CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Accionante: ROBERTH SMITH ZAPATA Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

TUTELA- Legitimación en la causa por activa. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Robert Smith Zapata y otros contra el Tribunal Administrativo Antioquia.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 24 de julio de 2024 los señores Robert Smith Zapata Isaza, Alba Nelly Zapata Isaza, Alirio de Jesús Zapata Isaza, Álvaro Smith Zapata Isaza, Amparo de Jesús Isaza Arango, Denis Aliria Zapata Isaza, Fredy León Zapata Isaza, Juan Felipe Zapata García, María Elena Zapata Isaza, María Fernanda Jaramillo Zapata, Rubén Darío Zapata Isaza, Sergio Arley Zapata Isaza, Zereth Yecencia García Roca y Paulina Zapata García, a través de apoderado, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín, al proferir los autos del 31 de enero de 2024 y del 7 de 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia diciembre de 2022, en el marco del proceso de reparación directa1 que interpusieron contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional.

En virtud del amparo, solicitan que los derechos alegados sean tutelados y «Se ordene al accionado Sección Segunda de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia anular la decisión proferida el 31 de enero de 2024, en consecuencia, se proceda a proferir nueva decisión conforme a las normas aplicables al caso, así como respetando los parámetros jurisprudenciales trazados en los casos de responsabilidad administrativa por la muerte extrajudicial, incluyendo para el efecto, lo dicho por la CIDH; en tal efecto, que se ordene a la Sección Segunda de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia a revocar la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Medellín y por tanto, se admita el medio de control puesto en conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.» 2.

Hechos relevantes Los accionantes instauraron el medio de control de reparación directa contra de la Nación–Ministerio de Defensa–Ejército Nacional, con el fin de reclamar los perjuicios derivados por la desaparición forzada y ejecución extrajudicial de la que fue víctima su familiar Giovany Andrés Zapata Isaza, acaecida el día veinte de septiembre de 2008.

El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín que, por auto del 7 de mayo de 2022 rechazó la demanda porque había operado la caducidad de la acción, debido q que los demandantes conocieron de los hechos objeto del medio de control desde el 11 de agosto de 2009 y no existieron circunstancias que obstaculizaran el ejercicio de su derecho.

Estimó que de los hechos en que se fundamentó la acción no se desprende que se trate de un delito de lesa humanidad, de ahí que solo se hubiera tenido hasta el 12 de agosto de 2011 para radicar la demanda, y la misma se presentó el 16 de noviembre de 2022. 1 Identificado con Rad. n°. 05001-33-33-029-2022-00559-00/01 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia Inconformes con la decisión los accionantes interpusieron recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 31 de enero de 2024 confirmó la decisión de primera instancia. Señaló que si bien en este caso se está ante un delito de lesa humanidad, operó el fenómeno de la caducidad toda vez que desde el año 2009 los familiares de la víctima tuvieron conocimiento de su deceso a manos de un miembro del ejército.

Adujeron que como el 11 de agosto de 2009 se identificó el cuerpo del señor Geovanny Andrés Zapata, los familiares contaban con dos años para interponer la demanda, esto es, hasta el 11 de agosto de 2011, sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó hasta el 4 de agosto de 2022, cuando ya había operado la caducidad. 3.

Fundamentos de la solicitud Los solicitantes sostienen que las providencias reprochadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues incurrieron en defecto fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución. Consideran que conforme al criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, en el caso bajo estudio no se puede aplicar la caducidad de la acción en la medida que se trata de un crimen de lesa humanidad y con el ejercicio de la acción se pretende la reparación de los daños imputables al Estado y la búsqueda de la verdad, justicia, reparación. Además que al aplicar la prescripción o caducidad a este tipo de acciones se les impide a las víctimas de la «barbarie» que accedan materialmente a la justicia para hacer efectivos sus derechos.

Indicaron que la autoridad les está imponiendo una carga excesiva al acudir a la vía contenciosa en un término específico, pues no tuvo en cuenta que la justicia penal militar ni siquiera ha determinado quienes son las personas responsables del delito, por ello, se está trasladando la omisión del Estado a los administrados, al obligarlos a acudir a un proceso cuando no contaban con las herramientas probatorias y jurídicas para tal fin, ya que hasta el 17 de junio de 2021 tuvieron conocimiento de que el personal militar presuntamente responsables de los hechos se sometieron a la Justicia Especial para la Paz-JEP, por ello, hasta esa fecha iniciaron la demanda. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia Esgrimieron que se desconoció la sentencia de tutela2 que dictó la Sección Primera del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2022, al fallar un caso similar al de los accionantes, en la cual se ampararon los derechos de los solicitantes con ocasión de un falso positivo y se advirtió que el cómputo de término de la caducidad de la acción debe realizarse desde el momento en que efectivamente las víctimas tuvieron conocimiento del perpetrador del delito.

Por último, señalaron que las providencias reprochadas incurrieron en violación directa de la Constitución toda vez que el hecho que se puso en conocimiento de la justicia contenciosa administrativa se trataba de un crimen de lesa humanidad, tal como incluso lo aceptó el Tribunal al resolver el recurso de apelación, por ello, al aplicarle el término de caducidad de 2 años, se genera una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al impedir que las víctimas puedan ver resarcidos sus derechos, al imponerles una carga excesiva y obligarlos a demandar cuando no tenían el conocimiento de qué persona fue la encargada de asesinar a su familiar. 4.

Trámite procesal El 31 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional en calidad de tercero con interés y se requirió a la doctora Laura Isabel Naranjo Salazar para que allegue el poder que le acredita como apoderada de Paulina Zapata García. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

El Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín, al oponerse al amparo, se refirió a los argumentos expuestos en la providencia reprochada y señaló que en el proceso no se demostró que los hechos que fundamentaron la acción se dieron con ocasión del conflicto armado o por un ataque directo o indirecto contra la población civil, por ello, no se trató de un ataque generalizado o sistemático con fines bélicos que constituya un delito de lesa humanidad. 2 Radicado nº. 11001-03-15-000-2022- 01814-01 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia Adujo que la solicitud de tutela es improcedente pues los accionantes pretenden usarla como una instancia adicional al proceso ordinario, además no se vulneraron los derechos alegados.

Además, que la providencia reprochada se profirió conforme las normas aplicables y según el criterio jurisprudencial vigente. El Tribunal Administrativo de Antioquia envío copia digital del expediente ordinario, sin embargo, guardó silencio respecto de la solicitud de tutela. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín, esta Sala solo analizará la providencia del 31 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó el medio de control de reparación directa al encontrar probada la caducidad de la acción. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.

La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.

Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Legitimación en la causa por activa El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cualquier persona vulnerada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción de tutela, en todo momento y lugar y que el afectado actuará en nombre propio o representante. Asimismo, establece la agencia en defensa de esos derechos, cuando el titular no esté en condiciones de formular el amparo, circunstancia que deberá manifestar el agente en la solicitud.

En cuanto al poder judicial en tutela, se ha precisado que debe contener un mandato expreso para que el apoderado interponga acción de tutela, inclusive en poderes generales. En este sentido, la Corte señaló que la falta de poder específico para adelantar el proceso de tutela, a pesar de tener un poder general en otro tipo de proceso, no lo habilita para ejercer la acción de amparo a nombre de su mandante, por ello, en esos casos la tutela debe ser declarada improcedente por falta de legitimación en por activa6 La Corte Constitucional, inclusive, ha indicado que según el artículo 65 CPC - retomado por el artículo 74 CGP-, en los poderes especiales, los asuntos deberán 6 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2021. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia estar determinados y claramente identificados, de modo que no puedan confundirse con otros.

Así, se han establecido los siguientes requisitos: (…) (i) los nombres y datos de identificación tanto de poderdante como del apoderado; (ii) la persona natural o jurídica contra la cual se va a incoar la acción de tutela; (iii) el acto o documento causa del litigio y, (iv) el derecho fundamental que se pretende proteger y garantizar.

Los anteriores elementos permiten reconocer la situación fáctica que origina el proceso de tutela, los sujetos procesales de la misma y las actuaciones cuestionadas dentro del amparo.7 Caso concreto Para los accionantes el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la caducidad del medio de control le vulneró los derechos fundamentales invocados, pues a su juicio, el término de caducidad debió contabilizarse desde que tuvieron certeza de la participación del Estado en el hecho dañoso, esto es, el 17 de junio de 2021, cuando los militares se sometieron a la Justicia Especial para la Paz- JEP, por tratarse de la comisión de delitos de lesa humanidad como son la desaparición forzada y el homicidio cometido por fuerza pública.

La providencia reprochada confirmó la decisión proferida en primera instancia que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa que los solicitantes interpusieron contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional para reclamar los perjuicios derivados de la desaparición forzada y homicidio de su familiar Geovanny Andrés Zapata.

Estimaron que conforme al numeral 2, literal i) del artículo 164 del CPACA el término de caducidad de la referida acción se cuenta a partir del del día siguiente en que sucedió el hecho, acción u omisión que cause el daño y, en caso de no tener certeza de la fecha de la ocurrencia del daño, se cuenta a partir de la fecha en que se tenga conocimiento de la lesión al bien o interés jurídico.

El Tribunal adujo que conforme a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, rad. n°. 2014-00144-01 (61033), se estableció que en los procesos de reparación directa en los que se cuenten con elementos para inferir la participación del Estado en la acción u omisión que causó el daño, el plazo de caducidad resulta exigible si el 7 Corte Constitucional, sentencia T-1025 de 2006. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia interesado estaba en condiciones de conocer esa situación y a pesar de esto, no acudió a la jurisdicción. Asimismo, indicó que según esa decisión: “las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política”.

(Negrillas de origen). La autoridad también señaló que, conforme al criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, el término de caducidad no es exigible cuando se afectan los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por situaciones objetivas que obstaculizan el ejercicio del derecho de acción y que impidan agotar las actuaciones necesarias para la interposición de la demanda, como es el caso de un secuestro, enfermedad o cualquier situación que no permita materialmente acudir a la jurisdicción. Sin embargo, la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad sino al cómputo de esta desde el conocimiento de los hechos para reclamar la indemnización. Ahora bien, respecto de las ejecuciones, la providencia controvertida indicó que, si bien, en principio la jurisprudencia del Consejo de Estado estimaba que cuando se trataba de delitos de lesa humanidad no operaba el término de caducidad, con la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 ese criterio cambió y se señaló que respecto de los delitos de lesa humanidad también se debe verificar el conocimiento de los hechos y se aplica el término de caducidad dispuesto en el numeral 2, literal i) del artículo 164 del CPACA.

En virtud de lo anterior, para la autoridad judicial accionada, los familiares de la víctima tenían conocimiento de la presunta participación del Estado en el homicidio del señor Geovanny Andrés Zapata desde que conocieron de su deceso y se inició el proceso en la Justicia Penal Militar que se tramitó ante el Juzgado Cuarenta de Instrucción Penal Militar del Ejército Nacional, en el cual los soldados involucrados en el homicidio rindieron unas declaraciones según las cuales el homicidio del señor Zapata había sido cometido por miembros de la fuerza pública pertenecientes al 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia Ejército Nacional.

El referido proceso se remitió por competencia a la jurisdicción ordinaria a la Fiscalía General de la Nación. En este sentido, indicaron que conforme a las pruebas allegadas al proceso el señor Geovanny Andrés Zapata fue asesinado el 20 de septiembre de 2008 y se reportó como persona no identificada, no obstante, el 11 de agosto de 2009 la señora Alba Nelly Zapata Isaza, tía de la víctima, lo reconoció en el Instituto de Medicina Legal.

Asimismo, señalaron que los investigadores del proceso penal, en cumplimiento de las órdenes de Policía Judicial, lograron contactar y entrevistar a los familiares del señor Zapata en el año 2009, por lo que se puede determinar que desde ese año los familiares de la víctima pudieron conocer del proceso penal. Por lo tanto, la Sala consideró que no eran de recibo los argumentos planteados por los accionantes cuando afirmaron que solamente tuvieron conocimiento de la participación del Estado en los hechos hasta el 17 de junio de 2021, cuando los militares confesaron su participación ante la Justicia Especial para la Paz, pues el 1 de diciembre de 2008 los soldados involucrados confesaron la participación del Ejército Nacional en los hechos.

Así las cosas, la providencia reprochada señaló que, el 11 de agosto de 2009 la tía de la víctima identificó el cuerpo del señor Geovanny Andrés Zapata, por ello, los familiares contaban con el término de dos años para presentar la demanda, esto es, hasta el 11 de agosto de 2011. Como la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 4 de mayo de 2022 ante la Procuraduría 31 Judicial II para asuntos Administrativos, ya había operado la caducidad.

En efecto, la demanda se radicó el 16 de noviembre de 2022, fecha para la cual el medio de control de reparación directa había caducado. Por último, la autoridad señaló que «Se debe entonces aplicar la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado según la cual la única excepción establecida para presentar la demanda en tiempo es que se pruebe la imposibilidad material para acudir en término ante la administración de justicia, y en el presente caso, la parte demandante no demostró ninguna circunstancia que así lo justifique.» 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, pues los accionantes propusieron en sede de tutela los mismos argumentos planteados tanto en la demanda como en el recurso de apelación contra el auto que declaró la caducidad de la acción en primera instancia. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracteriza las actuaciones judiciales.

Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Finalmente la doctora Laura Isabel Naranjo Salazar adujo actuar como apoderada judicial de Paulina Zapata García, sin embargo no atendió el requerimiento para que allegara el poder especial que la acredite para presentar la solicitud de tutela.

Tampoco formuló manifestación sobre la eventual imposibilidad del titular del derecho para presentar la presente acción de tutela. Como no se cumple el supuesto de legitimación en la causa por activa, ni de representación o de agencia para la defensa de los derechos ajenos, establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, se declarará improcedente la tutela por falta de legitimación por activa respecto de la señora Zapata García. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Robert Smith Zapata y 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03828-00 Solicitante: Roberto Zapata Isaza y otros Acción de tutela – sentencia de primera instancia otros contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Medellín.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ