CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 18 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 18). El señor Javier Oswaldo Uscátegui Ávila, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, las pretensiones que en lo siguiente se indican. 1.2 Pretensiones.
“Inaplicar o en su defecto realizar una interpretación favorable al funcionario judicial (Prohomine) en términos del Art. 53 de la Constitución Nacional, respecto de la normatividad mediante la cual se reconoce para funcionarios de la Rama Judicial "PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS",, contenida en los Arts. 6 Decreto 57 de 1993; Art.6 del Decreto 106 de 1994;
Art. 7 del Decreto 43 de 1995; Art. 6 del Decreto 36 de 1996; Art. 6 del Decreto 76 de 1997; Art. 6 del Decreto 64 de 1998; Art. 6 del Decreto 44 de 1999; Art. 7 del Decreto 2740 de 2000; Art.7 del Decreto 1745 de 2001; Art. 6 del Decreto 36 de 1996; Art. 6 del Decreto 76 de 1997; Arts. 6 del Decreto 673 de 2002; Art. 6 del Decreto 3569 de 2003;
Art. 6 del Decreto 4172 de 2004; Art. 6 del Decreto 936 de 2005; Art. 6 del Decreto 389 de 2006; Art.6 del Decreto 0618 de 2007; Art. 6 del Decreto 658 de 2008; Arts. 8 del Decreto 723 de 2009; Art. 8 del Decreto 1388 de 2010; Art. 8 del Decreto 1039 de 2011; Arts. 8 del Decreto 0874 de 2012; Art. 8 del Decreto 1024 de 2013; Art. 8 del Decreto 194 de 2014”.
Por consiguiente, se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 3158 de 19 de julio de 2013 “por medio de la cual la Dirección Seccional de Administración Judicial, negó la reclamación […] en punto del pago efectivo de la Prima Especial de Servicios y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir del mes de julio del año 2010 y hacia el futuro”;
(ii) Resolución 2236 de 4 de febrero de 2014 la cual confirma la anterior decisión; (iii) Resolución 2028 de 1° de julio de 2014, con la cual se niega la petición suscrita por varios jueces administrativos del circuito de pasto y, (iv) se declare nulo el acto ficto o presunto, configurado por el silencio administrativo negativo, originado ante la falta de respuesta del recurso de apelación radicado ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, el 30 de septiembre de 2014, a través del cual solicitó se revocara la negativa inicial que desconoce el pago de la prima especial de servicios y reliquidación de prestaciones sociales desde enero de 1993 hasta el mes de Junio de 2010.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer y pagar “[…] la Prima Especial, otorgando naturaleza salarial a la prima especial de servicio y reliquidando todas las Prestaciones Sociales devengadas por el [demandante] como funcionario de la Rama Judicial, causados desde el año 1993 hasta la fecha y en forma futura mientras no se modifique el Art. 14 de la ley 4 de 1992, sumas que se deben indexar conforme el Índice de Precios al Consumidor IPC calculado año por año, sumas que en el periodo comprendido entre el mes de Enero de 1993 hasta diciembre de 2014, asciende a la suma de SETECIENTOS UN MILLONES DOSCIENTOS OCHO MIL CUATROCIENTOS NOVENTA PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($ 701.208.490.50)”;
(ii) liquidar “[…] hacia el futuro en debida forma el Ingreso Mensual previsto en los decretos respectivos, adicionando el 30% como Prima Especial de Servicios, computando la naturaleza salarial de la prima especial de servicios al momento de liquidar todas las prestaciones sociales del funcionario” y, (iii) inaplicar hacia el futuro el artículo 8 del Decreto 194 de 2014 o normas similares. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la demandante que labora al servicio de la “Rama Judicial desde el 18 de abril de 1988, siendo funcionario desde el 1 de febrero de 1991 y desde el 1 de junio de 2006, ocupa en propiedad el cargo de Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Pasto”. Afirma que, “[l]a Dirección de Administración Judicial, para establecer ilegalmente el salario básico, disminuye el 30% de la remuneración mensual, es decir reduce de forma absurda el salario de los funcionarios judiciales, violando el principio de movilidad, no regresión del salario previstos en el Art. 53 C.N., luego ese 30% lo liquida como Prima Especial de Servicios, por lo tanto el funcionario judicial termina devengando la remuneración mensual inicial prevista en las normas expedidas por el gobierno, razón para predicar sin asomo de duda que la prima especial de servicios prevista en el Art. 14 de la ley 4 de 1992, no se está cancelando mensualmente a los funcionarios judiciales”.
Que en varias oportunidades presentó reclamaciones a la entidad demandada, con la finalidad de que se sufragara la prima especial de servicios y la correspondiente reliquidación de sus prestaciones sociales, sin embargo, a través de las Resoluciones acusadas le fue negada dichas peticiones, pues con Resolución 3158 de 19 de julio de 2013, se dio contestación negativa a la solicitud inicial del pago de dicha prima desde julio de 2010 y a futuro; por medio de la Resolución 2236 de 4 de febrero de 2014 se confirmó la decisión antes adoptada; y con la Resolución 2028 de 1° de julio de ese mismo año se resolvió desfavorablemente el derecho de petición formulado el 15 de mayo de 2014.
Por último, señala que se produjo un acto ficto o presunto por el silencio administrativo negativo configurado por la falta de respuesta al recurso de apelación contra el acto administrativo 2028 de 2014, para que se accediera a la solicitud del reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones laborales acaecidas desde enero de 1993. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
La demanda cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2, 13, 25, 29, 53 y 93 de la Constitución Política de Colombia; 2 (letras a y c) de la Ley 4ª de 19922 del Decreto 1251 de 2009; 86 del CPACA; y la Ley 54 de 1962 que ratificó los tratados 100 de 1951 y 95 de 1962 de la Organización Internacional del Trabajo;
Que “[e]n los actos administrativos demandados y cuya nulidad se solicita, la Rama Judicial - Dirección de Administración Judicial, justifica sus actuaciones en la legalidad, sin embargo a lo largo del proceso administrativo omite indicar que norma constitucional o legal le otorga facultades para establecer el Salario Básico de los Funcionarios de la Rama Judicial y en especial de mi prohijado, pues como se repite en los decretos del gobierno nacional a los únicos funcionarios a quienes se establece el Salario Básico es a los magistrados de las altas cortes, pero no para los demás funcionarios y empleados.
Es más, no explica porque adopta una interpretación diferencial al momento de liquidar las nóminas para empleados y otra para juez, con una interpretación desfavorable para el demandante a quien se le reduce el ingreso mensual en un 30% para el salario y un 60% para las prestaciones sociales”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 131 a 139).
La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. Que “[…] resulta claro que las decisiones administrativas tomadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial han tenido un respaldo legal tanto en la ley 4 de 1992 como en los decretos anuales que han sustentado la manera de liquidar periódicamente los derechos laborales de la hoy demandante, normas que al momento de su aplicación gozaron de plena validez en el mundo jurídico”.
Asevera que “[…] no es viable efectuar la reliquidación de las prestaciones, incluyendo el 30% de prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene de la aplicación de la Ley 4a de 1992 y los Decretos salariales anuales, pues de hacerlo, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que […] mediante las facultades conferidas por la mencionada ley, el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial”.
Propuso como excepciones; falta de objeto para demandar, ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido, inexistencia del derecho reclamado, prescripción trienal y genérica. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff.355 a 376). El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Conjueces, en sentencia de 18 de diciembre de 2018, accedió a las súplicas de la demanda, al inaplicar los Decretos que regulan la prima especial únicamente en lo que respecta al asunto objeto de litigio.
Asimismo, consideró que “[…] la demandada canceló y liquidó la asignación básica mensual y las prestaciones sociales del actor con desconocimiento del artículo 14 de la ley 4 de 1992, toda vez que se cancelaron sin tener en cuenta el 100% de la asignación básica mensual, sino descontando de esta remuneración el 30% por la denominada prima especial, desconociendo que este porcentaje constituye un incremento y no una disminución a la remuneración mensual de los servidores señalados en dichas normas.
En tal virtud, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha debido agregar la prima especial a la remuneración básica mensual del demandante, como también ha debido liquidar todas sus prestaciones con base en el 100% (y no en el 70%) del sueldo básico mensual”. En relación con lo anterior, declaró que “[…] los actos acusados violaron por aplicación indebida e interpretación errónea las normas citadas, conllevando su nulidad, generando en la entidad demandada la obligación de reliquidar la asignación salarial básica mensual, prestaciones sociales y en general todos los derechos laborales de los que la prima especial constituya factor salarial, desde el momento en que el actor adquirió su derecho al ostentar la condición requerida por la ley 4 de 1992 y sus Decretos reglamentarios”.
En cuanto a las excepciones propuestas por la accionada las declaró no probadas en razón a que esta demostrada la condición del actor y su vinculación laboral con la demandada, a su vez, consideró que no prospera la prescripción trienal de los derechos laborales reclamados. Por último, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, condenó en costas. 1.7 Recurso de apelación (ff. 379 a 382).
Inconforme con la anterior decisión, la parte accionada, formuló recurso de apelación para que se revoque la decisión del a quo y se nieguen las pretensiones del libelo introductorio al estimar que “[…] no es viable que se acceda a las pretensiones del demandante toda vez que, en primer lugar, el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los Decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión "sin carácter salarial", y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad de los Decretos desde 1993 al 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro y los decretos posteriores continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad toda vez que sobre dichos años no se ha declarado nulidad alguna, por tanto continúan vigentes para el ordenamiento jurídico, así como sobrepasarían el tope del 80% de lo que devengan los magistrados de alta corte”.
A su vez, deprecó se aplique la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales aquí pretendidos, toda vez que el actor presentó reclamación en el 2013 de los períodos anteriores a junio de 2010. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 22 de marzo de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 21 de febrero de 2020, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem las partes demandante y demandada allegaron escritos de alegatos de conclusión. 2.1 Alegatos de conclusión 2.1.1 La entidad demandada (f. 457), a través de apoderado judicial, sostiene que “[…] la sentencia objeto de apelación, indudablemente tendrá que ser modificada por parte de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado y fieles a su precedente unificado, la misma deberá ser adaptada a los criterios señalados en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, en tanto, el proveído objeto de apelación concedió prerrogativas que no corresponden a la naturaleza de la prima especial y desconocen la aplicación de normas de estricta observancia y que brindan seguridad jurídica, me refiero concretamente al reconocimiento errado de la prima especial como factor salarial y a la no aplicación de la prescripción trienal”. 2.1.2 Por su parte, el actor (ff. 462 a 474), cita jurisprudencias del Consejo de Estado en el que expresa que no debe operar el fenómeno de la prescripción y si este se diera, afectaría la reliquidación de cesantías e intereses de las mismas, al estar aún vigente la relación laboral, por otro lado, dice que debe ser confirmada la sentencia de primera instancia en atención a los principios de legalidad y progresividad al trabajador.
En lo que respecta al Ministerio Público, guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme lo dispone el artículo 150 del CPACA. 3.2 Impedimentos aceptados y saneamiento.
Los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 problema jurídico.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales Del señor Javier Oswaldo Uscátegui Ávila, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificación laboral de 2 de febrero de 2015 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto que relaciona los cargos obtenidos por el señor Javier Oswaldo Uscátegui Ávila con la Rama Judicial, como juez de la República en los Juzgados 001 Promiscuo Municipal de El Tablón de Gómez;
Juzgado 003 Promiscuo Territorial de Puerto Asís, Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Francisco Pizarro, Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Leiva, Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Santacruz, Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Contadero, Juzgados 009 Penal del Circuito de Cali y Juzgado 004 sin sección Administrativo de Pasto, cargo ejercido desde el 1° de febrero de 1991 hasta la fecha (f. 64).
Constancias salariales de 17 de noviembre de 2010 y 21 de noviembre de 2011 dadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pasto, mediante las cuales se indican los valores y conceptos devengados por el demandante entre el 2010 y el 2011 (ff. 66 a 80). Derecho de petición de 28 de junio de 2013 (ff. 20 a 25), con el que el actor le solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Pasto, reconocer el pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con la reliquidación de sus demás prestaciones laborales recibidas.
Resolución 3158 de 19 de julio de 2013 (ff. 26 a 32), mediante la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, negó el derecho de petición presentado por el accionante. Recurso de apelación de 9 de agosto de 2013, formulado contra el acto administrativo antes descrito (ff. 33 a 38). Resolución 2236 de 4 de febrero de 2014, que resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión adoptada en el acto administrativo 3158, es decir, de no acceder a la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante y al pago de la prima especial (ff. 39 a 45).
Escrito de petición de 15 de mayo de 2014 (ff. 48 a 57), ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, en el que a través de él se depreca nuevamente lo ya descrito. En consecuencia, dicha solicitud prestacional le fue negada por medio de Resolución 2028 de 1° de julio de 2014 de esa entidad (ff. 58 a 60). Recurso de apelación 30 de septiembre de 2014 (61 a 63), con el que se busca refutar la decisión de no conceder a lo peticionado.
Escrito del cual no se obtuvo respuesta, y por el que el actor pide sea declarado nulo el acto ficto o presunto por el silencio administrativo negativo. Conciliación extrajudicial de 19 de febrero de 2015 entre el demandante y la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (ff. 85 y 86). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo. 3.6 De la aplicación de la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Expuesto lo anterior, se precisa, como se dejó anotado, la prescripción trienal empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, se confirmará parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal, habida cuenta que se encuentra probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales reclamados por la parte demandante, en razón a que como se observa, la petición inicial dirigida a obtener el reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% de prima especial, data de 28 de junio de 2013, es decir, resulta claro para la Sala la configuración del fenómeno jurídico de la prescripción de los períodos que anteceden al 28 de junio de 2010, conforme a la regla contemplada en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación. Así las cosas, se tiene que el actor se desempeña como juez de la República, desde el 1° de febrero de 1991 hasta la fecha en el Juzgado 004 Administrativo de Pasto, por tanto, es beneficiario de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pero como ya se dijo, solo es dable reconocer el pago de dicha prima desde el 28 de junio de 2010 con el reconocimiento de la diferencia prestacional existida.
Por último, es menester pronunciarse sobre lo orden impuesta a la demandada respecto de la condena en costas y las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso. Sobre este punto, esta Sala de Conjueces estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365, numeral 1, del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no evaluó aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, como si la norma en mención preceptuara de manera inexorable la imposición de tal condena, y sin mayor análisis sobre la comprobación de las costas causadas.
De conformidad con todo lo expuesto, se procederá a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia, en el entendido de; (i) declarar probado el fenómeno jurídico de la prescripción de los períodos anteriores al 28 de junio de 2010, (ii) revocar la condena en costas a la demanda, y (iii) dejar incólume la orden de reconocer el derecho que tiene el demandante al pago del 30% de prima especial y las diferencias salariales acaecidas, en este punto, es indispensable aclarar que dicha prima no constituye factor de salario para la reliquidación de las prestaciones sociales como se manifestó en sentencia de unificación. Finalmente, teniendo en cuenta que la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, confirió poder especial, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho otorgamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los períodos que anteceden al 28 de junio de 2010 de las acreencias laborales reclamadas por el señor Javier Oswaldo Uscátegui Ávila, en aplicación de la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez ponente: Carmen Anaya De Castellanos, expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02. 2º.
Revócase el numeral octavo que condenó en costas y al pago de agencias en derecho a la entidad accionada, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Confirmar parcialmente la sentencia de 18 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Conjueces, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Javier Oswaldo Uscátegui Ávila contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 4º.
Reconócese personería al abogado Héctor David Insuasty Suárez, con cédula de ciudadanía 1.087.958.663 y tarjeta profesional 199.955 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder conferido. 5º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez ponente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.