Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000- 2023-04260-00 Demandante: LUIS RAFAEL AMAYA LÓPEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ - SALA TERCERA DE DECISIÓN Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. Bonificación por compensación judicial establecida en el Decreto 610 de 1998 para magistrados de tribunal y otros funcionarios judiciales. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela formulada por el señor Luis Rafael Amaya López, contra el Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito presentado el 9 de agosto de 2023 en la página web de recepción de tutela y habeas corpus de Bogotá, el señor Luis Rafael Amaya López, por conducto de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.
El accionante consideró vulneradas las referidas garantías, con ocasión de la decisión del 1.° de febrero de 2023, del Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión que confirmó el auto del 9 de marzo de 2022 proferido por el Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el medio de control. 3.
Lo anterior, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado n.° 18001-33-33-003-2019-00801-00/01, instaurado por el tutelante contra la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de obtener la reliquidación de la pensión y el pago de la bonificación por compensación estipulada en el Decreto 610 de 1998. 1.2.
Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…)
SEGUNDO: DECLARAR, que tanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, como EL JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE FLORENCIA, desconocieron su ámbito funcional, así como el principio de congruencia y, con sus decisiones, vulneraron los artículos 25, 29, 48, 53 y 229 de la Constitución Política de Colombia.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS las decisiones dictadas a partir del 09 de marzo de 2022, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 18001-33-33- 003-2019-00801-01, por medio de la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Florencia declaró probada la excepción de inepta demanda y se dio por terminado el medio de control de la referencia y, en su lugar, se ordene continuar con el trámite del proceso dentro de un término no mayor a cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo respectivo.1 1.3.
Hechos probados y/o admitidos 5. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 6. El 29 de octubre de 2019, el señor Luis Rafael Amaya López interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación y pidió: PRIMERA: DECLARAR que mi poderdante Dr. LUIS RAFAEL AMAYA LÓPEZ, tiene derecho al reajuste, reliquidación y pago de la Bonificación por Compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998 y Decreto 1102 de 2012, en un equivalente al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes, incluyendo en la liquidación de la prima especial de servicios (art. 15 de la Ley 4 de 1992) que éstos últimos reciben, las cesantías, sus intereses y todos los ingresos laborales pagados a un Congresista. 1 Se ha trascrito el texto con todos los errores.
Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA: DECLARAR LA NULIDAD del el Acto Ficto o Presunto negativo configurado el 01 de julio de 2019, fruto del silencio administrativo por no haber resuelto la petición de fecha 01 de abril de 2019, mediante el cual negó a mi mandante (j) el reconocimiento, reajuste y reliquidación de la bonificación por compensación hasta completar sus ingresos laborales totales anuales en un equivalente al ochenta (80%) de lo que por todo concepto devenga un Magistrado de Alta Corte, incluyendo para la determinación de la prima especial mensual consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que éstos devengan, los ingresos laborales de éstos, las cesantías y demás emolumentos de los Congresistas, que iguala salarialmente un Magistrado de Alta Corte con un miembro del Congreso, (ii) la reliquidación y pago de las diferencias existentes entre lo pagado por esa entidad y lo debido pagar por concepto de bonificación por compensación, al tenerse en cuenta para la determinación de la prima especial mensual prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, que se reconoce y paga a los Magistrados de Alta Corte, las cesantías y demás emolumentos laborales anuales percibidos por los Congresistas, y (iii) la indexación de los dineros debidos de acuerdo al I.P.C., así como el reconocimiento de intereses moratorios.2 7.
Mediante auto del 28 de septiembre de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia admitió la demanda. 8. El 8 de octubre de 2021 la Procuraduría General de la Nación Regional Caquetá presentó la contestación de la demanda y en escrito separado solicitó la excepción previa de «ineptitud sustantiva demanda – no se configuró la ficción jurídica del acto ficto» por cuanto el demandante no individualizó el acto administrativo que debía ser demandado3, omisión que conlleva a una proposición jurídica incompleta y en consecuencia a la declaratoria de la excepción de inepta demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 163 del CPACA. 9.
El 9 de agosto de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia declaró probada la excepción de inepta demanda4 propuesta por la Procuraduría General de la Nación; negó la reforma a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Amaya López, contra de la Procuraduría General de la Nación, por no haberse realizado dentro de los términos de ley, y dio por terminado el medio de control. 10.
Lo anterior con fundamento en que no se cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 20115, en concordancia con el 2 Copiado del texto original por lo que puede contener errores. Resaltado propio. 3 Porque la parte actora demandó el acto administrativo ficto o presunto resultado del silencio negativo de la entidad demandada, fenómeno que realmente no se configuró, y no el acto administrativo contenido en el oficio S-2019-006783 de fecha 30 de abril de 2019 que dio respuesta negativa a la solicitud elevada, que debió ser el acto demandado; así las cosas, no se demandó el acto administrativo correcto sino otro que no existe, por lo que se configura la excepción de inepta demanda que impide que el juez se pronuncie sobre un acto inexistente. 4 Consejo de Estado en providencia del 09 de marzo de 2021 Consejero Ponente Alberto Montaña Plata, radicación No 25000-23-36- 000-2018-00906-01(63999). 5 Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 163 de la misma ley que determina que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, el mismo se debe de individualizar de manera concreta. 11.
En dicho auto se indicó que la parte demandante solicitó la declaración de la nulidad del acto ficto o presunto negativo6 y que, por el contrario, la entidad demandada allegó copia del acto administrativo expreso que decidió de fondo la reclamación administrativa del 1.º de abril de 2019 presentada por el apoderado del demandante, contenida en el oficio del 30 de abril de 2019 debidamente notificado el 26 de abril de 2019, acto administrativo que no fue nombrado en la demanda, ni incluido dentro de las pretensiones de la misma, en el término inicial ni en el de la reforma. 12.
Agregó que tampoco se aceptó la solicitud de reforma de la demanda incluida en el oficio remitido el 6 de diciembre de 2021, pues el término para esta figura ya había vencido7. 13. El 15 de marzo de 2022, el señor Luis Rafael Amaya López, a través de su apoderado judicial, presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto proferido el 9 de marzo de 2022, y solicitó: pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8.
El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente. deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. 6 Configurado el 1.° de julio de 2019, fruto del silencio administrativo negativo por no haber resuelto la petición del 1.° de abril de 2019. 7 Ya que, al haberse contestado la demanda el 8 de octubre de 2021 y acreditarse la remisión de las excepciones a la parte actora al correo debidamente autorizado, se prescindió del traslado por secretaría y se entendió automáticamente surtido el 12 de octubre de 2021, por tanto, a partir del día siguiente se contabilizaron los 3 días de que trata el parágrafo 2.° del artículo 175 del CPACA los cuales vencieron el 15 de octubre de 2021.
Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanear el proceso y téngase por demandado el acto administrativo contenido en el Oficio S-2019- 006783 del día 30 de abril de 2019, por medio del cual, la Procuraduría General de la Nación, negó el reajuste y pago de la Bonificación por Compensación contenida en el Decreto 610 de 1998 y Decreto 1102 de 2012, ya que la decisión de una u otra (ficta o expresa) tienen igual trascendencia para el derecho en controversia, y en nada afecta el procedimiento, ni la decisión de mérito que se llegue a proferir.
Por último y de manera subsidiaria, solicito de manera muy comedida que, se declare no probada la excepción de inepta demanda propuesta por la entidad, teniendo en cuenta que la decisión administrativa (i) es la misma, (ii) no va a cambiar, toda vez que frente al acto administrativo expreso no procede recurso de apelación y la argumentación proviene es del planteamiento de la petición, la cual no ha sufrido modificación, y (iii) solo cambiaria la denominación del acto demandado, más no la naturaleza y finalidad de la negativa contenida en los mismos y como se manifestó a lo largo del presente recurso, el juez debe interpretar la demanda en aras de sanear el proceso y evitar actuaciones que pongan fin al proceso o fallos inhibitorios.8 14.
Apoyó su petición con apartes de algunas sentencias para indicar que el juez debe permitir el saneamiento de la demanda en cualquier etapa procesal. 15. A través de auto del 11 de agosto de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia decidió no reponer y concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación. 16. El Tribunal Administrativo del Caquetá, profirió auto el 1.° de febrero de 2023, por medio del cual confirmó el auto9 que declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por la Procuraduría General de la Nación y se dio por terminado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 17.
Reiteró los argumentos del a quo y señaló que «pretender que el juez corrija tales falencias excede lo que fundadamente puede esperarse de la labor saneadora de aquel (…), abandonando su imparcialidad, se pusiera del lado del demandante y lo reemplazara en el cumplimiento de las cargas que la ley le impone». Por tanto, «corresponde a los apoderados de las partes llevar a cabo su labor en forma rigorosa, cumpliendo las cargas que la ley les impone en pro de la buena marcha del proceso, sin que puedan trasladar al juez su satisfacción».
Agregó que el derecho de acceso a la administración de justicia no puede convertirse en un aval que legitime la abierta inobservancia de las reglas de procedimiento10. 18. Resaltó que el señor Amaya «tuvo las oportunidades procesales para enmendar su error: antes de la presentación de la demanda debió conocer la respuesta expresa de la administración (la notificación del Oficio nro.
S-2019-006783 8 Copiado del texto original por lo que puede contener errores. 9 Del 9 de marzo de 2022 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia. 10 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 18 de febrero de 2022 dentro del proceso 440012340000202000030-01. Consejo Ponente. Dr. Hernando Sánchez Sánchez.
Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co data del 6 de mayo de 2019, y la demanda se radicó el 29 de octubre); tampoco reformó la demanda pese a que pudo hacerlo hasta el 2 de noviembre de 2021; la demandada contestó la demanda y propuso excepciones previas -8 de octubre de 2021- poniendo de presente la falencia de la demanda»11. 19.
De otra parte, señaló que las sentencias citadas por el accionante no tienen identidad fáctica con la situación del señor Amaya López, por lo tanto, no son aplicables al caso concreto. 20. Dicha providencia fue notificada el 10 de febrero de 2023, a través de correo electrónico. 1.4. Fundamentos de la vulneración 21. El accionante argumentó que las providencias cuestionadas vulneran sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, toda vez que la justicia contenciosa administrativa en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, se enfoca en el resultado de la decisión, es decir, si es negativa o positiva, motivo por el cual declara nulo un acto que afecta un derecho subjetivo, más no importa la denominación del acto, ya que independiente de si el acto es expreso o ficto negativo, el resultado es el mismo, debido que se niega la aplicación del derecho.
Al respecto puntualizó que: el juez, tiene la facultad de sanear el proceso, máxime en situaciones como la que hoy ocupa nuestra atención en donde acto expreso allegado por el apoderado de la entidad accionada con el escrito de contestación, también niega el reconocimiento de dicho reajuste, y en éste solo se concede el recurso de reposición por tratarse de un acto administrativo expedido por una entidad del orden nacional, la cual no tiene superior jerárquico, y por ende, tanto el acto ficto, como el acto expreso, no varían en los efectos jurídicos que producen, pues ambos niegan lo peticionado, de manera que al no haber lugar a recursos que puedan modificar la decisión y que dichos actos resuelven una solicitud sobre prestaciones periódicas, es decir, que no hay lugar a aplicación del fenómeno de caducidad y, por lo tanto, pueden demandarse en cualquier tiempo, se puede inferir que resulta procedente el saneamiento del proceso. 22.
Resaltó que, en asuntos laborales, el reconocimiento y pago de acreencias tienen protección constitucional (artículos 25, 48 y 53), en donde prevalece el derecho sustantivo sobre el procesal. 23. Frente a las posibilidades de sanear el proceso en cualquier etapa del proceso, citó algunas sentencias12 para afirmar que en el presente proceso es 11 Corresponde a la copia textual por lo que puede contener errores. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en auto del 26 de septiembre de 2013, radicación número: 08001-23-33-004-2012- 00173- 01 (20135), sobre la posibilidad de sanear el proceso en cualquier etapa. Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posible sanear la falencia que dio origen a la excepción previa propuesta por el apoderado de la parte demandada, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso, derecho de defensa y contradicción y así evitar un fallo inhibitorio. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Auto admisorio de la demanda 24. Mediante auto del 15 de agosto de 2023, el magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio admitió la acción de tutela y ordenó: i) notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión y al juez tercero administrativo del circuito judicial de Florencia, como autoridades judiciales accionadas; ii) vincular en calidad de tercero con interés, a la Nación – Procuraduría General de la Nación que conformó el extremo pasivo dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.º 18001-33- 33-003-2019-00801-00/01, y • Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. William Hernández Gómez en auto del 3 de marzo de 2016, proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el número 05001-23-33-000-2013-01457-01 (0569-14), respecto a la primacía de lo sustancial sobre las ritualidades o formas. • Tribunal Administrativo de Boyacá en auto del 11 de febrero de 2016 con ponencia de la doctora Clara Elisa Cifuentes Ortiz, radicación No. 15001333301120150006101. • Tribunal Administrativo de Boyacá en auto del 30 de octubre de 2017 con ponencia de la doctora Clara Elisa Cifuentes Ortiz, proferido dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el número 15001-33-33-006-2015-00149-01, en cuanto al saneamiento del proceso luego de admitida la demanda y antes de la audiencia inicial. • Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Conjueces, en auto del 27 de junio de2018, radicaciones número: 15001233300020160001300 y 15001233300020160003300 • Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Armenia, en Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 63001-3333-751-00233-01 • Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en sentencia del 17 de agosto de 2017, radicación número: 25000-23-24 000-2003-00956-01 (21338). • Sentencia proferida el 18 de julio de 2022 por el Juzgado Transitorio Administrativo del Circuito de Cali, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Ana Lucia Revelo Hernández contra La Procuraduría General de la Nación con radicado No. 76111-33-33- 001- 2020-00001-00. • Sentencia proferida el 31 de mayo de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Sandra Inés Dávila Calderón y Amanda Cristina Erazo López contra La Procuraduría General de la Nación con radicado No. 63001-33-33-006-2019-00189-00.
Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) oficiar al Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, para que allegaran copia digital, íntegra del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.º 18001-33-33-003-2019-00801- 00/01. 1.5.2.
Actuaciones procesales relevantes 25. Posteriormente, el doctor Luis Alberto Álvarez Parra, a quien correspondió continuar con el trámite de la presente demanda constitucional en calidad de magistrado encargado13, manifestó su impedimento para conocer e intervenir en la acción de tutela de la referencia, por considerar que se encuentra incurso en la causal consagrada en el numeral 1.º del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991, con fundamento en que, al haber ocupado el cargo de magistrado de tribunal, ha obtenido el reconocimiento y pago de la bonificación estipulada en el Decreto 610 de 1998. 26.
En consecuencia, el proceso de la referencia fue asignado al despacho de la doctora Rocío Araújo Oñate para su conocimiento. 27. Por lo anterior, en auto del 18 de septiembre de 2023, se ordenó el sorteo de tres conjueces; los dos primero para conformar el quórum requerido y el tercero como suplente ante un eventual empate de la sala.
Esta orden se llevó a cabo el 3 de octubre de 2023, donde fueron elegidos al azar los doctores Álvaro Andrés Motta Navas y Humberto Antonio Sierra Porto quienes se desempeñarán como conjueces principales, y el doctor Pedro Luis Blanco Jiménez, como conjuez suplente, a quienes se les notificó el 5 de octubre de 2023 a través de oficio de la Secretaría General del Consejo de Estado. 28.
Posteriormente, el doctor Álvaro Andrés Motta Navas, en calidad de conjuez principal, presentó impedimento el 19 de octubre de 2023, en consideración a que fue «apoderado en el proceso judicial identificado con radicado No. 11001-03-25- 000-2011-00212-00 adelantado en el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda - en el cual la Procuraduría General de la Nación era el extremo demandado».
Lo anterior, por cuanto la Procuraduría General de la Nación es la accionada dentro del proceso ordinario, cuyas decisiones se cuestionan en la acción de tutela de la referencia. 29. Así mismo, el doctor Omar Joaquín Barreto Suárez14, mediante escrito del 19 de octubre de 2023, afirmó estar impedido para conocer del presente asunto.
Lo anterior, en atención a que, al haber ocupado el cargo de magistrado auxiliar al 13 El doctor Carlos Enrique Moreno Rubio finalizó su periodo constitucional el 31 de agosto de 2023. 14 Quien se posesionó como magistrado el 18 de octubre de 2023. Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interior del Consejo de Estado, ha sido beneficiario de la referida bonificación y, por ende, comparte la misma causal alegada por el doctor Luis Alberto Álvarez Parra, esto es la contemplada en el numeral 1° del artículo 56 de la Ley 909 de 2004. 30.
También el conjuez Humberto Antonio Sierra Porto, presentó su impedimento el 20 de octubre de 2023, en donde indicó que se encuentra incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 1.° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004 debido a que su hermano, Hernando Sierra Porto, funge como director administrativo de la Rama Judicial seccional Bolívar, y su régimen laboral y salarial es el mismo de los magistrados de Tribunal de Distrito Judicial. 31.
En sesión del 26 de octubre de 2023, la Sala compuesta por los magistrados Rocío Araújo Oñate y Pedro Pablo Vanegas Gil, y el conjuez Pedro Luis Blanco Jiménez, declararon fundados los impedimentos presentados. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica15, el 17 y 22 de agosto de 2023, intervinieron: 1.6.1 Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia 32.
La citadora de este juzgado remitió link del expediente digital con radicado n.° 18001-33-33-003-2019-00801-00/01, sin realizar ninguna consideración adicional. 1.6.2. Procuraduría General de la Nación Regional Caquetá 33. A través de apoderado judicial solicitó se niegue la solicitud de amparo, por cuanto lo que se pretende con esta acción constitucional es enmendar el error al demandar un acto ficto que no existe, y excusar el vencimiento de los términos preclusivos, por el actuar poco diligente de la parte demandante, «bajo el sofisma de ser una obligación de los jueces». 34.
Agregó que, que no solo se configuró la excepción de inepta demanda, sino que en forma sucesiva se omitieron las oportunidades procesales previstas, por lo que resulta abiertamente improcedente pretender trasladar al juez la carga de corregir aquello que pretermitió la parte demandante. Lo anterior, pese a las sentencias citadas por el señor Amaya, las cuales hacen referencia a situaciones fácticas distintas a este asunto. 35.
Indicó que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona, la procuraduría advirtió al Juzgador, en la contestación de la demanda, 15 Actuaciones 7 y 9 del expediente digital de Samai. Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una situación totalmente desconocida por el despacho, quien, atendiendo el principio de lealtad y buena fe, confió en lo manifestado en cuanto a la configuración del silencio administrativo. 36.
Resaltó que, si bien es cierto, el juez cuenta con la facultad de sanear el proceso, ello no aplica para el presente caso, porque «el saneamiento tiene límites en el respeto al debido proceso, que lo constituyen entre otros las etapas preclusivas del proceso administrativo, en la atención a los términos y garantías procesales y el cumplimiento a los deberes en cabeza de las partes; es decir, que dicha oficiosidad no puede romper el equilibrio respecto a la igualdad de condiciones en que deben encontrarse ambas partes en el transcurso del proceso, es decir, no se puede afectar la seguridad jurídica conexa a la cosa juzgada». 37.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, guardó silencio pese a haber sido notificado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 38. Esta sala es competente para conocer de la demanda presentada por el señor Luis Rafael Amaya López, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico 39. Corresponde a la sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 40. De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la igualdad del señor Luis Rafael Amaya López, mediante el auto del 1.° de febrero de 2023 que confirmó el auto del 9 de marzo de 2022 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuesto con el propósito de obtener la reliquidación de la pensión y el pago de la bonificación por compensación estipulada en el Decreto 610 de 1998? 41.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y, (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 42.
El artículo 86 de la Constitución introdujo la acción de tutela como el mecanismo judicial preferente, informal y sumario que tienen los ciudadanos para obtener la protección de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos de ley.
La procedencia de este dispositivo está determinada por la inexistencia de otro medio idóneo y eficaz de protección o ante la ocurrencia de un daño irreparable, caso en el cual, este dispositivo desplaza transitoriamente a las acciones ordinarias a fin de evitar que se produzca un perjuicio irremediable. 43. Desde la década de los noventa, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional del recurso de amparo contra providencias judiciales, bajo la idea de que existe la posibilidad de que los jueces de la república pueden incurrir en graves falencias que tornen, una providencia judicial, incompatible con la Carta Política16. 44.
En la sentencia C-590 de 2005, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional sistematizó los presupuestos que deben observarse para tramitar este tipo de pretensiones ius constitucionales, diferenciando entre los requisitos generales, que habilitan el estudio por parte del juez constitucional y deben cumplirse en su totalidad; y los específicos17, que son aquellos que permiten evaluar si la decisión judicial se ajustó a la Carta Política18. 16 Corte Constitucional, Sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, SU-474 de 2020, SU-396 de 2017, C-590 de 2005, entre muchas otras. 17 Las causales específicas de procedencia, fueron sistematizadas en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) defecto orgánico, referido a la falta de competencia de la autoridad judicial para emitir la decisión acusada;
(ii) defecto procedimental absoluto, que se configura cuando la autoridad judicial actúa por fuera del marco de los procedimientos establecidos; (iii) defecto fáctico, concerniente al decreto y valoración probatoria; (iv) defecto sustantivo, está relacionado con la aplicación normativa y jurisprudencial en el caso concreto; (v) error inducido por parte de terceros al juez que resolvió el caso;
(vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución. 18 Cfr. Sentencia SU-573 de 2017. Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Mediante la sentencia del 31 de julio de 201219, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, unificó la postura jurisprudencial en punto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, bajo parámetros similares a los que admitió la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 46. Con base en lo anterior, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar el estudio de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, los siguientes: i) relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad y (v) que se identifiquen los hechos y derechos vulnerados.
En caso de que se incumpla con alguno de los anteriores requisitos, la consecuencia necesaria es la declaratoria de improcedencia de la acción. 47. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 2.4.
Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Subsidiariedad 48. El inciso 3.º del artículo 86 de la Constitución Política consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1.º del artículo 6.º del Decreto Ley 2591 de 1991. 49.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, con el fin de garantizar que sean los jueces naturales de cada proceso los que apliquen al caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia. 50.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia20. 51.
El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben fungir como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y legalidad. 52.
La existencia del otro mecanismo de defensa judicial, en determinadas oportunidades no resulta eficaz en consideración al enfoque bajo el cual se resuelven, toda vez que se puede dar el caso que tal transgresión sea el producto de una decisión administrativa que, a la luz del ordenamiento contencioso, se encuentre revestida de legalidad y, sin embargo, en la práctica vulnere el contenido constitucionalmente vinculante de derechos de rango superior o resulte abiertamente arbitraria o discriminatoria.
En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 53. Con base en los anteriores criterios, le corresponde al juez constitucional verificar la subsidiariedad del caso bajo estudio. 2.5. Caso concreto 54. La Sala encuentra que los reparos de esta acción están dirigidos a cuestionar el auto del 1.° de febrero de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión que confirmó el auto del 9 de marzo de 2022 dictado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto con el propósito de obtener la reliquidación de la pensión y el pago de la bonificación por compensación estipulada en el Decreto 610 de 1998. 55.
Así mismo, se evidencia que los argumentos que expuso la parte accionante para soportar la vulneración de sus derechos fundamentales son idénticos a los que propuso en el recurso de reposición y subsidio el de apelación contra el auto del 9 de 20 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo que indica que esta acción no se instauró para desarrollar o establecer el alcance de una garantía superior, sino que se acudió al amparo para insistir en los fundamentos ventilados ante los jueces administrativos, lo cual, torna improcedente este dispositivo constitucional21, ya que la discusión no trasciende del ámbito legal, pues lo que busca el accionante es obtener una interpretación de la norma de la Ley 1437 de 2011 favorable a sus intereses. 56.
En este punto, es de anotar que el demandante manifestó en ambos escritos: • que el juez debe permitir el saneamiento de la demanda en cualquier etapa procesal, para lo cual citó algunas sentencias y • que no importa la denominación del acto, ya que independiente de si el acto es expreso o ficto negativo, el resultado es el mismo, debido que se niega la aplicación de un derecho. 57.
Sin embargo, la Sala encuentra que, el accionante no presentó la demanda contra el acto administrativo correspondiente, tampoco recurrió dicho acto en sede administrativa, ni uso la figura de la reforma de la demanda dentro del proceso ordinario, por lo que la acción de tutela no es el escenario para traer a colación argumentaciones fácticas y jurídicas que son del resorte del juez natural y que, como se explicó en precedencia, habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, no lo hizo. 58.
Ello resulta apenas lógico, si se considera que esta acción constitucional no puede constituirse como un mecanismo complementario, adicional o sustituto de los procesos judiciales ordinarios, pues ello provocaría el efecto contrario al perseguido mediante esta acción, ya que se desconocería la garantía del debido proceso prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, según la cual las controversias deberán ser decididas por el juez natural de la causa y con observancia de las formas propias de cada juicio. 59.
Sobre este último aspecto, la Corte Constitucional en sentencia T-649 de 2011, señaló: Una segunda razón radica en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales. Estando obligados los jueces a obedecer la ley y la Constitución (Art. 4 y 230 C.N), corresponde a todos velar porque los derechos fundamentales sean respetados al interior y como resultado de los procesos judiciales.
Es en este sentido que la sentencia C-543 de 1992 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, es inadmisible que el afectado alegue la vulneración 21Corte Constitucional, sentencias SU-134 de 20222, SU-215 de 2022, SU-103 de 2022 y SU-573 de 2019.
Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de las herramientas tendientes a corregir durante su trámite las irregularidades que puedan afectarle. 60.
En consonancia con el criterio jurisprudencial expuesto, en este caso resulta claro que lo pretendido por la parte demandante es que el juez ordinario subsane los errores en los que incurrió el accionante, para lo cual tuvo la oportunidad procesal, por tanto, la acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues este mecanismo constitucional “no es un medio que remedie los desaciertos procesales de las partes”22. 61.
Si bien es cierto que tal presupuesto ha sido concebido como una causal autónoma de procedencia23, también lo es que guarda una íntima relación con la idea de subsidiariedad, no en el sentido genérico simple de haberse agotado todos los recursos judiciales disponibles, sino en uno más concreto y específico, referido a impedir que se reabra un asunto litigioso con los mismos argumentos que por desidia, negligencia, incuria o descuido de las partes que, teniendo la oportunidad de plantearlos en sede ordinaria, no lo hicieron. 62.
Como lo ha dicho esta Corporación en anteriores decisiones24, esta herramienta constitucional no puede ser utilizada para revivir oportunidades procesales fenecidas ni para plantear o mejorar argumentos que se dejaron de proponer en las instancias del proceso ordinario, máxime si se tiene en cuenta que ni siquiera se justificaron los motivos por los cuales se incurrió en dicha omisión. 63.
De igual manera, la Sala encuentra que con los medios de prueba allegados al proceso no hay lugar a inferir la existencia de un perjuicio con las condiciones de inminencia, gravedad y urgencia que demanden medidas impostergables para evitar la consumación de un daño y que ameriten la intervención transitoria y excepcional del juez de tutela, razón de más para concluir que la acción de tutela resulta improcedente en el presente caso. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 31 de mayo de 2018, exp. 25000-23-42-000-2018-00580-01(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 8 O incluso como sinónimo de falta de relevancia constitucional, como lo hace la Sección Cuarta de esta Corporación. En efecto, a partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001- 03-15-000-2020-05131-00, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.
“En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada”.
(negrillas adicionales). 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 15 de septiembre de 2022, exp. 11001-03-15-000-2022-04683-00, MP Fredy Ibarra Martínez. Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
Finalmente, la sala advierte que el mecanismo constitucional en el presente caso busca subsanar falencias acaecidas en el proceso ordinario, circunstancia que conllevaría una deformación de la naturaleza de la acción de tutela. 2.7. Conclusión 65. La Sala concluye que el accionante no presentó la demanda contra el acto administrativo correspondiente, tampoco recurrió dicho acto en sede administrativa, ni usó la figura de la reforma de la demanda.
En ese sentido, teniendo mecanismos administrativos y judiciales a su alcance, no utilizó ninguno de estos y por ello se declarará la improcedencia por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por el señor Luis Rafael Amaya López, por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Demandante: Luis Rafael Amaya López Demandados: Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04260-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) PEDRO LUIS BLANCO JIMÉNEZ Conjuez “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.