CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON Demandado: Ernesto Rojas Morales Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 por la Sección Segunda – Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor Ernesto Rojas Morales, con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 1657 de 1992, que le reconoció al demandado pensión mensual vitalicia de jubilación; 1242 de 1993 que revocó la Resolución 1657 de 1992 y le confirió la pensión mensual vitalicia de jubilación con fundamento en la Ley 4 de 1992; 0912 de 1996 que dispuso el reajuste especial del 75% contemplado en el Decreto 1359 de 1993; 0742 de 1997 que ordenó reconocer intereses de mora sobre el reajuste del 75% y 1630 de 2004 que ordenó el pago de la diferencia de la mesada y el salario devengado como director del DANE. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al Congreso de la República la expedición de un acto administrativo a través del cual se excluya al demandado de la nómina de FONPRECON y se le ordene reintegrar a la entidad demandante las sumas de dinero percibidas por concepto de la pensión de jubilación reconocida por los actos administrativos demandados. 3.

Argumentó que dicho reconocimiento de la pensión de jubilación se fundamentó en la aplicación del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 y en la 2 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República homologación como tiempo de servicio para efectos de la pensión a favor de los Congresistas la publicación del libro “Colombia: Problemas de ayer y de hoy” cuya autoría es del demandado; sin embargo, estimó que éste no se encontraba cobijado por el régimen de transición que y la obra literaria no cumplía con las exigencias para el particular; en esa medida, en realidad no se acreditaron los requisitos de tiempo de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación a cargo de FONPRECON.

Contestación de la demanda. 4. El señor Ernesto Rojas Morales se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que sí le era aplicable el régimen de transición de que trata el Decreto 1293 de 1994 y que la publicación literaria sí cumplía con los parámetros necesarios para ser computada como tiempo de servicio; en esa medida, se encontraba probada la concurrencia de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión otorgada por FONPRECON.

Demanda de reconvención. 5. El señor Ernesto Rojas Morales presentó demanda de reconvención solicitando la nulidad de la Resolución 1242 de 1993, mediante la cual se le reconoció la pensión mensual vitalicia de jubilación con fundamento en la Ley 4 de 1992. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a FONPRECON la expedición de un nuevo acto administrativo en el que se declare que sí tiene derecho al régimen de transición de que trata el Decreto 1293 de 1994 y se le reconozca la pensión de jubilación en los términos de la Ley 4 de 1992 a partir del 14 de noviembre de 1994, rectificando los tiempos de servicio prestados.

Contestación de la demanda de reconvención. 6. El FONPRECON se opuso a las pretensiones de la demanda de reconvención reiterando los argumentos que sustentaron sus pretensiones. II. SENTENCIA APELADA. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad de las Resoluciones 1657 de 1992, 1242 de 1993, 0912 de 1996 y 1630 de 2004, mediante las cuales fue reconocida y reliquidada la pensión de jubilación en favor del demandado; a título de restablecimiento del derecho ordenó a FONPRECON excluirlo de la nómina de pensionados del Congreso de la República.

Negó las demás pretensiones de la demanda y de la reconvención. 8. Para el efecto, sostuvo que el demandado no cumplía con los requisitos contemplados en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994 y por ello no le eran aplicables las reglas de transición previstas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que le habría permitido acogerse al régimen especial contenido en la Ley 4 de 1992; siendo así, su 3 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República régimen de pensiones era el general de la precitada Ley 100, en cuyo artículo 13 se dispuso que el tiempo de servicios de ninguna manera podría sustituirse con otro requisito diferente y con ello no se le podía homologar la publicación literaria como tiempo de servicios a efectos de hacerse acreedor de la pensión de jubilación reconocida por FONPRECON.

Precisó que, aun en el caso hipotético de haber sido cobijado por el régimen de transición y en esa medida admitirse la sustitución del tiempo de servicios con otro tipo de requisitos, la publicación literaria que presentó no cumplía con las exigencias establecidas por la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado para su cómputo. 9.

Negó la solicitud de reintegro de valores en virtud de lo dispuesto en el literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA. III. RECURSO DE APELACIÓN. 10. Inconforme con la decisión, el señor Ernesto Rojas Morales interpuso recurso de apelación en contra de la referida sentencia. Adujo que se encontraba cobijado por el régimen de transición porque el período para el cual fue elegido congresista debía haberse extendido hasta el 19 de julio de 1994, a pesar de haber sido suspendido en 1991, y para esa fecha ya cumplía con el tiempo de servicio exigido en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994; lo anterior, teniendo en cuenta que la publicación literaria sí se ajustaba en lo dispuesto en la Ley 50 de 1886 y el Decreto 753 de 1974 en punto de computarse como tiempo de servicio. 11.

Adicionalmente, puso de presente su avanzada edad y su condición de sujeto especial protección al ser un adulto mayor. Finalmente, alegó la ausencia de estudio a la demanda de reconvención que derivó en una incongruencia en la sentencia apelada. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. Mediante auto proferido el 30 de junio de 2022 y notificado por estado del 15 de julio de 2022 se admitió el recurso de apelación. 13.

Encontrándose dentro de la oportunidad, el 18 de julio de 2022, la parte demandada se pronunció frente a la impugnación manifestando que, si bien el demandado sí era beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 por contar con la edad a la que se refería dicha disposición, no ostentaba el tiempo de servicios exigido para adquirir la pensión mensual vitalicia de jubilación otorgada por FONPRECON; esto, porque la homologación del texto literario por dos (2) años de servicio había sido ilegal y en realidad no podía ser tenida en cuenta.

Respecto al ajuste de la pensión de jubilación al 75% del salario percibido por los congresistas que se reconoció al demandado, invocó la sentencia de unificación del 3 de septiembre de 2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en que sentó las reglas aplicables a este reajuste, en virtud de las cuales el mismo debía ascender máximo al 50%. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 14.

A través de memorial fechado el 23 de julio de 2024, la parte demandante solicitó la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 15. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 16. En virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, procederá la Sala a estudiar si procede la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto.

Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 17. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.

Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 20241 prevé una regla especial de caducidad según la cual: “ARTÍCULO

86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. 1 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” 18.

El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley. Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma2, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 20243. 19.

Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).

En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión “[…] y que estén en curso […]”. 20. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 21.

Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las 2 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936- 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 3 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936-2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República acciones judiciales.

En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: “(…) la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general.

(…) tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho.

(…) el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. (…) Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.”4 (Subrayado propio). 22.

Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico5. 23.

Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que el texto original de la norma únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 20036; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 4 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 5 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 6 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 7 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 24.

A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): “Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.

Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. (…) En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.”7 (Resaltado original, subrayado propio) 25. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las 7 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: “[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones.

Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].

Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.

Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.”8 26. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.

En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 27.

Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.

Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 8 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 28.

Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 29.

Al respecto, esta Corporación ha precisado que “(…) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”9. 30. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto10, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 31.

Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, se impone afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 32.

Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 33.

En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 10 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandante no la propuso como excepción. Caso concreto. 34.

En el presente caso, está probado que al señor Ernesto Rojas Morales le fue reconocida la pensión mensual vitalicia de jubilación en los términos de la Ley 4 de 1992 mediante Resolución 1242 de 1993; posteriormente, le fueron reconocidos el reajuste especial al 75% del salario de los congresistas mediante Resolución 1359 de 1993 y los intereses de mora sobre dicho reajuste mediante Resolución 0742 de 1997. 35.

La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de febrero, esto es, alrededor de veintitrés (23) años después de haberse reconocido la pensión de jubilación y de haberse efectuado el reajuste especial al 75% del salario de los congresistas. 36. Así las cosas, como quiera que la demanda fue interpuesta más de cinco (5) años después de haberse proferido los actos administrativos de reconocimiento de pensión, esta Subsección declarará de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 37.

En lo que respecta a la demanda de reconvención, no se puede perder de vista que ésta, en todo caso, se encontraba encaminada a defender el derecho cuestionado mediante las pretensiones de la demanda relativo al reconocimiento de la pensión de jubilación por parte de FONPRECON a favor del señor Ernesto Rojas Morales. Siendo así, declarada la caducidad de la acción impetrada por la entidad demandante y con ello dotando de firmeza el reconocimiento de la pensión de jubilación que se encuentra percibiendo el demandado, carece de sentido que la Sala eleve pronunciamiento alguno frente a las pretensiones de la demanda de reconvención. Condena en costas 38.

El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 39. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: 11 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”11 40. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 41.

Descendiendo al caso concreto, se considera que no se encuentra configurado el elemento objetivo porque, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del CGP, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal. Tan es así, que la sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda por considerar procedentes los argumentos presentados por la entidad demandante; aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. 42.

Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en ambas instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 por la Sección Segunda – Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO. En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00995-02 (2361-2022) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.