Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal 5 del artículo 250 del CPACA.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Once Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Informática Documental SAS contra la sentencia de 30 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado1.

ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario 1.1. El 14 de diciembre de 2012, la sociedad Informática Documental SAS instauró el medio de control de controversias contractuales contra el Distrito Capital de Bogotá, para que se declarara la nulidad del contrato 2211600-335-2011 de 01 de diciembre de 2011, suscrito en razón de la adjudicación efectuada mediante la Licitación 001 de 2011.

Además, pidió a título de restablecimiento del derecho: «b. Como consecuencia de lo anterior, que se reconozcan y ordene el pago de los perjuicios causados a mis mandantes, perjuicios que establecemos en el 40% del valor del contrato debidamente actualizado al momento del reconocimiento y pago de la misma, que corresponden a la utilidad esperada del mismo en las condiciones planteadas en el pliego de condiciones. c. El reconocimiento y pago de los gastos en los que incurrió mi mandante en la elaboración de su propuesta y en la defensa de la misma. d. Que se ordene el pago de intereses moratorios a la tasa legal más alta vigente en el mercado a partir de la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este asunto y hasta cuando se haga efectivo el pago».

Expuso que el proceso licitatorio desconoció la normatividad sobre el ejercicio de la bibliotecología, toda vez que la administración rechazó la propuesta de la sociedad al considerar que el coordinador técnico no cumplía las competencias y habilidades para desarrollar el objeto del contrato2, ignorando que la Ley 11 de 1979 faculta a los bibliotecólogos para ejercer actividades archivísticas.

Afirmó que el contenido del pliego 1 Expediente 25000-23-36-000-2012-00715-02. 2 «[C]ontratar servicios técnicos, profesionales especializados para la organización de los Fondos Documentales Acumulados –FDA de la Secretaría General de la Alcaldía de Bogotá D.C. y el Fondo Documental del SISE liquidado, para garantizar y facilitar a la administración, a las ciudadanas y ciudadanos en general, la accesibilidad, trazabilidad y seguridad de la documentación con valor para la entidad, de acuerdo con los parámetros establecidos en las normas nacionales del Distrito Capital».

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de condiciones es ambiguo y en varios de sus apartes permite que el coordinador técnico sea bibliotecólogo. Sostuvo que el Distrito Capital seleccionó la propuesta de Total Quality Management SA pese a que no cumplió los requerimientos de capacidad y técnicos para presentarla, motivo por el cual la adjudicación del contrato fue ilegal, en consideración a que la oferta de la demandante era la más favorable. 1.2.

El 21 de marzo de 2019, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Expuso que la propuesta de la demandante fue rechazada porque, en su equipo mínimo de trabajo, el coordinador técnico no tenía título profesional en «Bibliotecología y Archivística o en Sistemas de Información o Documentación», sino únicamente en bibliotecología. Al respecto, sostuvo que la Ley 11 de 1979 reconoce la profesión de bibliotecólogo, y la Ley 1409 de 2010 reglamentó el ejercicio profesional de la archivística.

Refirió que las dos disciplinas son sustancialmente diferentes en tanto tienen regulación distinta, y si bien podría suceder que en el pensum académico de una profesión puedan incluirse asignaturas relacionadas con otra, no tienen características iguales y, por lo tanto, ser homologables; de manera que la proponente no podía desatender el pliego de condiciones del proceso licitatorio.

En cuanto a los reparos sobre la sociedad Total Quality Management SA -adjudicataria del contrato-, explicó que esta cumplió los parámetros establecidos en el pliego de condiciones, cuyo resultado fue la habilitación y calificación de los factores de calidad, económico y protección a la industria nacional, obteniendo un puntaje de 1000; por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo de adjudicación. Condenó en costas -agencias en derecho- a la demandante por resultar vencida en el proceso. 1.3.

La sociedad Informática Documental SAS apeló la decisión. Reiteró que la propuesta cumplió todos los requisitos del pliego de condiciones; no obstante, la entidad decidió que el perfil del coordinador técnico -bibliotecólogo- no acreditaba lo exigido en el acto precontractual, omitiendo analizar detalladamente la titulación presentada.

Esto desconoció el principio de igualdad y el deber de selección objetiva. Adujo que cuando el coordinador técnico presentado en la propuesta se graduó de bibliotecólogo, no existía en su carrera la opción de archivista; por lo tanto, «se entendía que el ser Bibliotecólogo, incluía ambos conocimientos, sin necesidad de graduarse de ambas, como si fueran carreras totalmente distintas».

Insistió en que se declare la nulidad absoluta del contrato y tasó la indemnización de perjuicios en el 100% de la utilidad proyectada. 1.4. El 30 de marzo de 2022, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó la sentencia apelada en el sentido de declarar la caducidad de las pretensiones de restablecimiento contenidas en los literales b, c y d de la demanda.

Negó la declaratoria de nulidad del contrato de prestación de servicios de 01 de diciembre de 2011 y mantuvo la condena en costas de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Precisó que el acto de adjudicación fue proferido el 23 de noviembre de 2011, el contrato se suscribió el 01 de diciembre de 2011 y la demanda se presentó el 14 de diciembre de 2012.

Así, como la caducidad sobre la pretensión de nulidad del contrato opera dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento -artículo 136 (num. 10, lit. e) del CCA, vigente para la suscripción-, la demanda fue oportuna en ese aspecto. Sin embargo, advirtió que, sobre las pretensiones de restablecimiento el término de caducidad es de treinta (30) días siguientes a la notificación del acto de adjudicación, de manera que «la Sala podrá estudiar la nulidad del contrato, mas no las pretensiones de restablecimiento incluidas en la demanda, respecto de las cuales operó la caducidad, pues la demanda no fue interpuesta en el término de los 30 días posteriores a la adjudicación»3.

En cuanto a la nulidad del contrato, consideró que no es cierto que un bibliotecólogo tenga todos los conocimientos de un archivista, según el artículo 3 de la Ley 1409 de 2010 y, de la lectura del pliego concluyó que el rechazo de la oferta estuvo acorde a lo allí señalado, puesto que el coordinador técnico debía tener un título en bibliotecología y en archivística, lo que en el asunto analizado no se acreditó. Finalmente, no condenó en costas en segunda instancia. 2.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión La sociedad Informática Documental SAS interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia mencionada, con fundamento en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Afirmó que la sentencia desconoció que, de conformidad con el artículo 87 del CCA - vigente para la época de los hechos-, las actuaciones proferidas antes de la celebración del contrato podrán demandarse dentro de los treinta (30) días siguientes a su notificación. Sin embargo, una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos únicamente puede invocarse como fundamento de la nulidad del contrato, cuya caducidad es de dos (2) años.

Manifestó que el fallo pasó por alto que sobre la caducidad ya había operado el fenómeno de la cosa juzgada4, desconociendo que el Consejo de Estado en el proceso ordinario emitió pronunciamiento declarando procedente la acción interpuesta. Además, se incurrió en falta de congruencia y se vulneraron los principios de la non reformatio in pejus y de seguridad jurídica; también se quebrantó el derecho al debido proceso y se desmejoró una situación que había sido decidida favorablemente para la actora.

Adujo que en la parte motiva de la sentencia objeto de revisión no se observa un análisis detallado de la totalidad de las pruebas arrimadas al proceso, que dan cuenta de la idoneidad del coordinador técnico postulado y, reprochó que en esta se haya acogido la interpretación de la entidad sobre la fórmula gramatical «bibliotecólogo y archivista», que no puede deslindarse del objeto del contrato en el sentido que lo requerido por el Distrito Capital era un profesional capaz de gestionar un centro de documentación y, para ello, debía demostrar estudios y experiencia ya sea como bibliotecólogo, archivista o experto en ciencias de la información y documentación. 3 P. 6 de la sentencia de segunda instancia. 4 En la p. 10 de la demanda se indicó que «mediante auto del 13 de noviembre del año 2013, expediente No. 25646, el Consejo de Estado había declarado procedente la acción de controversias contractuales, ejercida por mi mandante».

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Expresó que cualquiera de las profesiones señaladas podría servir para el cumplimiento del objeto contractual, por lo que el rechazo de la propuesta de la actora es injustificado e ilegal, toda vez que no se efectuó un análisis adecuado de las pruebas, en específico, la titulación de bibliotecólogo del perfil presentado y el contexto de significancia del pliego de condiciones. 3.

Trámite procesal 3.1. El 09 de febrero de 2023 se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó notificar a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al Distrito Capital de Bogotá -demandado en el proceso ordinario-, a la sociedad Total Quality Management SA -interviniente en el proceso ordinario-, al ministerio público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión5. 3.2.

El 30 de mayo de 20236 se tuvieron como pruebas los documentos allegados por la parte actora y se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que aportara copia del proceso de controversias contractuales. Este fue remitido de manera digital7. 4. Intervenciones 4.1. El ministerio público pidió que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión. Afirmó que, no se probó que la sentencia sea incongruente; por el contrario, lo que se evidencia es la inconformidad de la actora respecto de la interpretación de los supuestos de hecho analizados en ambas instancias.

No se vulneró el principio de cosa juzgada, porque este opera únicamente sobre fallos ejecutoriados. Expuso que tampoco se desconoció el principio de la non reformatio in pejus toda vez que la decisión no desmejoró la situación de la apelante con relación a lo resuelto en la primera instancia. Independientemente de que el acto hubiere sido demandado o no en tiempo, el ad quem estudió el asunto de fondo relacionado con la escogencia del contratista, controversia que se impone sobre la caducidad del medio de control que, en todo caso, es un término de orden público y, en el evento de presentarse, debe decretarse de oficio, como se advirtió en el fallo recurrido.

Agregó que los reparos sobre la indebida valoración probatoria son improcedentes en sede de revisión y, se trata de un cuestionamiento propio de la controversia agotada y decidida en las dos instancias procesales. 4.2 El Distrito Capital de Bogotá, la sociedad Total Quality Management SA y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervinieron en este proceso, pese a ser notificados.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia y oportunidad del recurso 5 SAMAI CE, índice 10. 6 SAMAI CE, índice 17. 7 SAMAI CE, índice 30. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De conformidad con el inciso 1 del artículo 249 del CPACA8, la Sala Once Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la sociedad Informática Documental SAS contra la sentencia de 30 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

La sentencia recurrida se notificó por estado -electrónico- el 19 de mayo de 2022 y el término de ejecutoria corrió entre el 20 y el 24 del mismo mes y año. El recurrente presentó el recurso extraordinario de revisión el 28 de octubre de 2022, esto es, dentro del plazo de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el artículo 251 del CPACA.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia de 30 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Para decidir, la Sala se referirá a: (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia; y (ii) al caso concreto, esto es, si el fallo censurado desconoció los principios de cosa juzgada, congruencia, non reformatio in pejus y seguridad jurídica; si vulneró el debido proceso y, si la valoración probatoria fue indebida.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión9 y alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

Entonces, el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la 8 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión». 9 Ver, entre muchas otras, la sentencia de 30 de septiembre de 2024, Sala Tercera Especial de Decisión (exp. 11001-03-15-000- 2023-04763-00, CP: Wilson Ramos Girón).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a la causal denominada nulidad originada en la sentencia, la Sala Plena del Consejo de Estado10 ha entendido que los hechos que la configuran son los que constituyen las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP.

También ha aceptado la corporación11, que esa providencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocerían el artículo 29 de la Constitución Política (CP)12, eventos tales como: (i) se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) se dicta a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; (iii) no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación -en el caso de decisiones de jueces colegiados-; y (iv) no tiene formal ni materialmente motivación, entre otros. Se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Caso concreto La recurrente alega que el fallo de 30 de marzo de 2022, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», por desconocimiento de los principios de cosa juzgada y congruencia, lo que condujo a que se le hiciera más gravosa la situación del apelante único al declararse la caducidad de las pretensiones de restablecimiento -enunciadas en los literales b, c y d de la demanda-.

Además, se incurrió en indebida valoración probatoria, porque a su juicio, la propuesta presentada en el proceso licitatorio cumplió las condiciones del pliego y resultaba más favorable, por lo que el contrato debió adjudicársele. Respecto al desconocimiento de la cosa juzgada, porque la excepción de caducidad propuesta por Bogotá Distrito Capital ya había sido resuelta en apelación por el Consejo de Estado en el curso del proceso ordinario13, pese a lo cual se abordó nuevamente su análisis en la sentencia de segunda instancia, es preciso mencionar que, si bien la cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas14, no se puede obviar que, la caducidad es una institución de naturaleza procesal a través de la cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia; así, se trata de una figura que impide el ejercicio de la acción en el evento de haberse configurado15. 10 Ver, entre otras, la sentencia de 31 de mayo de 2011, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (exp. 11001-03-15-000-2008- 00294-00 (REV), CP: Mauricio Torres Cuervo). 11 Ver, entre otras, la sentencia de 08 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (exp. 11001-03-15-000-1998- 00153-01 (REV), CP: Alberto Yepes Barreiro). 12 Ver, entre otras, la sentencia de 11 de junio de 2024, Sala Tercera Especial de Decisión (exp. 11001-03-15-000-2023-04329-00, CP: Wilson Ramos Girón). 13 La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante auto de 01 de agosto de 2016 revocó en lo referente a la prosperidad de la excepción de caducidad del medio de control, lo decidido el 05 de febrero de 2014 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 14 Corte Constitucional C-100/19, MP.

Alberto Rojas Ríos. 15 Corte Constitucional C-832/01, MP. Rodrigo Escobar Gil. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 A juicio de esta corporación, si la «caducidad de los medios de control sometidos a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo constituye un instituto de orden público que, por tanto, no admite renuncia y en caso de resultar acreditado debe declararse por el juez, independientemente del estado en que se encuentre el proceso»16, frente a la misma no es viable predicar la cosa juzgada, aun cuando su estudio se haya abordado en etapa previa a la sentencia de segunda instancia, como ocurrió en este caso, todo porque, «dicha circunstancia no eximía al ad quem de su deber de declarar, en cualquier etapa del proceso y aún de oficio, la caducidad de la acción en cualquier evento en que la hubiese encontrado acreditada»17.

En efecto, conforme al inciso segundo del artículo 187 del CPACA -este ordenamiento fue el que rigió el trámite del proceso ordinario-, en la sentencia se deberá decidir «sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus»; es esta autorización al juez -de primera o segunda instancia- de declarar cualquier hecho exceptivo que encuentre probado, ya sea a solicitud de parte o incluso de oficio, la que valida la actuación de la Sección Tercera de esta corporación de declarar la caducidad de la pretensión indemnizatoria en el fallo censurado, porque aun cuando ya hubiere emitido pronunciamiento previo sobre dicha figura, esta puede ser declarada en segunda instancia, en tanto una vez se ha configurado, impide el ejercicio válido del derecho de acción. Aunado a lo anterior, se tiene que, tratándose de la sentencia dictada en procesos relativos a contratos, en los términos del artículo 189 del CPACA, esta producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa, y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes; presupuestos que no se cumplen en este asunto.

Sobre el principio de congruencia, se observa que el artículo 187 del citado ordenamiento establece que «[l]a sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen».

Por su parte, el artículo 281 del CGP también se refiere a dicho principio y señala que la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que la norma procesal establece, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

Mencionando de forma expresa que no podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. De las referidas normas proviene el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos significados: como armonía entre la parte motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna) y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y su contestación (congruencia externa).

Es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en la providencia, esta debe ser de tal magnitud que afecte su validez. Este principio, en criterio de esta corporación18 busca la protección del derecho a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración, al igual que la salvaguarda del debido proceso, de ahí que la actuación procesal se concrete en los 16 En ese sentido, cfr. la sentencia de 14 de diciembre de 2022, Sala Cuarta Especial de Decisión (exp. 11001-03-15-000-2021-11535- 00, CP: Pedro Pablo Vanegas Gil). 17 Ibidem. 18 Ver, entre otras, la sentencia de 31 de octubre de 2023, Sala Once Especial de Decisión (exp. 11001-03-15-000-2022-06685-00, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandante, y en la contestación, si es el demandado, precisándose que al juez contencioso no le está permitido rebasar la relación jurídico procesal trabada por las partes, en tanto que esta jurisdicción debe observar, por regla general, el principio de justicia rogada.

Así, se concluye que el principio de congruencia garantiza que el juez solo se pronuncie respecto de lo discutido y que no fallará: contra el demandado por causa diferente a la invocada en la demanda -extra petita-, en cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en ella –ultra petita-, o dejará de resolver cuestiones sometidas a la decisión judicial –citra o infra petita-.

En el caso concreto, no se evidencia que, por el hecho de haberse declarado la caducidad del medio de control frente a las pretensiones de restablecimiento, el juez del proceso ordinario haya desconocido el principio de congruencia tanto interna como externa de la sentencia; por el contrario, como se puso de presente, este actuó conforme a la autorización dada por el propio legislador, de declarar probada aun de oficio la excepción de caducidad.

Frente al principio de la non reformatio in pejus, este está previsto en los artículos 31 de la CP19 y 328 (inc. 4) del CGP20. Consiste en que al superior le está vedado agravar la situación definida en la sentencia de primera instancia al apelante único. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente21: 23. El artículo 31 superior consignó la facultad que tienen, por regla general, todas las personas de apelar las decisiones judiciales y, en su inciso segundo, estableció la prohibición para el juez de segunda instancia de agravar la pena impuesta por el inferior en su decisión, cuando se trate de un apelante único.

En otras palabras, a través de este artículo el constituyente introdujo la garantía de la non reformatio in pejus en la Constitución Política de 1991. (…) 23.1. Lo anterior significa que al Juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones.

Pero, particularmente, tiene prohibido desmejorar la situación del apelante único, ya que de permitirse lo contrario, la consecuencia perversa sería que nadie se atrevería a cuestionar los fallos de primera instancia y, en esa medida, se violarían principios constitucionales propios de una democracia tales como el derecho a la defensa y la doble instancia, garantías propias del debido proceso.

La garantía de la non reformatio in pejus no es absoluta o ilimitada, puesto que el juez de segunda instancia no podrá pronunciarse sobre cuestiones no planteadas en la apelación, salvo contadas excepciones; valoración que deberá realizarse en cada caso particular. Dentro de esas salvedades, esta corporación22 ha admitido las relacionadas con los asuntos procesales, «tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la debida escogencia de la acción, los cuales, entre otros, deben ser declarados por el juez de segunda instancia, de manera oficiosa», todo porque, «tales aspectos constituyen presupuestos para dictar sentencia de mérito».

Lo anterior es congruente con el artículo 281 del CGP, según el cual la sentencia deberá estar en consonancia «con las excepciones que aparezcas probadas y hubieren sido alegadas si así 19 «Artículo 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único». 20 «Artículo 328.

Competencia del superior. (…) El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 21 Corte Constitucional, sentencia T-455 de 2016, MP: Alejandro Linares Cantillo. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 09 de febrero de 2012 (exp. 20104, CP: Ruth Stella Correa Palacio).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 lo exige la ley» y con el artículo 328 (inc. 1) del mismo ordenamiento, que fija la competencia del juez de segunda instancia, quien deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Revisado el fallo cuestionado, se advierte que la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación puso de presente que, en los eventos en los que se pretenda la nulidad absoluta del contrato, la acción caducará dentro de los dos (2) años siguientes al perfeccionamiento de este -artículo 136 (num. 10, lit. e) del CCA, norma vigente para el momento de la suscripción del contrato-.

De esa manera, concluyó que dicha pretensión de la demanda fue oportuna. Sin embargo, dado que el acto de adjudicación se profirió el 23 de noviembre de 2011 y el contrato se suscribió el 01 de diciembre de 2011, se refirió al inciso 2 del artículo 87 del CCA y frente a la caducidad, con fundamento en jurisprudencia de esa sección, expuso lo siguiente23: La tercera hipótesis corresponderá a los eventos en los cuales la entidad estatal y el adjudicatario proceden a celebrar el contrato estatal antes de que expire el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, sin que para esa fecha el proponente vencido hubiere ejercido la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto previo, situación que si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos, pretensión que –según ya se indicó– incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación. A partir de la anterior interpretación del inciso segundo del artículo 87 del CCA, la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación consideró que operó la caducidad sobre las pretensiones de restablecimiento derivadas de la adjudicación, en tanto que la demanda se interpuso por fuera de los treinta (30) días siguientes a esa actuación, por lo que se continuó con el estudio de la declaratoria de nulidad del contrato suscrito entre el Distrito Capital y Total Quality Management SA, frente a lo cual el tribunal negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada en segunda instancia. Teniendo en cuenta lo expuesto, no le asiste razón a la parte recurrente al afirmar que la sentencia censurada le hizo más gravosa la situación jurídica, a pesar de tratarse de apelante única, por cuanto el tribunal había denegado todas las pretensiones de la demanda.

Cuestión distinta es que, precisamente, por mandato de la ley y al advertirse el fenómeno de la caducidad, en segunda instancia se modificó la providencia apelada en cuanto al resarcimiento de los perjuicios ocasionados por la presunta ilegalidad del acto de adjudicación del contrato, sin que materialmente se hubiere reformado lo resuelto por el tribunal en perjuicio de Informática Documental SAS.

Conforme a lo analizado, no se observa que, por el hecho de declararse probada de oficio la excepción de caducidad frente a las pretensiones indemnizatorias, el juez de segunda instancia haya incurrido en la causal de nulidad originada en la sentencia al desconocer los principios de cosa juzgada, congruencia y non reformatio in pejus, porque 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de noviembre de 2013, (exp. 25646, CP: Mauricio Fajardo Gómez).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la regla de decidir, aún de oficio, sobre las excepciones que se encuentren probadas en la sentencia definitiva opera tanto para primera como para segunda instancia, como en efecto sucedió con el examen de caducidad de las citadas pretensiones, situación que no se podía desconocer por tratarse de un instituto de orden público, que constituye un presupuesto para dictar la decisión de fondo, cuyo acatamiento no puede conducir a la violación del debido proceso de las partes, aún si se trata de apelante única; como tampoco acarrea el desconocimiento a la seguridad jurídica, porque esa figura se ha instituido precisamente para garantizar dicho principio, al tratarse de un fenómeno temporal y perentorio.

Ahora, si bien la recurrente adicionalmente sustentó la causal de revisión extraordinaria en la inconformidad frente a la interpretación sobre la fórmula gramatical «bibliotecólogo y archivista» y en la indebida valoración probatoria acerca de la idoneidad de la profesión del coordinador técnico de la propuesta y lo exigido en el pliego de condiciones de la licitación, para la Sala esos argumentos constituyen un desacuerdo con el análisis esbozado en la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, como si el recurso extraordinario de revisión fuera una instancia adicional, pretendiendo promover una nueva discusión sobre el asunto decidido en el proceso ordinario, en el cual el ad quem concluyó que «el coordinador técnico debía tener un título en archivística y en bibliotecología y no solo en bibliotecología»24, cuestión que escapa a la naturaleza de este asunto.

Por todo lo anterior, dado que no se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», se declarará infundado el presente recurso. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión no encontró, en el caso bajo estudio, que se hubiera configurado la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA que conduzca a invalidar la sentencia de 30 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y que puso fin al proceso de controversias contractuales adelantado por la sociedad Informática Documental SAS contra Bogotá, D.C., razón por la cual, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto.

Costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 - norma vigente para la fecha de presentación de la demanda-, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Así mismo, conforme con los artículos 188 y 306 ibidem, para la liquidación y ejecución de las costas se remitirá a la norma procesal general.

En ese sentido, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código «[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Respecto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, no procede 24 Pág. 6 de la sentencia objeto de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05737-00 Recurrente: Informática Documental SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 su imposición al no estar demostrados en el expediente; tampoco las agencias en derecho, porque el Distrito Capital de Bogotá y la sociedad Total Quality Management SA no designaron apoderado para ejercer su defensa y no presentaron oposición al recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Informática Documental SAS contra la sentencia de 30 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.

Sin condena en costas. Notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador