Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) F.T: 113 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: MARÍA ELSY ARAÚJO MUÑOZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA PRIMERA DE DECISIÓN. Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, en la que se declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal número 14 del 6 de julio de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira.
Falta de legitimación en la causa por activa. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Solicitud de revisión de validez del Acuerdo 14 del 6 de julio de 2021 La señora María Elsy Araujo Muñoz afirmó que el 5 de junio de 2021 el alcalde del municipio de Pereira radicó ante el Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo núm. 18-2021, por medio del cual propuso diversos beneficios tributarios e incentivos tales como disminución de tarifas, tarifa cero para algunos tributos, gradualidad en la imposición de sanciones y condición especial de pago en reducción de intereses moratorios y sanciones, con el propósito de reactivar la economía en ese municipio.
Por lo anterior, señaló que el 6 de julio de 2021 el Concejo Municipal de Pereira aprobó el proyecto y lo denominó Acuerdo núm. 14 de 2021 «por medio del cual se adoptan medidas de reactivación económica en el municipio de Pereira». Sin embargo, indicó que el 4 de agosto de 2021 la Gobernación de Risaralda solicitó la invalidez del artículo 17 del referido Acuerdo, al considerarlo violatorio de la Constitución Política y la ley, por cuanto el Congreso es quien tiene la competencia para fijar el beneficio tributario.
Sostuvo que el 30 de septiembre de ese año el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo mencionado. b) Inconformidad La accionante María Elsy Araujo Muñoz consideró que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y, junto con ellos, los principios de irretroactividad en materia tributaria, buena fe, confianza legítima y situación jurídica consolidada.
Para el efecto, adujo que aquella autoridad incurrió en los siguientes defectos: 1. Violación directa de la Constitución Política, al declarar la invalidez con efectos retroactivos, debido a que su decisión resulta contraria a lo reglado en el artículo 363 superior, en el cual expresamente se dispuso que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.
Además, precisó que las altas cortes han empleado dicho precepto en sus decisiones judiciales, en aras de dar cumplimiento a los principios de buena fe y confianza legítima; de manera que resulta menester revisar en cada caso la configuración de situaciones jurídicas consolidadas, con el fin de no transgredir dichos principios. 2.
Defecto sustantivo, debido a que interpretó de forma inadecuada los artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5.° de la Ley 489 de 1998, al considerar que con el artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021 se desconoció el principio de reserva legal de los tributos pues en ese acto no se crearon impuestos o gastos locales contrarios a la ley, sino que se concedieron descuentos de intereses moratorios sobre tributos previamente adoptados en el municipio de Pereira desde antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 29 de 2015, actual Estatuto Tributario Municipal.
Adicionalmente, sostuvo que la accionada concluyó erradamente que en el artículo 294 de la Constitución Política se prohíbe al municipio conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad, cuando esa norma consagra justamente lo contrario, pues es al legislador a quien se le prohibió conceder exenciones o beneficios respecto de los tributos territoriales, en virtud del principio de autonomía territorial.
Asimismo, señaló que, si bien es cierto que la Corte Constitucional, en la sentencia C-448 de 2020, declaró la inexequibilidad del artículo 7.º del Decreto Legislativo 678 de 2020 que contenía una amnistía tributaria, la razón de esa decisión consistió en que el presidente de la República otorgó descuentos sobre la totalidad de los intereses moratorios y de un porcentaje de los tributos territoriales, con lo cual conculcó la autonomía fiscal de los entes territoriales.
Aunado a ello, resaltó que en dicha providencia la corporación judicial referida mencionó la posibilidad de otorgar amnistías cuando existan situaciones excepcionales que requieran dichas medidas. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Finalmente, alegó que dentro de las disposiciones referidas en la exposición de motivos del Acuerdo 14 de 2021 no se encuentra el Decreto Legislativo 678 de 2020, razón suficiente para considerar que el Tribunal accionado no podía ordenar el efecto retroactivo de la invalidez declarada, al supeditarlo a la sentencia de inexequibilidad C-448 de 2020.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, requirió dejar sin efectos la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, en el proceso con número de radicado 2021-00240-00, para, en su lugar, ordenarle declarar la validez del Acuerdo 14 de 2021, incluido el artículo 17, por encontrarse ajustado al ordenamiento jurídico.
En esa medida, de forma subsidiaria, peticionó decretar que el referido artículo aplicará para los contribuyentes en los tributos señalados, para la vigencia del año gravable 2020. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán, previo a pronunciarse sobre el caso en concreto, advirtió que ese Tribunal ya fue accionado, con base en las mismas pretensiones, en la acción de tutela con número de radicado 2021-09687- 00, la cual fue declarada improcedente el 17 de enero de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, ante el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Ahora bien, en cuanto al asunto bajo estudio, afirmó que el 30 de septiembre de 2021 la Sala Primera de Decisión de esa corporación declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal 14 del 6 de julio de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira, «[p]or medio del cual se adoptan medidas de reactivación económica en el municipio de Pereira y se dictan otras disposiciones», en el proceso de invalidez con número de radicado 2021- 0240-00, promovido por el gobernador del departamento de Risaralda, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Igualmente, precisó que el 9 de agosto de 2021 ordenó fijar en lista el proceso referido por el término de diez días, durante los cuales el agente del Ministerio Público y cualquier otra persona podrían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. Agregó que en ese plazo la accionante no allegó ningún pronunciamiento, por lo que no puede pretender convertir la acción de tutela en una instancia adicional, para ventilar las inconformidades que no presentó en la oportunidad otorgada para ello, pues se estaría incumpliendo con el requisito de subsidiariedad, ante la falta de utilización de los mecanismos que tenía a su alcance.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En todo caso, aclaró que en la providencia cuestionada se dejaron plasmados los argumentos y consideraciones que motivaron la decisión de invalidez del artículo mencionado, los cuales guardan consonancia con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, cumpliéndose así con la carga argumentativa que imponen las decisiones judiciales.
Para el efecto, explicó que de la lectura del artículo 17 del referido Acuerdo se desprende que la reducción del 100 % y 50 % de los intereses moratorios y sanciones previstas en esa norma, aplicada a obligaciones por impuestos en general adeudados, se traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador y no por la entidad territorial, en atención a la reserva que consagra el artículo 294 superior, pues se trata de la condonación del pago de intereses moratorios y sanciones sobre impuestos de vigencias que ya se encuentran causadas y consolidadas.
Además, señaló que si bien es cierto que en la exposición de motivos del Acuerdo se indicó que su fundamento recae en la situación excepcional de la pandemia COVID-19, también lo es que la Corte Constitucional ha indicado que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales, cuya exigibilidad se hubiere materializado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud.
Asimismo, sostuvo que la decisión de los efectos retroactivos tuvo su génesis en los pronunciamientos de la Corte Constitucional y las disposiciones aplicables al caso, que llevaron a concluir que como la sentencia C-448 de 2020, que declaró la inexequibilidad de los artículos 6.° y 7.° del Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020, con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020, a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, pues se consideró que la misma tenía efectos erga omnes, razón por la cual el Concejo Municipal de Pereira no podría sustentar el multicitado acto en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado hasta el 6 de julio de 2021, por lo que se configura su retroactividad, dado que los hechos o consecuencias jurídicas que se crearon por la emisión de aquel, fueron generados con fundamento en una norma declarada inconstitucional.
Por lo expuesto, concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales reclamados por la señora María Elsy Araújo Muñoz. En esa medida, solicitó rechazar por improcedente la acción de la referencia o, en su defecto, negar el amparo invocado, al haberse demostrado, en su criterio, que la providencia censurada no adolece de vicio alguno que permita dejarla sin efecto.
Departamento de Risaralda El profesional del derecho Renán Sánchez Álvarez afirmó que la entidad territorial ha presentado ante el Tribunal Administrativo de Risaralda varias solicitudes de invalidez de actos administrativos que otorgaban beneficios tributarios iguales o similares a los previstos en el Acuerdo 14 de 2021, a saber: 1.
Acuerdo núm. 01 de 2021, por medio del cual se establecen medidas tendientes a la recuperación de cartera, incentivando el pago de obligaciones tributarias frente a los impuestos Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a cargo del municipio de La Virginia, el cual fue declarado inválido el 14 de mayo de 2021 en el proceso con radicado 66001- 23-33-000-2021-00080-00; 2.
Acuerdo núm. 027 del 1.° de diciembre de 2020, por medio del cual se dictan medidas para la recuperación de cartera, generar mayor liquidez a la entidad y aliviar la situación económica de los deudores y los contribuyentes producto de la pandemia COVID- 19 que adeudan los impuestos de predial y/o industria y comercio de las vigencias 2019 y anteriores en el municipio de Dosquebradas, declarado inválido el 20 de enero de 2022 en el proceso 66001-23-33-000-2021-00417-00 y 3.
Acuerdo núm. 007 del 27 de julio de 2021, mediante el que se implementan medidas tendientes a la reactivación económica en el municipio de La Virginia, declarado inválido, con efectos retroactivos, el 22 de noviembre de 2021, en el proceso con radicado 66001-23-33-000-2021-00260-00. Por lo anterior, consideró que el departamento de Risaralda no desconoció el derecho de igualdad de la accionante, pues ha actuado de forma imparcial en relación con los acuerdos remitidos por los diferentes municipios relacionados con rebajas de sanciones e intereses, por lo que, en su criterio, queda desvirtuado que la entidad territorial no empleó el mismo medio de control de revisión determinado en el Decreto 1333 de 1986, para discutir la validez de dichos actos administrativos.
De otra parte, con respecto al Tribunal Administrativo de Risaralda, indicó que dicha autoridad no transgredió los derechos de defensa, contradicción y debido proceso, puesto que, según las actuaciones judiciales registradas en el aplicativos web “SAMAI”, el 4 de agosto de 2021 se efectuó el reparto y radicación del proceso de invalidez a la autoridad judicial referida, quien el 9 del mismo mes y año ordenó fijar en lista, por el término de 10 días, auto en el cual se expresa que el gobernador del departamento de Risaralda remitió escrito al Tribunal, en el que solicitó la declaratoria de invalidez del Acuerdo 14 de 2021, tiempo en el cual el señor agente del Ministerio Público delegado y cualquier otra persona podrían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o ilegalidad del acuerdo demandado y solicitar la práctica de pruebas.
Adicionalmente, indicó que el 27 de agosto de 2021 la autoridad judicial accionada recibió memoriales; el 30 del mismo mes y año decretó pruebas y el 30 de septiembre de igual anualidad profirió sentencia de única instancia, la cual fue notificada por estado el 1.° de octubre de ese año, de tal forma que queda demostrado que esa corporación actuó conforme con las disposiciones legales y constitucionales, respetando cada una de las actuaciones del debido proceso.
Al respecto, comunicó que el concepto de violación que se esgrimió se debió a que en el Acuerdo núm. 14 de 2021 el ente territorial consideró que, con la aprobación del citado acto, se configuró una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, al otorgar una reducción de sanciones e intereses moratorios para las rentas de carácter tributario, sin que existiera una ley que así lo permitiera.
Por lo expuesto, manifestó que el departamento de Risaralda no comparte la postura de la accionante frente a la decisión del Tribunal Administrativo de Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Risaralda, toda vez que la invalidez ordenada obedeció al precedente vertical y constitucional que existe frente a los alivios tributarios y el derecho de igualdad que les asiste a los ciudadanos que pagan sus impuestos dentro de los términos de ley.
En consecuencia, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Municipio de Pereira El apoderado judicial del municipio de Pereira, Gabriel Arturo Echeverry Castaño, advirtió que el presente asunto no es ajeno al ente territorial, por cuanto el proyecto de acuerdo que eventualmente se convertiría en el Acuerdo 14 de 2021 fue iniciativa del municipio de Pereira y, por ende, fue el responsable de la motivación de aquel.
En ese sentido, manifestó que tanto la revisión de validez como una acción de tutela que en su momento presentó han sido actuaciones judiciales que ha empleado la entidad territorial para defender la legalidad y sobre todo las competencias del Concejo Municipal, respecto al decreto de amnistías tributarias en sus ingresos endógenos. Ahora bien, en relación con la acción de la referencia, adujo que el proceso de revisión de validez, previsto en el artículo 118 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986, no corresponde a una acción contenciosa administrativa, sino a un proceso especial de única instancia, cuya sentencia reviste los mismos efectos de una sentencia proferida con ocasión a la interposición de una acción de nulidad simple contra los acuerdos municipales, pero con la diferencia que en este último proceso se tiene la garantía del ejercicio de los recursos ordinarios de reposición y apelación, de tal suerte que la acción de tutela interpuesta ante el Consejo de Estado se convierte en el único medio disponible para atacar las violaciones a los derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda en la providencia que declaró inválido el artículo 17 del Acuerdo núm. 14 de 2021.
Aunado a ello, precisó que con la interposición de la acción de tutela no se pretende obtener una segunda instancia, sino que se acude a esa vía, con el fin de que se protejan los derechos fundamentales conculcados con la interpretación errada de la norma constitucional. Explicitó que la trasgresión al debido proceso se produjo por la orden impartida por el Tribunal multicitado en la providencia cuestionada, consistente en aplicar un efecto retroactivo a situaciones jurídicas consolidadas, dado que el pago de los contribuyentes, con base en el beneficio tributario adoptado en el precitado artículo, dio lugar a la terminación de procesos sancionatorios, procesos de fiscalización y de cobro coactivo, así como al levantamiento de medidas cautelares, los cuales, a pesar de haber culminado, deben reabrirse con ocasión al efecto retroactivo de la referida sentencia, lo que no solo afecta el debido proceso, sino que también desconoce la prohibición de aplicar retroactivamente las normas tributarias.
Adicional a ello, puntualizó que lo pretendido no es proteger el derecho económico de una persona en particular, sino de más de 28.000 contribuyentes que pagaron con el descuento de intereses moratorios contenido en el artículo multicitado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por otra parte, informó que promovió una acción de tutela con similares hechos en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, la cual se encuentra identificada con el número de radicado 2021-09687-00.
Sin embargo, aseguró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no tuvo el cuidado siquiera de revisar la vulneración del derecho al debido proceso, el cual se configuró con el efecto retroactivo que el magistrado otorgó a la sentencia de validez proferida por el Tribunal de Risaralda. Procuraduría General de la Nación El procurador treinta y siete judicial II en asuntos administrativos, Jhon James Montoya Castro, expuso que el gobernador de Risaralda solicitó la invalidez del Acuerdo núm. 14 de 2021, trámite que fue adelantado por el Tribunal Administrativo de Risaralda con el número de radicado 2021-00240-00, el cual se adelantó respetando el procedimiento legal previsto.
Al respecto, resaltó que la accionante y cualquier otra persona tuvieron la oportunidad de intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo y solicitar la práctica de pruebas, si lo consideraban necesario, cuando la autoridad judicial efectuó la respectiva fijación en lista, término dentro del cual se guardó silencio por parte de la señora Araújo Muñoz, por lo cual aquella no puede, en una etapa posterior, alegar la vulneración de sus derechos fundamentales.
En ese sentido, solicitó negar por improcedente la presente acción de tutela. El Concejo Municipal de Pereira y el señor Dilber Leandro Vargas Díaz guardaron silencio frente al informe solicitado, a pesar de que fueron debidamente notificados del trámite de la referencia. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿La señora María Elsy Araújo Muñoz intervino dentro del proceso de invalidez del Acuerdo 14 de 2021 que promovió la Gobernación de Risaralda y, en esa medida, está legitimada en la causa por activa? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) legitimación en la causa por activa y (II) ausencia de legitimación para actuar en el caso concreto.
Veamos: I. Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se prevé la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela.
La norma indica que esta puede ser presentada: 1. Directamente por la persona que estime vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, 2. A través de su representante legal, 3. Por medio de apoderado judicial, 4. Por agente oficioso y 5. Mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales. En ese sentido, se repara en que la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no significa que su ejercicio no esté sometido a unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales se encuentra la legitimación en la causa por activa.
Asimismo, se advierte que la Corte Constitucional, en la sentencia T-240 de 2004, indicó que las únicas personas que están legitimadas para interponer una acción de tutela contra una providencia judicial y solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados al incurrirse en una vía de hecho, son las que intervinieron en dicho trámite.
Ciertamente una persona que alega la vulneración de un derecho fundamental con ocasión de una decisión judicial dictada dentro de un proceso debe haber intervenido en él, para poder considerar la existencia de dicha transgresión. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 II.
Ausencia de legitimación para actuar en el caso concreto La señora María Elsy Araujo Muñoz solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y la salvaguarda de los principios de irretroactividad en materia tributaria, buena fe, confianza legítima y situación jurídica consolidada, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, al expedir la providencia del 30 de septiembre de 2021, mediante la cual declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo núm. 14 de 2021.
Como fundamento de la anterior petición, manifestó que la autoridad judicial precitada incurrió, en primer lugar, en violación directa de la Constitución Política, debido a que su decisión contraría lo dispuesto en el artículo 363 superior, que señala expresamente que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad y, en segundo lugar, en defecto sustantivo, al interpretar de forma incorrecta los artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5.° de la Ley 489 de 1998, cuando concluyó que con el artículo 17 del referido Acuerdo se trasgredió el principio de reserva legal de los tributos, comoquiera que en él no se crearon impuestos o gastos locales contrarios a la ley, sino que se concedieron descuentos de intereses moratorios sobre tributos previamente adoptados en el municipio de Pereira desde antes de la entrada en vigencia del Estatuto Tributario Municipal.
Pues bien, para determinar si hay lugar a analizar de fondo la anterior controversia, es necesario verificar si la señora María Elsy Araujo Muñoz se encuentra legitimada para acudir a la presente acción de tutela y reclamar el amparo de los derechos antes enunciados. Así, se advierte que, de conformidad con el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, en el proceso de validez puede intervenir cualquier persona para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y, además, solicitar la práctica de pruebas.
Ahora, una vez revisada la información que reposa en el expediente, se observa que la señora María Elsy Araujo Muñoz no intervino en el proceso de invalidez con número de radicado 2021-00240-00, promovido por la Gobernación de Risaralda en contra del Acuerdo 14 de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira, mediante el cual se adoptaron medidas de reactivación económica en ese municipio.
En efecto, la Subsección advierte que el 9 de agosto de 2021 el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó fijar el referido proceso en lista, por el término de diez días, durante los cuales el agente del Ministerio Público y cualquier otra persona podían intervenir y solicitar la práctica de pruebas. Igualmente, se avizora que esta decisión fue notificada por estado el 2 de agosto de 2021.
Sin embargo, no se aprecia que la hoy accionante haya participado en él, pues únicamente se observa la intervención del municipio de Pereira, el ciudadano Dilber Leandro Vargas Díaz y el Ministerio Público. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sobre el particular, se reitera que tratándose de la acción de tutela en contra de providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6 ha sido admitir su procedencia excepcional, para garantizar la protección de los derechos fundamentales de quienes intervienen en el respectivo proceso, cuando estos se ven afectados por la configuración de un defecto.
Sin embargo, los sujetos que hayan podido participar en el proceso, a través de los mecanismos judiciales previstos para el efecto, y no lo hicieron carecen de legitimidad, en sede de tutela, para cuestionar una actuación judicial. Lo anterior, en razón a que la vulneración alegada necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la transgresión, por causa o con motivo de la decisión judicial y, por ello, mal puede una persona alegar que se conculcó su derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, cuando no participó dentro del mismo.
Así las cosas, el hecho de tener interés en un proceso determinado no se traduce necesariamente en la legitimidad para actuar mediante acción de tutela contra las providencias que allí se profieran, por cuanto en estos casos aquella no es un proceso aislado del ordinario, en la medida en que la afectación de los derechos fundamentales se concreta durante el trámite judicial correspondiente, frente a quienes allí actúen.
En ese orden de ideas, se concluye que la señora María Elsy Araujo Muñoz no está legitimada para interponer la presente acción de tutela en contra de la providencia emitida el 30 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, ya que a pesar de contar con la oportunidad de participar al interior del proceso, cuya decisión hoy se controvierte, no intervino en él y, en esa medida, no puede considerarse que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad al interior de aquel.
Por lo anterior, ante la falta de interés para actuar de la accionante, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos de inconformidad planteados. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Elsy Araújo Muñoz en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, de conformidad con lo aquí expuesto. 5 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 6Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01649-00 Accionante: María Elsy Araújo Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Elsy Araújo Muñoz en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF