Solicituddeeventua(.pdf) NroActua 26 […]”. 14 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
En este sentido el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el mecanismo eventual de revisión procede en dos casos: i) cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales; o, ii) cuando con fundamento en el mismo supuesto se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. 34.
Al respecto, la Sala evidencia que la solicitud de selección presentada por la parte actora se fundamentó en que la sentencia proferida por el TRIBUNAL se apartó de la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la protección de los derechos colectivos relacionados con: i) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; ii) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y iii) la seguridad y salubridad públicas. 35.
En este punto, la Sala considera que la parte actora no sustentó debidamente la solicitud de selección para revisión eventual de la sentencia de 10 de abril de 2025, toda vez que si bien realizó transcripciones de la jurisprudencia de esta Corporación relacionada con la definición y contenido de los derechos e intereses colectivos señalados, no explicó las razones por las cuales la sentencia proferida por el TRIBUNAL se apartó de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado. 36.
Por otro lado, la parte actora señaló que la sentencia cuya selección para revisión eventual se solicita desconoció la jurisprudencia del TRIBUNAL en asuntos con similitud de hechos y derechos, concretamente, sostuvo que se apartó de las sentencias de 10 de mayo de 2018 y 14 de marzo de 2019 proferidas por el TRIBUNAL, en las que se ampararon los derechos colectivos de las personas residentes en las localidades de Teusaquillo y Suba de la ciudad de Bogotá, respectivamente, con ocasión de las afectaciones a los derechos colectivos como consecuencia del funcionamiento de establecimientos nocturnos en esas localidades. 37.
La Sala pone de presente, por un lado, que el objeto de la revisión eventual es la unificación de jurisprudencia y, por otro lado, que el supuesto previsto en el numeral 2.º del artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 se refiere a la procedencia de la revisión eventual cuando se presenten contradicciones o divergencias interpretativas contenidas en una sentencia de unificación del Consejo de Estado o en la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, lo cual no sucede en la solicitud 15 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentada por la parte actora, en la que se alega que la sentencia de 10 de abril de 2025 se apartó de otras sentencias proferidas por el mismo TRIBUNAL, por lo que se reitera, que no se cumple el requisito previsto en la norma para la procedencia de la revisión eventual. 38.
En referencia a la solicitud de selección presentada por el señor Efraín Olarte Olarte en calidad de coadyuvante de la parte actora, la Sala considera que tampoco cumple con los requisitos de procedencia, toda vez que no pretende la unificación de jurisprudencia sino reabrir el debate judicial que terminó con la sentencia proferida por el TRIBUNAL en segunda instancia. 39.
Así las cosas, para la Sala los argumentos expuestos por el coadyuvante y relacionados con la legitimación de los establecimientos de comercio que presentaron recursos de apelación en el proceso de la referencia, la valoración probatoria realizada por el TRIBUNAL y el supuesto beneficio de intereses particulares sobre el interés general, no tienen por objeto unificar la jurisprudencia sino reabrir el debate judicial que terminó con la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de abril de 2025. 40.
La Sala considera que las solicitudes de selección presentadas por la parte actora y por el coadyuvante para la revisión eventual de la sentencia proferida el 10 de abril de 2025 por el TRIBUNAL, no cumplen el requisito de estar debidamente sustentadas, toda vez que: i) no se expusieron las razones por las cuales la sentencia proferida por el TRIBUNAL se apartó de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado; ii) se plantea una divergencia respecto a sentencias proferidas por el TRIBUNAL y no frente a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación; y iii) lo que se pretende es reabrir el debate judicial que terminó con la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de abril de 2025, razones por las cuales no se seleccionará para revisión eventual la precitada sentencia, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Conclusiones 41.
La Sala considera que las solicitudes de selección para revisión eventual de la sentencia proferida el 10 de abril de 2025 por el TRIBUNAL no cumplen ninguno de los supuestos previstos en el artículo 273 de la Lay 1437 de 2011, en razón a que de los argumentos expuestos por la parte actora y por el coadyuvante no se desprende que la providencia objeto de solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la ley aplicada 16 Núm. único de radicación: 11001-33-35-010-2018-00347-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre tribunales, ni se expuso cómo la providencia se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación. 42.
Finalmente, la Sala ordenará a la Secretaría General corregir el nombre del actor popular registrado en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, toda vez que tanto en el auto admisorio de la demanda como en la sentencia proferida el 10 de abril de 2025, se precisó que la demanda fue presentada por la Personería de Bogotá D.C., tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, IV.
RESUELVE
PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el 10 de abril de 2025 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado corregir el nombre del actor popular en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, precisando que se trata de la PERSONERÍA DE BOGOTÁ D.C., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.