CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17001-23-33-000-2017-00363-01 Nº Interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia- Reliquidación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se inhibió de conocer el presente asunto.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Alba Lucy Osorio Londoño, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Auto ADP 001686 de 27 de febrero de 2015, expedido por la UGPP, mediante el cual se declaró la firmeza de unos actos administrativos y se ordenó el archivo de la actuación;

(ii) Oficio ADP 003042 de 21 de abril de 2015, que rechazó por improcedentes los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el anterior acto administrativo; y (iii) acto ficto o presunto producto del silencio negativo respecto de la petición de 6 de noviembre de 2014 y “a los recursos interpuestos ya que no se ha resuelto de fondo ni la petición inicial ni los recursos elevados”.

Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 2 A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada: (i) reconocer y pagar unas mesadas causadas (2007-2009) declaradas prescritas mediante la Resolución RDP 018420 del 6 de diciembre de 2012, que ordenó a su favor el reconocimiento y pago de una pensión gracia;

(ii) reliquidar la referida prestación con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio; (iii) actualizar los valores reconocidos en virtud del presente fallo; (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y; (v) pagar los intereses moratorios y costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Alba Lucy Osorio Londoño nació el 19 de marzo de 1953 y cumplió los 50 años de edad el 19 de marzo de 2003.

Mediante peticiones de 9 de septiembre de 2004, 20 de septiembre de 2007, 12 de noviembre de 2010 y 12 de agosto de 2011, la actora solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de una pensión gracia, las cuales fueron negadas mediante las Resoluciones No. 26834 de 8 de septiembre de 2005, No. 095570 del 5 de marzo de 2008, PAP 045994 de 30 de marzo de 2011 y UGM 023189 de 29 de diciembre de 2011, respectivamente.

Indicó que el 22 de agosto de 2012, la señora Alba Lucy Osorio solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de una pensión jubilación gracia. La UGPP, mediante Resolución RDP 018420 de 6 de diciembre de 20121, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la actora por valor de $1.338.998, efectiva a partir del 23 de agosto de 2007, con efectos fiscales desde el 22 de agosto de 2009, por prescripción trienal de las mesadas causadas en los años de 2007, 2008 y 2009.

Con escrito de 17 de abril de 2013, la actora pidió la reliquidación de la pensión gracia, en el sentido de incluir la totalidad de factores salariales 1 Folios 60-64 Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 3 devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Asimismo, solicitó modificar la decisión relativa a la declaratoria de la prescripción de las mesadas pensionales causadas en los años de 2007 a 2009. Por medio de Resolución RDP 027936 de 19 de junio de 20132, la entidad demandada negó la solicitud de reliquidación presentada por la actora. El 6 de noviembre de 2014, la parte accionante solicitó nuevamente la reliquidación de la pensión gracia, insistiendo en la inconformidad con la decisión adoptada por la UGPP, en relación con la prescripción de las mesadas pensionales causadas desde el 23 de agosto de 2007 al 21 de agosto de 2009.

A través de Auto ADP 001686 de 27 de febrero de 20153, la UGPP “declaró” la firmeza de los actos administrativos y ordenó el archivo de la actuación administrativa. Inconforme con la anterior decisión, la actora presentó recursos de reposición y en subsidio apelación contra el anterior acto administrativo; sin embargo, la entidad demandada, mediante Oficio ADP 003042 de 21 de abril de 20154, rechazó por improcedentes los referidos recursos.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 4,13,29,48 y 53 De la Ley 114 de 1913 De la Ley 116 de 1928 De la Ley 37 de 1933 Ley 43 de 1975 La Ley 91 de 1989 Decreto 3135 de 1968 Decreto 1248 de 1969, artículo 102 2 Folio 66-69 3 Folio 104 4 Folios 122 y 123 Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 4 Como concepto de violación señaló que es improcedente declarar el fenómeno jurídico de la prescripción sobre las mesadas causadas en los años 2007 a 2009, en tanto que la administración desconoció las reiteradas peticiones efectuadas ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social.

Indicó que es procedente incluir la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, incluyendo la asignación básica, sobresueldo, primas de vacaciones y de navidad. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda5.

Indicó que con la petición de 22 de agosto de 2012 presentada por la actora, se allegaron los documentos que demuestran el tipo de vinculación, razón por la que la entidad procedió a expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago de la pensión gracia. Expuso que en la actuación administrativa encontró configurado el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 22 de agosto de 2009, toda vez que la reclamación administrativa presentada por la accionante se radicó el 22 de agosto de 2012.

Como excepciones propuso las que denominó como falta de agotamiento de la reclamación administrativa e inepta demanda “por no corresponder los actos demandados con el acto que resolvió de fondo la solicitud de reliquidación de una pensión jubilación gracia”. 3. La sentencia de primera instancia 5 Folios 272-278 Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 5 El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 25 de octubre de 20196, resolvió: (i) declarar probada las excepciones de inepta demanda e inexistencia de la obligación formuladas por la entidad demandada;

(ii) inhibirse para conocer de fondo sobre la solicitud de nulidad del Auto ADP 001686 del 27 de febrero de 2015 - en lo referente a la solicitud de devolución de las mesadas pensionales prescritas- y del Oficio ADP 003042 del 21 de abril de 2015, al no constituir actos administrativos definitivos, “al igual que frente a las pretensiones de pago de las sumas cuya prescripción fue declarada mediante Resolución RDP 018420 de 2012, en tanto dicho acto que definió tal situación no se encuentra sometido a control jurisdiccional”; y (iii) negar las pretensión de nulidad respecto del Auto ADP ADP001686 del 27 de febrero de 2015, en relación con la reliquidación pensional solicitada por la actora tendiente a obtener la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicio.

Indicó que “el Auto ADP001686 del 27 de febrero de 2015 no es susceptible de control jurisdiccional respecto de la devolución de las mesadas que fueron declaradas prescritas en tanto dicha situación fue definida mediante acto administrativo anterior, el cual adquirió firmeza. Sin embargo, dicha decisión será objeto de control en lo que respecta a la solicitud de reliquidación pensional, en tanto, con este se reiteró la negativa de una prestación periódica”.

Precisó que los actos administrativos demandados no son susceptibles de control jurisdiccional, toda vez que no definieron la situación jurídica particular de la parte demandante. Expuso que la Resolución RDP 018420 de 6 de diciembre de 2012, constituye el acto administrativo definitivo, en tanto definió la situación particular de la demandante en relación con la prescripción de las mesadas pensionales causadas desde el 2007 a 2009, razón por la que declaró probada la excepción de inepta demanda formulada por la entidad demandada. 6 Folios 391-395 Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 6 Finalmente, señaló que la actora no tiene derecho a la reliquidación de su pensión gracia, teniendo en cuenta que la liquidación inicial incluyó la totalidad de factores salariales devengados durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, de manera que es improcedente incluir el factor salarial “sobresueldo”, al no ser percibido entre el 24 de agosto de 2006 y el 23 de agosto de 2007. 4.

El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia7, argumentando que el Auto ADP 001686 del 27 de febrero de 2015 es susceptible de control judicial, toda vez que tal aspecto fue estudiado en la admisibilidad de la demanda, razón por la cual, es improcedente proferir decisión inhibitoria, máxime cuando la decisión adoptada en la sentencia recurrida constituye una causal de inadmisión del libelo demandatorio.

Expuso que no se comparte el criterio adoptado por el a quo al declarar probada la excepción de inepta demanda, toda vez que “el mismo despacho es el que manifiesta en que parte sí reviste el acto administrativo la calidad e ser susceptible de demanda y cual no reviste tal facultad, un mismo acto que es integro que goza de legalidad, aceptado por ambos extremos procesales y aportados también por ambos (…)”.

Por último, señaló que el reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia es imprescriptible, al tratarse de una prestación periódica. 5. Alegatos de conclusión 5.1. La UGPP8 concluyó que en relación con la prescripción de las mesadas pensionales causadas en los años 2007 a 2009, a la actora se le concedió un traslado para que se pronunciara sobre tal aspecto en la actuación 7 Folio 397-405. 8 Índice 12 SAMAI Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 7 administrativa y la interesada no ejerció su derecho a la contradicción, de allí que tal decisión se encuentra en firme.

Indicó que el acto administrativo que declaró la prescripción de la mesada pensional no es objeto del litigio, de modo que es improcedente que se resuelva la nulidad de un acto no demandado. 5.2. La parte demandante9 reiteró los mismos argumentos expuestos en la demanda e indicó que no comparte la interpretación de la entidad accionada respecto del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 pues la considera errónea, en tanto que para interrumpir la prescripción no basta únicamente con presentar la solicitud porque es necesario “determinar debidamente el derecho solicitado”. 6.

El Ministerio Público no presentó concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar si revoca o modifica el fallo del Tribunal que se declaró inhibido para conocer del Auto ADP 001686 del 27 de febrero de 2015, en lo relativo a la prescripción de las mesadas causadas desde el 22 de agosto de 2007 al 21 de agosto de 2009. 9 Índice 13 SAMAI Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 8 Para el efecto, se establecerá si el mencionado acto administrativo es susceptible de ser controvertido jurisdiccionalmente.

En caso afirmativo, se estudiará si procede el pago de las referidas mesadas pensionales. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. De los actos administrativos definitivos; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. De los actos administrativos definitivos El artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, prevé que son actos definitivos aquellos que de forma directa o indirecta deciden de fondo un asunto, de modo que hacen imposible continuar con la actuación administrativa.

Por su parte, los de trámite "comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta, sino que están encaminados a contribuir con su realización"10; sobre estos últimos, la Corte Constitucional indicó que "no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas"11.

Esta Subsección12 retoma lo manifestado por la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia de 22 de octubre de 200913, así: "(…) la norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la 10 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección B. Radicado 27001- 23-33-000-2015-00136-01(2841-18) de Siete (7) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019).

C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 11 Corte Constitucional, Sentencia de unificación 617 de 2013, Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. 12 Radicado 27001-23-33-000-2015-00136-01(2841-18) de Siete (7) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Radicado 11001-03-28-000-2008- 00027-00, C.P. Filemón Jiménez.

Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 9 actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo. La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental para determinar si es susceptible de recursos por la vía gubernativa y asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo, conforme a los artículos 49, 50 y 84 del Código Contencioso Administrativo (…)" (Destaca la Sala).

Ciertamente, esta Corporación ha precisado que el acto administrativo definitivo que es susceptible de ser estudiado en sede judicial es aquella "(…) manifestación de voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativa, orientada a producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, y, por ende, susceptible del control jurisdiccional."14. 2.2.

Hechos relevantes probados La señora Alba Lucy Osorio nació el 19 de marzo de 1953 y adquirió su estatus pensional el 22 de agosto de 200715. El 22 de agosto de 201216, la actora solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de una pensión jubilación gracia. Mediante Resolución RDP 018420 de 6 de diciembre de 201217, la UGPP ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la actora por valor de $1.338.998, con el 75% de todos los factores devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus pensional (2006-2007) efectiva a partir del 23 de agosto de 2007, con efectos fiscales desde el 22 de agosto de 2009, por prescripción trienal de las mesadas causadas DEL 2007 al 2009. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de fecha 19 de octubre de 2017, radicado 1650-2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 Folio 61 16 Folios 71-81 17 Folios 60-64 Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 10 Con escrito de 17 de abril de 201318, la señora Alba Lucy Osorio Londoño exigió a la UGPP no aplicar la prescripción de las mesadas causadas en los años 2007 a 2009.

Asimismo, pretendió la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio. La UGPP, mediante la Resolución RDP 027936 de 19 de junio de 201319, negó la solicitud presentada por la señora Alba Lucy Osorio Londoño, al considerar que: “(…) Que respecto a la prescripción, es preciso aclarar que en el presente acto administrativo se indicó que es el 22 de agosto de 2009, teniendo en cuenta que con la solicitud radicada el 22 de agosto de 2012, se aportaron los certificados tales como la historia laboral y las actas de posesión necesarias para establecer con nuevos elementos de juicio frente a las peticiones anteriores estableciéndose que la interesada si tenía derecho al reconocimiento pensional.

(…) Es decir, que para interrumpir la prescripción, no basta, la presentación sucesiva de reclamos escritos sobre el derecho pretendido, si no que el mismo debe estar debidamente determinado, lo que implica que en los mencionados reclamos se aporten, como mínimo, los hechos y las pruebas sobre los que se sustenta el mencionado derecho, lo que en el presente caso no sucedió por cuanto junto con las solicitudes anteriores al reconocimiento no se allegó la respectiva certificación donde se indicara el tipo de vinculación de la docente.

(…) Ahora bien, frente a la solicitud de reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados el año anterior al status de pensionada, se observa que en el acto administrativo del reconocimiento fueron incluidos la asignación básica, prima de vacaciones y de navidad de los años 2006 y 2007, toda vez que la interesada cumplió el status de pensionada el 22 de agosto de 2007, factores liquidados de conformidad con el certificado de factores salariales del 02 de agosto de 2011, que reposa en el cuaderno administrativo, razón por la cual no es de recibo la solicitud elevada por la peticionaria (…)”.

El 6 de noviembre de 2014, la parte demandante solicitó la reliquidación de la pensión gracia, para lo cual, la UGPP, a través de Auto ADP 001686 de 27 18 Folios 85-92 19 Folios 66-69 Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 11 de febrero de 201520, ordenó el archivo de la actuación administrativa, con fundamento en las siguientes razones: “(…) Que obra certificado de factores salariales de fecha 04 de julio de 2012, expedido por el Departamento de Caldas, valores que ya fueron tenidos en cuenta por la Entidad en la Resolución de reconocimiento.

Que con base a la solicitud de reliquidación y teniendo en cuenta lo anterior, se debe señalar que no se aportan nuevos elementos de juicio que permitan establecer la viabilidad de reliquidar la prestación reconocida. Que respecto de la solicitud de revisar la prescripción trienal y de reliquidar con último año de servicios, se observa que mediante Resolución RDP 27936 del 19 de junio de 2013 se realizó un estudio en igual sentido decidiendo negar dichas pretensiones.

(…) Que por lo tanto, la Resolución No. RDP 27936 del 19 de junio de 2013, se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad conforme a la normatividad anteriormente mencionada. Que respecto a la aplicación de la circular 054 de 2010, expedida por la Procuraduría General de la Nación, la misma no procede toda vez que la misma va dirigida a las entidades encargadas del reconocimiento de las pensiones del régimen de prima media y la Pensión de Jubilación Gracia no hace parte de dicho régimen ya que la misma corresponde a un régimen especial exceptuado del sistema general de pensiones.

Que con base a lo anterior, se procede a declarar la Firmeza de los Actos y a ordenar el ARCHIVO de la presente solicitud (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto) Inconforme con la anterior decisión, la actora presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el referido acto administrativo. Sin embargo, la UGPP, mediante Oficio de 21 de abril de 2015, rechazó por improcedentes los recursos interpuestos por la señora Alba Lucy Osorio “sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales”. 2.3 Del caso concreto La señora Alba Lucy Osorio Londoño solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP se pronunció por una parte 20 Folio 104 Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 12 respecto de la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 22 de agosto de 2009, y por otra, negó la reliquidación de la pensión gracia con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio.

El Tribunal se declaró inhibido frente la primera pretensión relativa a la solicitud de nulidad del Auto ADP 001686 de 27 de febrero de 2015, respecto de la prescripción de las mesadas causadas en los años 2007-2009. Y, negó la pretensión sobre la reliquidación pensional con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio.

Inconforme con esta decisión, la actora recurrió la providencia de primera instancia argumentando que el Auto ADP001686 del 27 de febrero de 2015 sí es susceptible de control judicial, toda vez que dicho aspecto fue estudiado en la admisibilidad de la demanda. De modo que es improcedente proferir decisión inhibitoria, máxime cuando la decisión adoptada en la sentencia cuestionada constituye una causal de inadmisión. Expuso que no comparte el criterio del Tribunal, en tanto que “el mismo despacho es el que manifiesta en que parte sí reviste el acto administrativo la calidad de ser susceptible de demanda y cual no reviste tal facultad, un mismo acto que es íntegro que goza de legalidad, aceptado por ambos extremos procesales y aportados también por ambos (sic)”.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que la censura del recurso de apelación formulada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, está encaminada a determinar sí tiene control judicial el Auto ADP001686 de 27 de febrero de 2015 y, en consecuencia, analizar sí operó la prescripción de las mesadas pensionales causadas desde el 22 de agosto de 2007 al 21 de agosto de 2009.

Entonces, cabe advertir que, en virtud del principio de congruencia, esta Sala únicamente se limitará a resolver sobre el reparo formulado por la parte recurrente, conforme lo previsto en el inciso primero del artículo 328 del Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 13 CGP21.

Descendiendo al caso concreto, la Sala deberá acudir al derecho de acceso a la administración de justicia de cara a las decisiones judiciales inhibitorias. En efecto, se destaca que el artículo 3 del CPACA consagra como uno de los principios orientadores en materia contenciosa, el de eficacia, el cual tiene como fin que los procedimientos logren su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias.

A su vez la Corte Constitucional22 definió la sentencia inhibitoria como la antítesis de la función judicial, la cual está dirigida a resolver los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, pues en aplicación de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política los jueces tienen la obligación de adoptar decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso; y sólo en casos excepcionales en los que el juez tenga certeza que no hay otra alternativa procederá la inhibición. Por su parte, esta Corporación mediante sentencia de 13 de febrero de 201423 sostuvo que: “(…) cuando un asunto litigioso de cualquier naturaleza es llevado a los estrados judiciales, la regla general es que debe culminar con una decisión fondo (sic), declarando o negando el derecho, y que lo excepcional son las sentencias inhibitorias, con las cuales el derecho queda en indefinición (…)”.

Además, es importante precisar que la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia, en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos 21 “ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (….)”. 22 C-666 del 28 de noviembre de 1996, MP Dr. José Gregorio Hernández Galindo 23 Sentencia del 13 de febrero de 2014.

C.P. Gustavo Gómez Aranguren. Número interno: 1338-2011. Actor: Luis Carlos Caicedo. Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 14 Humanos. Respecto a dicho principio, esta Corporación ha señalado que: “(…) Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuadora de las reglas que desarrollan el principio, lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, por la norma jurídica que en la mayor medida desarrolle el principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico (…)”24.

De donde se colige que el Tribunal para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, en el caso concreto, dado que ya estaba en la etapa de dictar sentencia debió efectuar el estudio integral del auto demandado frente a los cargos de nulidad propuestos; en lugar de fraccionar el análisis de legalidad, por considerarlo por una parte como acto de trámite y de otra como definitivo.

En este sentido, se destaca que, en virtud del principio pro actione25 y de la tutela judicial efectiva, la decisión adoptada por el Tribunal de inhibirse en la etapa de proferir decisión de fondo constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa de la actora, comoquiera que la sentencia no constituye el momento procesal idóneo para analizar las irregularidades formales de la demanda, aspecto que debió ser estudiado en las etapas previas adelantadas por el a quo mediante providencias de 14 de marzo de 2018 (etapa de admisibilidad) y 23 de 24 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sala Plena. Proveído del 22 de octubre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523)A. 25 Sentencia C-091 de 2022. MP. CRISTINA PARDO SCHLESINGER. Expediente D-14.197. “(…) 59. La Corte ha acudido a diferentes argumentos para sustentar la admisibilidad de la demanda y emitir un pronunciamiento de fondo cuando no resulta claro el cumplimiento de algunos de los requisitos enunciados.

Por un lado, ha aplicado el denominado principio pro actione, el cual implica que las dudas en relación con el cumplimiento de los requisitos de la demanda se resuelvan a favor del accionante (…)”. Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 15 octubre de 2018 (audiencia inicial)26, sin perjuicio del deber del juez previsto en el numeral 5 del artículo 42 del CGP27.

En virtud de lo anterior, no se comparte el criterio adoptado por el a quo en la sentencia de primera instancia de declararse inhibido, toda vez que el Auto ADP001686 del 27 de febrero de 2015 se pronunció sobre la solicitud de reliquidación pensional y el pago de las mesadas de 2007 a 2009 y, con tal decisión se ordenó el archivo de la solicitud, lo que impidió continuar con la actuación administrativa.

En consecuencia, pese a que en la Resolución RDP 027936 de 19 de junio de 2013 la UGPP se hubiese pronunciado sobre la prescripción, lo cierto es que debe primar el derecho de acceso a la administración de justicia, pues la entidad nuevamente en el Auto ADP001686 del 27 de febrero de 2015 emitió una decisión de fondo; de donde se colige que en sede de control de legalidad, era improcedente para el fallador de primera instancia esperar hasta la sentencia para fraccionar el acto administrativo, y declarar la inhibición frente a una pretensión y conocer de fondo la solicitud de reliquidación pensional.

Así las cosas, al desvirtuarse el impedimento para emitir decisión de fondo, la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se inhibió. En consecuencia, se estudiará el cargo de nulidad propuesto por la actora contra el Auto ADP 001686 del 27 de febrero de 2015 relacionado con el estudio de la declaratoria de prescripción decretada por la UGPP de las mesadas causadas desde el 2007 al 2009, en el marco del litigio formulado en el recurso de apelación. 26 Folios 196-198; 315-319. 27 Artículo 42.

Deberes del juez Son deberes del juez: 5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 16 De la prescripción de las mesadas pensionales La parte actora considera que es improcedente declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas desde el 22 de agosto de 2007 al 21 de agosto de 2009.

En punto de la debatido, se tiene que el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 196813 dispone lo siguiente: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero sólo por un lapso igual”.

Asimismo, el artículo 102 del Decreto 1848 de 196914, al regular la prescripción de las acciones consagra que: “1°. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres [3] años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible 2°.

El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”. Precisado lo anterior, se advierte entonces que los derechos salariales y prestacionales consagrados a favor del empleado prescriben en tres años, contados desde la fecha en que se hacen exigibles.

Igualmente, el simple reclamo por escrito del empleado ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. En ese orden de ideas, la Sala resalta que la calidad de pensionado tiene un carácter permanente y vitalicio que apareja la imprescriptibilidad del derecho para su reconocimiento.

Sin embargo, tal imprescriptibilidad no se contrapone a la posibilidad de declarar la prescripción trienal de las mesadas dejadas de percibir como resultado de la inactividad del beneficiario. Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 17 En efecto, se observa que la actora considera que en su caso no operó el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas causadas desde el 22 de agosto de 2007 al 21 de agosto de 2009, toda vez que, a través de escritos de 9 de septiembre de 2004, 20 de septiembre de 2007, 12 de noviembre de 2010 y 12 de agosto de 2011, solicitó ante la extinta Cajanal el reconocimiento y pago de una pensión gracia, las cuales fueron negadas mediante las Resoluciones No. 26834 de 8 de septiembre de 2005, No. 095570 del 5 de marzo de 2008, PAP 045994 de 30 de marzo de 2011 y UGM 023189 de 29 de diciembre de 2011, respectivamente.

Solicitudes que, en su criterio, interrumpieron el fenómeno de la prescripción de las referidas mesadas pensionales. Ahora bien, la Sala advierte que se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes: (i) la demandante adquirió el estatus pensional el 22 de agosto de 2007; (ii) presentó la primera solicitud de reconocimiento pensional el 20 de septiembre de 2007;

(iii) la entidad demandada negó el reconocimiento pensional, mediante la Resolución No. 095570 del 5 de marzo de 2008 (iv) posteriormente, la parte demandante radicó nuevas solicitudes el 12 de noviembre de 2010, 12 de agosto de 2011 y 22 de agosto de 2012; y (v) la UGPP, mediante Resolución RDP 018420 de 6 de diciembre de 2012, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la actora, con efectos fiscales desde el 22 de agosto de 2009, por prescripción trienal de las mesadas causadas en los años de 2007 a 2009.

De lo anterior, se colige entonces que la exigibilidad del derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la actora ocurrió a partir de la adquisición del estatus pensional (22 de agosto de 2007), de modo que la señora Alba Lucy Osorio interrumpió el término de prescripción por un lapso o periodo igual con la primera reclamación de 20 de septiembre de 2007, por lo que, en principio, tenía hasta el 20 de septiembre de 2010, para acudir ante la jurisdicción. Sin embargo, se advierte que la actora radicó nuevamente solicitud de Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 18 reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia hasta el 22 de agosto de 2012, de allí que, en virtud de la prescripción trienal, las mesadas causadas desde el 22 de agosto de 2007 al 21 de agosto de 2009 se vieron afectadas por la prescripción extintiva, tal y como lo expresó el Auto ADP 001686 de 27 de febrero de 2015, razón por la cual se negará la pretensión de nulidad contra dicho acto administrativo.

Agotados los puntos de inconformidad alegados por la parte recurrente, la Sala procederá a modificar los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, al declararse inhibido para conocer del presente asunto. En su lugar, se negará la pretensión de nulidad contra el Auto ADP 001686 de 27 de febrero de 2015.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se modificarán los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, que se declaró inhibido para conocer del presente asunto, por las razones expuestas. En su lugar, se negará la pretensión de nulidad contra el Auto ADP 001686 de 27 de febrero de 2015.

Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 19 En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, proferida el 25 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas, que se declaró inhibido para conocer del asunto.

En su lugar, NEGAR la pretensión de la demanda, relativa a la nulidad del Auto ADP de 27 de febrero de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en las dos instancias.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el memorial allegado visible en índice 20 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) ACLARACIÓN DE VOTO JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente) Número interno: 2723-2020 Demandante: Alba Lucy Osorio Londoño Demandado: UGPP 20