Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán. Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC Tema: Se analiza la excepción de inepta demanda, de falta de agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad y de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se declara probada la excepción de caducidad. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA- promovió el señor Javier Ernesto Escandón Farfán con el propósito de que se declare la nulidad de las Resoluciones 476 de 23 de septiembre de 20111 y 538 de 31 de octubre de 20112, actos administrativos expedidos por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, Quindío. I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda I.1.1. Las pretensiones 1. El día 10 de abril de 20123, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Javier Ernesto Escandón Farfán, representado por un defensor público4 instauró demanda contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.
Como fundamento de ello, elevó la siguiente petición: 1 “Por la cual se sanciona al interno con la pérdida del derecho de redención de pena por el término de 20 días”. 2 “Por la cual se confirma la sanción disciplinaria”. 3 De conformidad con el sello de recibido visible a folio 4 reverso del Cuaderno 1. 4 Folios 1 a 4. Cuaderno principal.
Cabe resaltar que, si bien al momento de interponer la demanda el señor Javier Ernesto Escandón Farfán no acudió a la jurisdicción a través de apoderado judicial, no es menos cierto que luego de ser inadmitida la demanda y ordenarse corregir dicho yerro, se designó un defensor público con el fin de representar los intereses del accionante, en su condición de recluso para la fecha de presentación de la demanda. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Consecuente con lo anterior, solicito conceder acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la sanción impuesta por EPMSC de Armenia Quindío”.
I.1.2. Los hechos de la demanda 2. Del texto de la demanda se desprende que los principales presupuestos fácticos que enmarcan la presente controversia son los siguientes: 2.1. El Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 65 de 18 de agosto de 1993, mediante la Resolución 476 de 23 de septiembre de 2011, impuso una sanción al entonces interno Javier Ernesto Escandón Farfán consistente en la pérdida del derecho de redención de pena por el término de veinte (20) días por haber incurrido en la comisión de la falta prevista en el artículo 121, parágrafo 2°, numeral 16, ibidem, esto es, por haber agredido a un compañero de celda. 2.2.
En contra de la anterior decisión el actor interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, a través de la Resolución 538 de 31 de octubre de 2011, confirmando la decisión recurrida. I.1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación 3.
El actor invocó las siguientes disposiciones transgredidas: el artículo 29 de la Constitución Política y; los artículos 1285 y 1376 de la Ley 65 de 18 de agosto de 19937. El cargo único de violación planteado en la demanda se fundamenta en la violación a la garantía del debido proceso. - Cargo único. Violación al debido proceso 4.
Argumentó que el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 65 de 1993, le impuso la sanción consistente en la pérdida del derecho de redención de pena por el término de veinte (20) días por haber incurrido en la comisión de la falta grave prevista en el artículo 121, parágrafo 2°, numeral 16, ibidem, esto es, por haber agredido a un compañero de celda, vulnerando la garantía constitucional del debido proceso. 5 “ARTICULO 128.
REINCIDENCIA. Se considera como reincidente disciplinario al recluso que habiendo estado sometido a alguna de las sanciones establecidas en esta ley, incurra dentro de los seis meses siguientes en una de las conductas previstas como faltas leves o dentro del término de tres meses en cualquiera de las infracciones establecidas como graves”. 6 Vigente al momento de los hechos: “ARTÍCULO 137.
SUSPENSION CONDICIONAL. Tanto el Director como el Consejo de Disciplina pueden suspender condicionalmente, por justificados motivos, en todo o en parte, las sanciones que se hayan impuesto, siempre que se trate de internos que no sean reincidentes disciplinarios. Si dentro del término de tres meses, contados a partir del día en que se cumpla la sanción, el interno comete una nueva infracción se le aplicará la sanción suspendida junto con la que merezca por la nueva falta”. 7 "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario". 3 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Para tal efecto, aclaró que no se probó la agresión a su compañero de celda, el interno Hincapié Vargas, en tanto que este último no fue valorado por un médico con el fin de determinar la gravedad de las supuestas lesiones, y agregó que fue sancionado por la versión de un interno que ni siquiera se encontraba presente en el momento de los hechos. 6.
Precisó que la sanción impuesta en su contra no resultó proporcional debido a que no se demostró ser reincidente disciplinario, figura que se encuentra prevista en el artículo 128 de la Ley 65 de 1993. Además, el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia no dio aplicación a lo previsto en el artículo 137 ibidem, norma que faculta a esa dependencia a suspender condicionalmente y por justificados motivos, en todo o en parte, las sanciones que se hayan impuesto. 7.
Finalmente, afirmó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo constituye el mecanismo idóneo para lograr la defensa de los derechos subjetivos vulnerados por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 8. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, vinculado al proceso como parte demandada8, por conducto de apoderado judicial contestó de manera oportuna la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones9. 9. Planteó como excepciones las siguientes: 9.1. Inepta demanda por falta de cumplimiento de los requisitos formales previstos en el artículo 137, numerales 2° y 4° del CCA, según los cuales en la demanda deberá precisarse “lo que se demanda” y “los fundamentos de derecho”. 9.2.
Falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procebibilidad para instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. 9.3. Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto la demanda se interpuso cuando habían transcurrido cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de notificación de la Resolución 538 de 31 de octubre de 2011. 10.
En lo que tiene que ver con el fondo del asunto, destacó que la actuación disciplinaria se adelantó con plena observancia de la garantía del debido proceso que comprende un conjunto de principios formales y de obligatorio cumplimiento, 8 Mediante auto de 6 de julio de 2015, se ordenó la notificación al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC. 9 Folios 48 a 56.
Cuaderno principal. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como la oportunidad de defenderse, el principio de publicidad, de legalidad, por mencionar algunos. 11. En apoyo de lo anterior, hizo referencia a las principales actuaciones adelantadas en el proceso administrativo el cual se tramitó con el radicado núm. 613-023-01, en el siguiente sentido: 11.1.
En el caso en concreto, la investigación disciplinaria objeto de análisis se originó con base en el Informe Administrativo de 15 de febrero de 2011, presentado ante la Dirección del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, en el cual el señor Marco Antonio Chavarro Botero, Dragoneante del INPEC, da cuenta que el día 14 de febrero de 2011, hora: 16:10 pm, en el pabellón número 2, pasillo 3, se presentó una riña en la que se vieron involucrados los internos Javier Ernesto Escandón Farfán y César Augusto Hincapié Vargas, hechos que motivaron el ingreso del personal de guardia disponible para restablecer el orden; 11.2.
El señor Javier Ernesto Escandón Farfán tuvo la oportunidad de rendir versión libre sobre los hechos objeto de investigación; 11.3. Luego de lo anterior, agotada la etapa probatoria, el ente instructor mediante memorando de 14 de septiembre de 2011, emitió informe en el cual se señala que el entonces interno Javier Ernesto Escandón Farfán era responsable de la comisión de la falta grave descrita en el artículo 121, parágrafo 2°, numeral 16 de la Ley 65 de 1993, en consonancia con el artículo 20, numeral 16, de la Resolución 5817 de 199410, esto es, la consistente en “(…)16.
Agredir, amenazar o asumir grave actitud irrespetuosa contra los funcionarios de la institución, funcionarios judiciales, administrativos, los visitantes y los compañeros”; 11.4. El informe investigativo fue remitido al Consejo de Disciplina, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 65 de 1993, que señala que “[…] El Consejo de Disciplina sancionará las conductas graves”; 11.5.
El Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 65 de 1993, expidió la Resolución 476 de 23 de septiembre de 2011, mediante la cual impuso una sanción al entonces interno Javier Ernesto Escandón Farfán consistente en la pérdida del derecho de redención de pena por el término de veinte (20) días; 11.6.
En contra de la anterior decisión, el señor Javier Ernesto Escandón Farfán interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución 538 de 31 de octubre de 2011, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. El anterior acto administrativo fue notificado el día 3 de noviembre de 2011. 10 Reglamento General para Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios 5 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
Finalmente, planteó las siguientes excepciones de fondo las cuales tituló de la siguiente manera: (i) “[…] EXCEPCIÓN DE PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NO. 476 DE FECHA 23 DE SEPTIEMBRE DE 2011 Y LA RESOLUCIÓN NO. 538 DE SEPTIEMBRE 28 DE 2011 (sic)”; y (ii) “EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE PRUEBAS QUE DESVIRTÚEN LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE QUE GOZAN LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS”.
III. TRÁMITE DEL PROCESO, ACTUACIONES SURTIDAS Y ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 13. El día 10 de abril de 201211, el señor Javier Ernesto Escandón Farfán radicó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación judicial que mediante auto de 27 de abril de 2012 ordenó la remisión del presente expediente al Consejo de Estado por ser la autoridad competente para tramitar el presente asunto. 14.
Según auto de 26 de julio de 201212 se inadmitió la demanda, tras considerarse que el actor no cumplió con algunos requisitos enlistados en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo13, y mediante proveído de 6 de julio de 201514 se admitió la demanda pues dentro del plazo concedido para ello, el defensor público designado para asumir la defensa del actor corrigió la demanda. 15.
Mediante auto de 25 de mayo de 201615, se abrió el proceso a pruebas y, según proveído de 4 de abril de 201716, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 16. Dentro de la oportunidad procesal anterior, todos los sujetos procesales guardaron silencio.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia 17. Esta Sala de Decisión es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo17, aplicable 11 De conformidad con el sello de recibido obrante a folio 4 reverso del cuaderno principal. 12 Folios 15 a 16. Cuaderno principal. 13 En el citado proveído se indicó lo siguiente: «[O]bserva el Despacho que: i).- El accionante carece de postulación por cuanto el acto administrativo objeto de controversia es susceptible de ser demandado mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la misma que debe instaurarse por intermedio de apoderado judicial;
(ii).- El acto administrativo cuya nulidad se pretende no fue individualizado con precisión; iii).- No se adjuntó copia auténtica del acto acusado, esto es, la Resolución 263 de 22 de febrero de 2012; iv).- No fueron allegadas las copias de la demanda con sus respectivos anexos, necesarias para llevar a cabo la notificación de las entidades demandadas; v) Así las cosas, por tratarse de defectos formales se procederá de conformidad con el artículo 143 del C.C.A., en el sentido de conceder al actor la oportunidad para que subsane los mismos”. 14 Folios 43 a 44.
Cuaderno principal. 15 Folios 85 a 86. Cuaderno principal. 16 Folio 88. Cuaderno principal. 17 “ARTÍCULO 128. del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919.
IV.2. Los actos demandados 18. Los actos demandados en este proceso son: 18.1. La Resolución 476 de 23 de septiembre de 201120 “Por medio de la cual se sanciona a un personal interno”, expedida por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, Quindío, acto administrativo que en su parte resolutiva ordenó lo siguiente: “RESOLUCIÓN NÚMERO 476 DEL 23 DE SEPTIEMBRE DE 2011 El Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia Quindío en ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confiere la Ley 65 de 1993, el Acuerdo 011 de 1995 y, (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Sancionar al interno ESCANDON FARFAN JAVIER ERNESTO identificado con documento (…) por la infracción referida y contemplada en la Resolución 5817/94 con la PÉRDIDA DEL DERECHO DE REDENCIÓN DE PENA POR EL TÉRMINO DE VEINTE (20) DÍAS.
ARTÍCULO SEGUNDO: No pronunciarse frente a la sanción del interno CESAR AUGUSTO HINCAPIE VARGAS por no ser este sujeto disciplinable por estado de reclusión en ´BAJA´ según registros obrante (sic) en el expediente y con fundamento en lo resuelto en la parte motiva del presente proveído.
ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición dentro de los tres (03) días siguientes a la notificación de la misma, la cual deberá ser presentada debidamente sustentada ante el Consejo de Disciplina del EPMSC de Armenia Quindío.
ARTÍCULO CUARTO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Armenia Quindío a los veintitrés (23) días del mes de septiembre del año 2011 No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia. […]”. 18 “ARTÍCULO 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 19 “Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 20 Folios 67 a 69.
Cuaderno principal. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)”. 18.2. La Resolución 538 de 31 de octubre de 201121 “Por medio de la cual se confirma una sanción disciplinaria”, acto administrativo expedido por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, Quindío, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN NÚMERO 538 DEL 31 DE OCTUBRE DE 2011 ´Por medio de la cual se confirma una sanción disciplinaria´ El Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia Quindío en ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confiere la Ley 65 de 1993 y, (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la sanción impuesta mediante resolución Número 476 de fecha 23/09/2011 y por medio de la cual se sanciona al interno JAVIER ERNESTO ESCANDON FARFAN identificado con CC (…) con la PERDIDA DEL DERECHO DE REDENCIÓN DE PENA POR EL TERMINOS (sic) DE VEINTE (20) DÍAS.
ARTÍCULO SEGUNDO: Contra la presente no procede recurso alguno quedando la misma ejecutoriada una vez se surta el acto de publicidad de la misma.
ARTÍCULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Armenia Quindío a los treinta y un (31) días del mes de octubre del año 2011 (…)”. IV.3. El problema jurídico a resolver 19. Esta Sala de Decisión debe entrar a analizar los siguientes problemas jurídicos: 19.1. Si las Resoluciones 476 de 23 de septiembre de 2011 y 538 de 31 de octubre de 2011, fueron expedidas por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia infringiendo el artículo 29 de la Constitución Política; y los artículos 128 y 137 de la Ley 65 de 18 de agosto de 1993, particularmente, si se vulneró la garantía del debido proceso no sin antes emitir un pronunciamiento en relación con los siguientes aspectos: 19.1.1.
Si se debe declarar o no probada la excepción de inepta demanda por falta del cumplimiento de los requisitos formales previstos en el artículo 137, numerales 21 Folio 70. Cuaderno principal. 8 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2° y 4° del CCA, según los cuales en la demanda deberá precisarse “lo que se demanda” y “los fundamentos de derecho”; 19.1.2.
Si se debe declarar o no probada la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y; 19.1.3. Si operó la caducidad de la acción de la nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el actor. IV.4. La solución al problema jurídico IV.4.1.
Estudio de la excepción de inepta demanda 20. El numeral 7° del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en virtud de la remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo señala que la excepción de inepta demanda se configura (i) por falta de requisitos formales o, (ii) por indebida acumulación de pretensiones. 21.
En igual sentido, el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, dispone que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los requisitos allí contenidos entre los cuales se enlistan los siguientes: (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) lo que se demanda, (iii) los hechos u omisiones que sirven de fundamento de la acción, (iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones, (v) las pruebas y la petición de aquellas que pretenda hacerse valer, y (vi) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria para determinar la competencia. 22.
En el caso de autos y una vez revisado el expediente, la Sala advierte que con el escrito de corrección de la demanda22, el actor representado por un defensor público individualizó con precisión los actos administrativos acusados, señalando que la demanda iba dirigida a cuestionar la presunción de legalidad de las Resoluciones 476 de 23 de septiembre de 2011 y 538 de 31 de octubre de 2011, actos administrativos expedidos por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, Quindío y, para ello, aportó copia de tales decisiones. 23.
Por otro lado, se advierte que, si bien el actor no incluyó expresamente un acápite de normas violadas y el correspondiente concepto de la violación, dicha circunstancia por sí sola no es suficiente para considerar no cumplida la exigencia prevista en el numeral 4° del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. Una interpretación contraria supondría un exceso ritual manifiesto en detrimento de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. 22 Folios 29 a 30.
Cuaderno principal. 9 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Es por ello que, a partir de una lectura integral de la demanda, se evidencia que el actor a lo largo de su escrito citó, como normas vulneradas, los artículos 29 de la Constitución Política; y 128 y 137 de la Ley 65 de 18 de agosto de 199323.
Adicionalmente, argumentó que el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, Quindío quebrantó la garantía del debido proceso. 25. Por consiguiente, el actor sí dio cumplimiento a las exigencias formales enlistadas en el artículo 137, numerales 2° y 4° del CCA y, por ello, se declarará no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, conforme quedará consignado en la parte resolutiva de esta providencia. IV.4.2.
Estudio de la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial 26. En el presente caso, se evidencia que el día 10 de abril de 201224, el señor Javier Ernesto Escandón Farfán presentó la demanda de la referencia, esto es, cuando se encontraban vigentes las Leyes 1285 de 22 de enero de 2009 y 1395 de 12 de julio de 2010, motivo por el cual el análisis que abordará la Sala se realizará a la luz de las citadas disposiciones normativas. 27.
La conciliación extrajudicial fue estatuida por el legislador como un requisito previo de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para el ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, controversias contractuales y de reparación directa, conforme se desprende del tenor del artículo 13 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200925, que introdujo el artículo 42A en la Ley 270 de 7 de marzo de 199626, en consonancia con el inciso 1° del artículo 52, de la Ley 1395 de 12 de julio de 201027, que modificó el artículo 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 200128, en el siguiente sentido: Ley 1285 “Artículo 13.
Adiciona Artículo 42A de la Ley 270 de 1996. Apruebase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: "Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso- administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial” (Destacado fuera de texto).
Ley 1395 23 "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario". 24 De conformidad con el sello de recibido visible a folio 4 reverso del Cuaderno 1. 25 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. 26 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 27 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”. 28 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones". 10 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 52.
El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 quedará así: Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas.
En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad (…)” (Negrillas fuera de texto). 28. Por su parte, el artículo 2° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 200929, establece los asuntos que son susceptibles de conciliación, en el siguiente sentido: “Artículo 2°. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa.
Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado”.
(Negrillas y subrayado fuera de texto) 29. De las normas transcritas, se colige que el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y las relativas a contratos exige que (i) los asuntos sean conciliables y (ii) que la controversia o litigio sea de carácter particular y económico. 30.
En el presente caso, se advierte que el señor Javier Ernesto Escandón Farfán instauró demanda con el propósito de cuestionar la legalidad de las Resoluciones 476 de 23 de septiembre de 2011 y 538 de 31 de octubre de 2011, actos administrativos expedidos por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia, Quindío, mediante las cuales se impuso la sanción consistente en la pérdida del derecho de redención de pena por el término de veinte (20) días por haber incurrido en la comisión de la falta prevista en el artículo 121, parágrafo 2°, numeral 16, de la Ley 65 de 1993. 29 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.” Norma que se encuentra compilada en el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015, artículo 2.2.4.3.1.1.2. 11 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Para la Sala, en el presente caso no era necesario el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procebilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues no se evidencia que las pretensiones formuladas por el actor tengan un contenido económico ni que este se derive de la eventual declaratoria de nulidad de los actos censurados. 32.
En consecuencia, la Sala denegará la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial por tratarse de un asunto que, por su naturaleza, no era conciliable. IV.4.3. Estudio de la excepción de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 33. El Legislador, investido del poder de configuración normativa, se encuentra facultado para establecer unos plazos razonables, perentorios y preclusivos con el fin de limitar en el tiempo el derecho que tienen las personas de acceder a la justicia para resolver sus conflictos30.
Como figura procesal de orden público, irrenunciable y de obligatorio cumplimiento, la caducidad tiene como función la de salvaguardar la seguridad jurídica, la convivencia pacífica y la defensa del interés general en el marco de un Estado de derecho. Esta Corporación31, en torno a los rasgos principales de esta figura, ha señalado lo siguiente: “La caducidad en materia contenciosa es un presupuesto procesal definido por el legislador, quien haciendo uso de su poder de configuración normativa en materia procesal, limita en el tiempo el derecho de acción que tienen las personas de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, enervando con ello la posibilidad de controvertir la presunción de legalidad de los actos administrativos.
Esta figura procesal permite materializar principios de nuestra Carta Política como la seguridad jurídica y la defensa del interés general. Por ser una figura de orden público, es irrenunciable y debe ser declarada de oficio por el juez, luego de verificar la ocurrencia de los presupuestos para su operancia. La caducidad impone al demandante la carga de presentar la demanda dentro de los términos previstos en las leyes procesales para el ejercicio de la acción, bajo criterios de celeridad y oportunidad.
El incumplimiento de esta carga por parte del actor, se traduce en la imposibilidad de obtener un pronunciamiento de fondo por parte del juez en la búsqueda de la verdad, la justicia y el bien común”. 34. El legislador, en materia contenciosa, previó en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo unos plazos para ejercer el derecho de acción frente a las diferentes clases de acciones.
Ahora, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el interesado dispone de un plazo de (4) meses para 30 La Corte Constitucional en sentencia C- 832 de 2001 señaló: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2020, radicado: 41001-23-31-000-2000-00659-01, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incoar la demanda, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado.
Indica la norma: “ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (…)” (Negrillas fuera de texto) 35. En el caso de autos, la investigación disciplinaria objeto de análisis adelantada por el Consejo de Disciplina del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Armenia culminó con la expedición de la Resolución 476 de 23 de septiembre de 2011, mediante la cual se impuso una sanción al entonces interno Javier Ernesto Escandón Farfán consistente en la pérdida del derecho de redención de pena por el término de veinte (20) días por haber incurrido en la comisión de la falta grave descrita en el artículo 121, parágrafo 2°, numeral 16, de la Ley 65 de 1993. 36.
En igual sentido, consta que el señor Javier Ernesto Escandón Farfán interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución 538 de 31 de octubre de 2011, confirmando la decisión recurrida. El anterior acto administrativo fue notificado personalmente al actor el día 3 de noviembre de 2011, según constancia obrante en el expediente32. 32 Folio 70, reverso.
Cuaderno principal. Imagen tomada del Folio 70. 13 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. Nótese que el propio actor reconoció en el escrito de demanda que fue notificado del contenido de la Resolución 538 de 31 de octubre de 2011, en esa fecha cuando de manera expresa señaló: “(…) [l]a sanción impuesta, con la pérdida de redención de pena, por un término de veinte (20) días, se generó por hechos ocurridos en febrero del año inmediatamente anterior por una supuesta agresión al compañero de celda, siendo sancionado mediante notificación efectuada en noviembre del mismo año33”. 38.
Ello significa que a partir del día siguiente al de esa fecha se debe computar el término de caducidad de los cuatro (4) meses para presentar la demanda, el cual comenzó a correr desde el día 4 de noviembre de 2011 y venció el día 4 de marzo de 2012, pero al ser este último un día inhábil –domingo34- el término se extendió hasta el día 5 de marzo de 201235. 39.
Por lo tanto, emerge con claridad que cuando el actor radicó la demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el día 10 de abril de 2012, según sello de recibido de la secretaría de esa Corporación Judicial, el término de caducidad se encontraba superado. En consecuencia, la Sala declarará configurado el medio exceptivo de caducidad, circunstancia que impide un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. 40.
Por último, esta Sala se abstendrá de condenar en costas en tanto que no concurren los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones de inepta demanda y de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, propuestas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.
SEGUNDO: Declarar probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
TERCERO: Sin condena en costas. 33 Folio 2 del Cuaderno principal. 34 El artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, dispone que los plazos de meses y años se computan según el calendario y cuando el vencimiento del término ocurre en un día feriado o de vacancia se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. 35 Según el calendario https://www.calendario-365.com.co/calendario-2012.html.
Fecha de consulta: 27 de septiembre de 2023. 14 Radicación: 11001-03-24-000-2012-00212-00 Demandante: Javier Ernesto Escandón Farfán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.