REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: EDITH SABED GUTIÉRREZ BLANCO Y OTRO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE CONFIRMA LA DECISIÓN QUE NEGÓ EL AMPARO.
Síntesis del caso: los demandantes reclamaron la protección a sus derechos constitucionales fundamentales que consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia en un proceso de reparación directa por una falla del servicio en el cumplimiento de una orden judicial impartida por la Corte Constitucional, pues consideraron que la autoridad judicial valoró indebidamente las pruebas y desconoció precedentes judiciales vinculantes.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, la cual negó el amparo, porque no se configuran los defectos alegados. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 3 de abril de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se decidió: “( ) 2. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por los señores Edith Sabeth Gutiérrez Blanco y Rito Adolfo Duarte contra el Tribunal Administrativo de Santander” (archivo disponible en medio magnético en el índice 16 en SAMAI, negrillas del original) I.
ANTECEDENTES Los señores Edith Sabed Gutiérrez Blanco y Rito Adolfo Duarte promovieron acción de tutela en contra del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el Tribunal Administrativo de Santander y el Municipio de Floridablanca para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales de la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, en conexidad con las garantías de seguridad jurídica y vivienda digna, supuestamente vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas por las autoridades judiciales demandadas el 19 de enero de 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo 2023 y 31 de octubre de 2024, respectivamente, en el proceso de reparación directa con radicación 68001-33-33-005-2018-00453-00/02. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 en SAMAI): 1) En el año 2007, el Banco Inmobiliario de Floridablanca (Santander) y los demandantes celebraron un contrato de promesa de compraventa para adquirir una unidad inmobiliaria en el proyecto de vivienda de interés social Altos de Bellavista. 2) En el año 2011, el entonces Instituto Colombiano de Geología y Minería calificó al terreno del proyecto con alto riesgo por remoción de masas, lo cual impidió continuar con la construcción de los inmuebles; posteriormente, algunos adquirentes ocuparon el predio sin autorización para construir su propia vivienda. 3) El Municipio de Floridablanca intentó promover un nuevo proyecto inmobiliario conocido como Cerros de la Florida; sin embargo, la Financiera de Desarrollo Territorial SA emitió concepto negativo. 4) En el año 2014, la Inspección de Policía de Floridablanca desalojó forzosamente a los ocupantes del lote de Altos de Bellavista, quienes promovieron una acción de tutela en contra de esta actuación policial. 5) Mediante la sentencia T-109 de 2015, la Corte Constitucional amparó con efectos inter communis los derechos del debido proceso y vivienda digna de los ocupantes del lote de Altos de Bellavista; además, entre otras medidas para conjurar la vulneración, le ordenó a la Alcaldía Municipal de Floridablanca culminar un proyecto de vivienda en los siguientes términos: “SÉPTIMO. - ORDENAR a la Alcaldía de Floridablanca atender, responder y enmendar en lo que sea necesario, dentro de los 45 días siguientes a la notificación de esta providencia, las observaciones realizadas por los evaluadores de Findeter el pasado mes de febrero con respecto al proyecto inmobiliario Vipa “Cerros de la Florida”, para lograr que el mismo sea considerado viable y declarado como habilitado.
En todo caso, sea mediante esta iniciativa o la articulación de políticas públicas nuevas acordes con la necesidad y el grupo población afectado, el municipio de Floridablanca deberá presentar, dentro de los tres meses siguientes a la notificación de esta 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo providencia, un cronograma detallado de trabajo, con el correspondiente soporte presupuestal y los responsables debidamente identificados, que en un plazo máximo de un año y medio habrá de culminar un proyecto de vivienda social digno para los accionantes y demás ciudadanos en igualdad de condiciones.
La propuesta que presente la entidad territorial deberá respetar en la mayor medida posible las condiciones originales de la oferta habitacional ofrecida en el año 2007, es decir, mantener características similares de metraje de las habitaciones, especificaciones de acabados y el valor del ahorro programado exigible. De surgir alguna modificación esta solamente será válida siempre que sea para mejorar las condiciones de la oferta inicial.
Cualquier sobrecosto deberá ser asumido por la administración municipal y los recursos que ésta pueda gestionar con las demás entidades públicas del orden nacional”. 6) El 30 de noviembre de 2018, los demandantes promovieron un proceso de reparación directa en contra del Municipio de Floridablanca por una falla del servicio en el cumplimiento del numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia T-109 de 2015; en consecuencia, pretendieron una indemnización por daño moral, daño a la vida en relación y daño autónomo a derechos convencional y constitucionalmente amparados. 7) Por sentencia de 19 de enero de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró la responsabilidad administrativa del Municipio de Floridablanca por una omisión en cumplir lo ordenado en la sentencia T- 109 de 2015 de la Corte Constitucional; por lo tanto, lo condenó a indemnizar los perjuicios morales a una tasa de treinta salarios mínimos legales mensuales vigentes (30 SMLMV) para cada uno de los demandantes y le ordenó incluirlos como beneficiarios del nuevo proyecto inmobiliario Villa Renacer. 8) Inconforme con la decisión, el Municipio de Floridablanca instauró recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia1. 9) Por sentencia de 31 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander revocó el fallo apelado y denegó las pretensiones de la demanda, tras constatar que el Municipio de Floridablanca promovió otro proyecto inmobiliario (conocido como Villa Renacer) que cumplió las condiciones ordenadas en la sentencia T-109 de 2015 de la Corte Constitucional y que fue ofertado a los demandantes para garantizar su 1 Para sustentar el recurso, argumentó que el juzgado no agotó un juicio de reproche frente a la conducta de la autoridad ni comprobó los elementos para tener por acreditada una falla del servicio; además, sostuvo que les ha propuesto a los demandantes otras soluciones de vivienda (a saber, un subsidio temporal de arrendamiento y una participación en otro proyecto inmobiliario), sin embargo, no han accedido a ello y aún se encuentran ocupando el lote de Altos de Bellavista. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo vivienda digna, pero estos optaron por no acogerse al proyecto; en consecuencia, concluyó que el daño alegado no fue antijurídico, pues si bien la autoridad demandada excedió los plazos para cumplir la orden proferida por la Corte Constitucional, dicha orden se había materializado para el momento en que se presentó la demanda de reparación directa. 2.
Los fundamentos de la vulneración Los demandantes adujeron que las sentencias proferidas el 19 de enero de 2023 y 31 de octubre de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales de la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, en conexidad con las garantías de seguridad jurídica y vivienda digna, porque adolecen de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial (índice 2 en SAMAI).
En su criterio, se configuró un defecto fáctico en la valoración de las pruebas que demostraron que no disponen de una vivienda propia y por ende daban cuenta de la antijuridicidad del daño, puntualmente: las declaraciones rendidas por los testigos Luz Stella Cadena Suárez, Julio César González García y Emma Lucía Blanco Amaya (funcionarios del Banco Inmobiliario de Floridablanca) y los testigos Edison Pinzón, Daniel Anaya y Anita Merchán (vecinos y familiares de los demandantes); además, la decisión judicial no se sustentó en el material probatorio, pues la autoridad judicial asumió que el nuevo proyecto inmobiliario respetaba las condiciones y beneficios de la oferta inicial del año 2007, a pesar de que el precio de las viviendas ascendió y el municipio excedió los plazos para acreditar el cumplimiento de la sentencia T-109 de 2015 de la Corte Constitucional.
En segundo lugar, señalaron que el Tribunal Administrativo de Santander desconoció el precedente judicial horizontal sentado por la misma sala de decisión en otros procesos de reparación directa2, los cuales también fueron promovidos por 2 Tribunal Administrativo de Santander, sentencia de 18 de julio de 2024 (radicación 68001-33-33-006- 2018-00470-01) M.P. Carolina Arias Ferreira; sentencia de 19 de junio de 2024 (radicación 68001-33- 33-004-2018-00451-01) M.P. Francy del Pilar Pinilla Pecraza; sentencia de 14 de septiembre de 2023 (radicación 68001-33-33-015-2018-00092-01) M.P. Claudia Patricia Peñuela Arce; sentencia de 7 de julio de 2023 (radicación 68001-33-33-009-2018-00474-02) M.P. Carolina Arias Ferreira; sentencia de 14 de diciembre de 2022 (radicación 68001-43-33-002-2018-00482-01);
M.P. Francy del Pilar Pinilla Pecraza; sentencia de 1 de diciembre de 2022 (radicación 68001-33-33-003-2018-00489-01) M.P. Francy del Pilar Pinilla Pecraza; sentencia de 26 de octubre de 2022 (radicación 68001-33-33-003- 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo beneficiarios del proyecto inmobiliario Altos de Bellavista para obtener una indemnización por el incumplimiento de la sentencia T-109 de 2015, pero en aquellas instancias la autoridad judicial sí consideró que: i) el proyecto inmobiliario Villa Renacer no respetaba las condiciones y beneficios de la oferta inicial del año 2007, ii) la tardanza en cumplir el fallo de tutela vulneraba directamente los derechos del debido proceso y acceso a la administración de justicia, al tiempo que no desvirtuaba el deber de sujeción a la orden judicial y, iii) el daño alegado sí fue antijurídico.
A su vez, también desconoció el precedente judicial vertical sentado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado (MP Ramiro Pazos Guerrero) en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014, según la cual el daño a bienes constitucional y convencionalmente afectados constituye un daño autónomo. 3. Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: Amparar los Derechos Fundamentales al acceso a la Administración de Justicia, necesidad de acatar precedentes jurisprudenciales, el derecho a la igualdad, debido proceso y seguridad jurídica, y derecho a la vivienda digna, actualmente vulnerados por las sentencias de primera y segunda instancia emitidas por el Juzgado QUINTO Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado No. 680013333005-2018- 00453-00 / 680013333005-2018-00453-02.
SEGUNDO: Dejar sin efectos las sentencias de primera y segunda instancia emitidas por el Juzgado QUINTO Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado No. 680013333005-2018-00453-00 / 680013333005-2018- 00453- 02 TERCERO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander proferir, dentro de un término prudencial, un nuevo fallo dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado No. 680013333005-2018- 00453-02, en donde se atienda el respeto de los derechos fundamentales que se encuentren afectados o vulnerados” (archivo disponible en medio magnético en el índice 2 del aplicativo SAMAI, mayúsculas del original). 2018-00481-01) M.P. Francy del Pilar Pinilla Pecraza; sentencia de 10 de octubre de 2022 (radicación 68001-33-33-009-2019-00039-01) M.P. Claudia Patricia Peñuela Arce; sentencia de 16 de diciembre de 2021 (radicación: 68001-33-33-001-2019-00028-01) M.P. Claudia Patricia Peñuela Arce. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo 4.
La actuación en primer grado Por auto de 18 de febrero de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Santander, al titular del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, al Municipio de Floridablanca y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (índice 4 en SAMAI). 5.
La sentencia de primera instancia El 3 de abril de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia que negó las pretensiones de la acción de tutela y la solicitud de desvinculación formulada por el Municipio de Floridablanca (índice 16 en SAMAI). Para el a quo, el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en un defecto fáctico porque valoró en conjunto todas las pruebas aportadas al proceso y determinó que, como los demandantes decidieron no postularse al nuevo proyecto inmobiliario que les ofrecieron, no se logró establecer una antijuridicidad del daño alegado; por consiguiente, advirtió que las conclusiones fueron razonables y encontraron sustento en el material probatorio.
Adicionalmente, consideró que los precedentes judiciales horizontales que invocó la parte demandante no guardaban similitud fáctica con el caso que ocupó al Tribunal Administrativo de Santander en esta ocasión, pues, en los otros procesos no se acreditó que los beneficiarios del proyecto inmobiliario, de manera voluntaria, no hubiesen aceptado una oferta igual o mejor a la del proyecto anterior; además, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014 de la Sección Tercera del Consejo de Estado no resultaba aplicable, pues se trató de un proceso de reparación directa por retención ilegal, ejecución extrajudicial y desaparición forzada. 6.
La impugnación Los demandantes impugnaron la sentencia de primera instancia (índice 21 en SAMAI), la cual les fue concedida por auto de 29 de abril de 2025 (índice 27 en SAMAI). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo Como motivo de inconformidad, señalaron que el Tribunal Administrativo de Santander sí desconoció su propio precedente horizontal, pues, en otros procesos de reparación directa promovidos por destinatarios de la sentencia T-109 de 2015, determinó que el daño fue antijurídico.
Por otro lado, manifestaron que su intención no es reanudar un debate meramente económico ni imponer una valoración diferente del material probatorio, sino revelar una vulneración a sus derechos del debido proceso y acceso a la administración de justicia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) finalidad de la acción de tutela y ii) el caso concreto. 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Municipio de Floridablanca con el fin de que se protejan los 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo derechos constitucionales fundamentales de la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas el 19 de enero de 2023 y 31 de octubre de 2024 en el proceso de reparación directa con radicación 68001-33-33-005-2018-00453-00/02.
En la sentencia de primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela porque no encontró defectos en la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, toda vez que su ejercicio de valoración probatoria fue razonable y los precedentes judiciales invocados no resultaban aplicables.
En el escrito de impugnación, la parte demandante reafirmó que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente judicial horizontal que vulnera sus derechos constitucionales fundamentales y que su intención no es reanudar un debate meramente económico ni imponer una valoración diferente del material probatorio. En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación. 2.1 El cumplimiento de los requisitos de procedencia Es preciso aclarar que, si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra ambas providencias, el análisis se centrará en la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander porque corresponde a la providencia que puso fin a la controversia planteada en el proceso judicial y los cargos formulados por los demandantes se dirigen a cuestionar esta decisión. La Sala advierte que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) los demandantes identificaron de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos que se transgredieron, ii) se agotaron los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, iii) la acción se promovió dentro de los seis (6) meses 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo siguientes a la notificación de la sentencia de 31 de octubre de 20243, iv) la cuestión que se discute es constitucionalmente relevante porque la parte demandante invocó los defectos en los que habría incurrido la providencia atacada y fundamentó la vulneración por la sentencia de segunda instancia, que revocó la decisión de primer grado y contra la cual no proceden recursos, por lo cual no pudieron ser objeto de análisis en el curso del proceso ordinario y, v) no se ataca una sentencia de tutela. 2.2 Caracterización del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tiene una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea (i) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (ii) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. 2.3 Caracterización del desconocimiento del precedente El precedente judicial ha sido definido como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un 3 La sentencia proferida el 31 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander se notificó el 20 de noviembre de 2024 (índice 60 en SAMAI del proceso con radicación 68001-33-33-005- 2018-00453-02) y la tutela se presentó el 11 de febrero de 2025 (índice 2 en SAMAI). 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”4.
En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorgar un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en aras de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales.
No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional5, es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee “fuerza normativa de precedente”, pues ello solo será predicable de la “ratio decidendi”, en efecto, para mayor claridad sobre dicho punto recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es posible identificar tres partes (i) la parte resolutiva o “decisum”, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico examinado;
(ii) la “ratio decidendi”, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y (iii) los “obiter dicta” o dichos de paso, que no son más que aquellos argumentos de argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto.
Se insiste, de las tres partes solo la segunda, esto es, la “ratio decidendi” posee fuerza de precedente siempre que ella “i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente”6.
Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente 4 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 6 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida.
Partiendo del supuesto de que “no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”, la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto. En la sentencia T-830 del 22 de octubre de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos siguientes: “El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.
Luego, entonces, puede predicarse la existencia de un precedente vinculante en los eventos en los cuales: “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado. (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente.
(iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”7. No obstante lo anterior, pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: (i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la carga de transparencia;
(ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales 7 Corte Constitucional, sentencia T-158 de 2006. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para apartarse del precedente, exigencia que se reconoce como la carga de argumentación. 2.4 El análisis del defecto fáctico en el caso concreto La parte demandante alegó que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico en la valoración de los testimonios rendidos en el proceso, los cuales demostraron que no disponen de una vivienda propia, y que la decisión judicial no se sustentó en el material probatorio, pues se asumió que el nuevo proyecto inmobiliario respetaba las condiciones y beneficios de la oferta inicial del año 2007.
Al respecto, la Sala observa que el tribunal valoró íntegramente las declaraciones de los señores Luz Stella Cadena Suárez, Julio César González García, Emma Lucía Blanco Amaya, Edison Pinzón Gutiérrez, Daniel Anaya Caballero y Anita Merchán Calderón y concluyó –con suficiente apoyo probatorio– que la afectación alegada por los demandantes no configuró un daño antijurídico, como se pasa a exponer. 1) A partir de una apreciación racional e íntegra de los testimonios practicados en la audiencia de pruebas, el Tribunal Administrativo de Santander determinó que los demandantes decidieron voluntariamente no postularse al proyecto inmobiliario que se estructuró en reemplazo de las viviendas de Altos de Bellavista, por lo cual no se logró establecer la antijuridicidad del daño alegado. 2) En concreto, la autoridad judicial consideró que el Municipio de Floridablanca sí cumplió con la orden impartida por la Corte Constitucional en el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia T-109 de 2015, toda vez que los testigos Edison Pinzón Gutiérrez y Julio César González García declararon que los demandantes no aceptaron la oferta habitacional del Banco Inmobiliario de Floridablanca en el proyecto Villa Renacer, tal como se evidencia de la sentencia objeto de reproche: “De lo anterior, se infiere que, el municipio de Floridablanca en su momento rindió informe y dio cuenta de gestiones y avances del proyecto tal como lo confirman las declaraciones rendidas por parte de Luz Stella Cadena Suarez - Profesional del Banco Inmobiliario de Floridablanca, Julio Cesar González García – Secretario General del Banco Inmobiliario de Floridablanca, Emma Lucia Blanco Amaya – Arquitecta del Banco Inmobiliario de Floridablanca, quienes señalaron las diferentes actuaciones que adelantó la entidad territorial con el fin de dar cumplimiento a la decisión de tutela, como también los múltiples inconvenientes que se presentaron con el predio donde se quería adelantar el proyecto «Cerros de la Florida», 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo a tal punto de cambiar el sitio, para estructurar el proyecto final que se denominó «Villa Renacer», del cual se afirmó que en su mayoría los apartamentos ya están entregados y habitados por parte de los beneficiarios del proyecto, así como también que la convocatoria al nuevo proyecto de vivienda se inició en el año 2017 y se mantuvo durante 18 meses en los cuales se ofertó el nuevo proyecto de reemplazo a fin de recolectar la información correspondiente e iniciar la asesoría pertinente para los beneficiarios de Altos de Bellavista exclusivamente.
Adicionalmente, del testimonio del señor González García se encuentra acreditado que a los demandantes se les ofreció la opción de utilizar tanto el subsidio de arrendamiento temporal como el subsidio de vivienda obtenido para el nuevo proyecto de reemplazo, pero voluntariamente optaron por no aceptar ninguno de ellos, e igualmente; en la misma línea, la declarante Emma Blanco Amaya –antigua secretaria de planeación de Floridablanca, quien afirmó que por parte del municipio se les otorgó soluciones a los beneficiarios de este subsidio, pero que los mismos no han accedido a estas soluciones que se les ha brindado, desconociendo los motivos de tal decisión. De otro modo, de la declaración rendida por parte de Edinson Pinzón, se logró establecer que los demandantes, [sic] se encuentra que los mismos afirmaron que pese a que les han ofrecido postularse a la convocatoria de nuevo proyecto Villa Renacer, el cual no han aceptado por cuanto no cuentan con el recurso económico que deben aportar por el porcentaje que les corresponde, según los interrogatorios de parte recibidos en audiencia de pruebas de fecha 16 de noviembre de 2022 […] Ahora bien, de los testimonios recibidos en audiencia de pruebas por parte de los señores Edinson Pinzón, Daniel Anaya y Anita Merchán, tampoco se logró establecer los perjuicios reclamados, pues en ningún momento se probó que el demandante estuviera viviendo en arriendo, ya que por el contrario, estuvo en condición de invasor en el lote donde inicialmente se iba a construir el proyecto inicial Altos de Bellavista, negándose a aceptar el subsidio de arrendamiento temporal ya que para ello debía salir del lote en el que se encontraba”. 3) Como viene de leerse, el tribunal demandado identificó las declaraciones rendidas por los testigos Edison Pinzón Gutiérrez y Julio César González García, las apreció en conjunto con los otros testimonios (rendidos por los señores Luz Stella Cadena Suárez, Emma Lucía Blanco Amaya, Daniel Anaya Caballero y Anita Merchán Calderón) y señaló los hechos específicos que fueron evidenciados con este medio de prueba; por consiguiente, la Sala advierte que la valoración de las testimoniales se adecuó a criterios de razonabilidad y respetó el debido proceso de los demandantes. 4) Aunado a lo anterior, es preciso señalar que el Tribunal Administrativo de Santander goza de una facultad de discreción en la apreciación de los medios de prueba.
En ese sentido, para esta Sala no resulta admisible que en sede de tutela se imponga un criterio diferente al del juez natural de la causa, pues, este mecanismo constitucional no fue instituido como una herramienta para perseguir la modificación 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo de los supuestos fácticos del proceso judicial por un simple desacuerdo en la valoración probatoria. 5) Por otra parte, el tribunal demandado expuso que, de conformidad con el expediente del incidente de desacato de la sentencia T-109 de 2015, que aportó el Juzgado Tercero de Pequeñas Causas de Floridablanca en el trámite de primera instancia, la tardanza en acreditar el cumplimiento del fallo no fue injustificada porque el Municipio de Floridablanca adelantó gestiones destinadas a ofrecer soluciones de vivienda a los beneficiarios del proyecto Altos de Bellavista: “Adicional a lo anterior, se encuentra en el expediente que, en sede de tutela, en el trámite incidental no se encontró configurado el desacato por cuanto no se pudo comprobar que la mora haya sido injustificada, ni que hubiese existido negligencia por parte de la autoridad demandada.
Según las pruebas allegadas, no se acreditó que la entidad demandada hubiese sido sancionada por incumplimiento del numeral 7 de la sentencia T-109 de 2015 ni por el juez constitucional ni por los entes de control, pues si bien se excedieron los términos señalados en la decisión que concedió el amparo, ello fue encontrado justificado por el juez de tutela.
De lo expuesto, se tiene que la tardanza en la culminación del proyecto de vivienda no fue debido a una inactividad de la administración, sino que se presentaron dificultades técnicas que se dieron al interior de la formulación de los proyectos nuevos de reemplazo hasta que finalmente el proyecto Villa Renacer tuvo la viabilidad necesaria para su ejecución, motivo por el cual los inmuebles respectivos se empezaron a entregar a finales de 2018 y en el transcurso del año 2019”. 6) A su vez, para determinar que el nuevo proyecto inmobiliario respetaba las condiciones y beneficios de la oferta inicial del año 2007, la autoridad judicial señaló que los aportes para la adquisición de las viviendas del proyecto Villa Renacer se fijaron en un porcentaje inferior del valor del inmueble respecto de los aportes inicialmente estipulados para el proyecto Altos de Bellavista: “Adicionalmente, encuentra la Sala que el nuevo proyecto entregado respeta las condiciones de la oferta habitacional ofrecida en el año 2007 e incluso mejora los porcentajes correspondientes a las familias, pues en el proyecto inicial las familias debían aportar un 34.46% del valor del inmueble, mientras que en el nuevo proyecto estableció un porcentaje de aportes menor, esto es, en un 31.84%” 7) Sobre este punto, incluso si se presentó una diferencia en el quantum de los aportes, como se aduce en la solicitud de amparo, lo cierto es que ello no tendría la potencialidad de cambiar la razón ni el sentido de la decisión, toda vez que la orden impartida por la Corte Constitucional en la séptima resolutiva de la sentencia T-109 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo de 2015 se dirigió a la consecución de una solución de vivienda que respete “en la mayor medida posible las condiciones originales de la oferta habitacional ofrecida en el año 2007, es decir, mantener características similares de metraje de las habitaciones, especificaciones de acabados y el valor del ahorro programado exigible”, sin que le fuere ordenado al Municipio de Floridablanca mantener el valor nominal de las unidades inmobiliarias y, en todo caso, se advirtió que el aporte de cada familia sería menor al establecido en la oferta inicial. 8) De conformidad con lo expuesto, es evidente que el Tribunal Administrativo de Santander no omitió analizar ninguna prueba que tuviera la virtualidad de cambiar el sentido del fallo o, mucho menos, que haya sustentado su decisión en conjeturas infundadas o apreciaciones subjetivas, por el contrario, relacionó los hechos probados con el acervo probatorio y expuso los supuestos fácticos que habilitan la aplicación del supuesto legal que sustentó la decisión, luego es forzoso concluir que no se configuró un defecto fáctico en la providencia atacada. 2.5 El análisis del desconocimiento del precedente en el caso concreto Para los demandantes, el Tribunal Administrativo de Santander pasó por alto el precedente horizontal sentado en otros procesos de reparación directa promovidos por destinatarios de la sentencia T-109 de 2015, en los cuales se determinó que el daño sí fue antijurídico, así como la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2014 por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
No obstante, la Sala no encuentra configurado el defecto, pues, la autoridad judicial no desconoció la vinculatoriedad de precedentes judiciales aplicables, por las razones que se exponen a continuación: 1) En primer lugar, esta Corporación8 ha señalado que la vinculatoriedad del precedente se predica únicamente respecto del precedente vertical del órgano de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de marzo de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2017 02894 00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 1 de diciembre de 2016;
C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 110010315000201601285-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2018; C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 110010315000201801525-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 27 de junio de 2019, C.P Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo cierre para los jueces de inferior jerarquía, en atención a que dos jueces de igual jerarquía pueden tener criterios diferentes al momento de dictar sentencia, siempre que se trate de decisiones con una carga argumentativa razonable y suficiente. 2) Si bien los asuntos guardan cierta similitud, lo cierto es que los criterios jurisprudenciales emanados del Tribunal Administrativo de Santander no constituyen precedentes judiciales sino antecedentes jurisprudenciales, teniendo en cuenta que solo las sentencias que profieren los órganos de cierre, como el Consejo de Estado, se constituyen en precedente al fijar reglas y subreglas que deben ser conocidas y tenidas en cuenta por los demás operadores judiciales. 3) En esa medida, es posible que distintas salas de decisión de los tribunales administrativos tengan un criterio jurídico distinto frente a la resolución de las controversias puestas a su consideración, sin que ello implique, en el presente asunto, la transgresión de los derechos invocados por los demandantes, bajo el entendido que tal situación se enmarca en el ejercicio de la autonomía e independencia de los jueces. 4) En todo caso, esta Sala observa que el tribunal demandado expuso motivos fácticos para apartarse de los antecedentes jurisprudenciales invocados por los demandantes; a saber, porque en este proceso se demostró que los demandantes disponían de la facultad de postularse a ese nuevo proyecto de vivienda, pero no lo aceptaron.
Textualmente indicó: “En esa medida, la Sala considera que el daño causado a los demandantes no es antijurídico, toda vez que, se aseguró el cumplimiento de lo ordenado en aras de garantizar la protección de su derecho fundamental a la vivienda digna según la sentencia de tutela. Al respecto, en este punto la Sala aclara que, aunque en otros casos similares se ha sostenido una posición en la cual se encuentra probada la antijuridicidad del daño, aquellas situaciones corresponden a una ausencia de solución de vivienda efectiva, por no lograr acceder a tal beneficio y sufrir unos perjuicios en el entretanto, cuyo resultado es la persistencia del hecho generador de daño por la omisión de la administración, dado que se comprometió la garantía de protección efectiva de sus derechos, como lo es el derecho a la vivienda digna.
En esos casos se reitera, la situación de otros demandantes ha continuado en un estado incierto y carente de una solución definitiva y/o han sido causados unos daños producto de una diligencia de desalojo sin las 110010315000201901850-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 23 de agosto de 2019, C.P. Rocío Araujo Oñate, radicación número: 11001-03-15-000-2019 03288-00(AC). 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo garantías mínimas para su reubicación, situación que no ocurre en el presente caso, pues la parte actora contó con la posibilidad de acceder a una solución de vivienda propia y voluntariamente decidió no postular para la misma”. 5) En segundo lugar, como lo señaló la primera instancia, esta Sala advierte que la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2014 por la Sección Tercera del Consejo de Estado no constituye un precedente judicial aplicable, debido a que los supuestos de hecho de ambos casos no son análogos ni similares. 6) Puntualmente, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014, la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió sobre los daños y perjuicios ocasionados por ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas. 7) En cambio, en el caso sub examine se adujeron daños y perjuicios ocasionados por el incumplimiento de un fallo de tutela que amparó los derechos del debido proceso y vivienda digna. 8) Por lo tanto, no se encuentra configurado el defecto, habida cuenta que la decisión cuestionada no se apartó de ningún precedente vinculante sentado por esta Corporación o alguna otra autoridad judicial con un nivel jerárquico superior, aunado a que la autoridad judicial argumentó con transparencia las razones por las cuales los hechos probados no guardaban similitud con los supuestos fácticos de los otros casos. 3.
Conclusión Para la Sala resulta claro que la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander no vulnera los derechos constitucionales fundamentales de los demandantes, debido a que no se encuentra configurado el defecto fáctico ni el desconocimiento del precedente judicial; por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 18 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00731-01 Demandantes: Edith Sabed Gutiérrez Blanco y otro Acción de tutela – Impugnación fallo F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida el 3 de abril de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítasele a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.