68001233300020180061001 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Vinculado: Municipio de Floridablanca Tema: pensión de jubilación docente.

Subtema 1. Factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación, de acuerdo con la Ley 33 de 1985. Subtema 2. Asignación adicional coordinador 20%. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Juan de Jesús Forero Santana solicitó la nulidad del acto administrativo a través del cual la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. Manifestó que en calidad de docente oficial tiene derecho al reconocimiento y pago de aquella según el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, toda vez que se vinculó al servicio docente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 12 de julio de 20181, el señor Juan de Jesús Forero Santana por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan2. 1 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0006ActaReparto. 2 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0002Demanda.

La parte accionante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 2083 del 24 de abril de 2018, por medio del cual la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación al señor Juan de Jesús Forero Santana. 3. A título de restablecimiento, pidió que se ordene a la parte demandada reconocer y pagar una pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, a favor del accionante, equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional, incluidas la asignación básica, asignación adicional coordinador 20%, bonificación mensual, primas de servicios, de vacaciones docentes y de navidad. 4.

Solicitó que se condene al pago de las mesadas dejadas de cancelar desde la fecha de consolidación del estatus pensional hasta el día en que se haga efectivo el pago, sumas que deberán ajustarse de acuerdo con el IPC; y de los intereses de mora por los valores adeudados, de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

También, que se dé cumplimiento al fallo según los artículos 189, 192, 194 y 195 del mismo estatuto; y se condene en costas a la parte vencida como lo señala el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 2.1.2. Hechos 5. La Sala los sintetiza así: 6. El señor Juan de Jesús Forero Santana nació el 12 de febrero de 1959 y cumplió 55 años el 12 de febrero de 2014. 7.

El accionante laboró como docente a través de contratos de prestación de servicios, suscritos con la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca, durante más de 20 años, entre el 1 de febrero de 1992 y el 10 de agosto de 2017, de manera interrumpida. 8. Posteriormente, continuó prestando servicios a ese mismo municipio, en calidad de docente en provisionalidad; y luego, en propiedad; labor que afirmó continúa desempeñando a la fecha de presentación de la demanda, encontrándose afiliado al FOMAG. 9.

Mediante la Resolución 2083 del 24 de abril de 2018, la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca, en representación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación a favor del demandante. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación • Ley 6 de 1945, artículo 17. • Ley 33 de 1985, artículo 1. • Ley 91 de 1989, artículo 15.

Adujo que la pensión de jubilación prevista en las leyes 91 de 1989, 33 de 1985, 71 de 1988 y 115 de 1994 —entre otras que conforman el régimen excepcional de prestaciones sociales de los docentes afiliados al FOMAG—, integra el derecho a la seguridad social, y es considerada una retribución «diferida» del salario que otorga el Estado a los docentes que acrediten 55 años y 20 de servicio; sin discriminar la modalidad de la vinculación, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979. 11.

Sostuvo que en asuntos pensionales no deben excluirse los periodos en los que se prestó el servicio en calidad de docente a través de órdenes de prestación de servicios, toda vez que con ello se desconocerían los derechos de los trabajadores. Además, «basta con cumplir el tiempo de servicio con las notas propias de la relación laboral para que se pueda generar el derecho» a una pensión. 12.

Indicó que, si bien las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 concedieron la autorización para la contratación de los docentes, estas no derogaron los artículos 7 del Decreto 1950 de 1973; 2, numeral 3 de la Ley 80 de 1993; y 2 del Decreto 2277 de 1979. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-555 de 1995 señaló que para suplir las necesidades del servicio no puede acudirse a figuras distintas a la relación legal y reglamentaria. 13.

Señaló que la Ley 812 de 2003 en el artículo 81 dispuso que, a los docentes vinculados antes de la entrada en vigor de tal norma, les es aplicable el régimen pensional previsto en las leyes 33 y 62 de 1985 y la Ley 71 de 1988. En cambio, aquellos educadores que ingresen por primera vez al magisterio oficial a partir del 27 de junio de 2003 deben afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus derechos pensionales se rigen por las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 14.

Afirmó que el señor Juan de Jesús Forero Santana se vinculó al servicio docente antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo tanto, es beneficiario del régimen pensional establecido en la Ley 33 de 1985, toda vez que tiene más de 55 años y 20 de servicio público. 15. Manifestó que el ingreso base de liquidación de la pensión se debe realizar con la inclusión de los factores previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1995 y aquellos que constituyan salario, esto es, los percibidos por el trabajador de manera habitual y periódica.

La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio realizó las siguientes consideraciones3: 16. La Ley 33 de 1985 establece que la pensión de los empleados oficiales se liquida teniendo en cuenta los factores que hubiese servido de base para calcular los aportes a pensión, siempre y cuando estos sean los taxativamente señalados en la Ley 62 de 1985, pues con ello se propende por la sostenibilidad del sistema. 17.

Pidió que se nieguen las súplicas de la demanda, comoquiera que al accionante no le asiste el derecho que reclama, pues las leyes 33 y 62 de 1985 prevén claramente los factores que se deben incluir al liquidar la pensión, sin que se incluyan los que el accionante solicita. 2.2.2. El municipio de Floridablanca, vinculado en auto del 8 de agosto de 2019 como tercero con interés directo4, se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo el siguiente sustento5: 18.

El acto administrativo acusado no tiene validez ni eficacia, toda vez que a través de la Resolución 1465 del 23 de abril de 2019 se reconoció una pensión de jubilación por aportes a favor del demandante, «bajo la normativa del régimen pensional ley 33 de 1985» (sic); por lo que, a la fecha de la contestación, se encontraba pensionado y retirado del servicio docente. 19.

Manifestó que el accionante se vinculó al servicio educativo oficial, en provisionalidad, a través de la Resolución 0009 del 3 de marzo de 2003, habiendo realizado aportes al Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES). Luego, prestó servicios, en propiedad, en virtud de la Resolución 702 del 16 de octubre de 2006, afiliado al FOMAG desde el 31 de agosto de 2006. 2.3.

Sentencia de primera instancia 20. El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia el 5 de noviembre de 2021, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. En tal sentido, declaró la nulidad del acto acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad accionada reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor del señor Juan de Jesús Forero Santana, en los términos de la Ley 33 de 1985, a partir del 12 de febrero de 2014, con efectos fiscales desde el 12 de diciembre de 2014.

La providencia se fundó en los siguientes argumentos6: 21. Afirmó que los entes territoriales elaboran los proyectos de actos administrativos de reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes y, posteriormente, con 3 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0015ContestacionDemanda. 4 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 002AutoAdicionaAdmisorioDemandaVincularMunicipioFloridablanca. 5 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0031ContestacinDemandaFloridablanca. 6 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0061SentenciaPrimeraInstancia. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la aprobación de la fiduciaria encargada de la administración de los recursos del FOMAG, los suscriben.

En consecuencia y por atribución de la ley, actúan en representación del fondo sin que tengan obligación alguna ni se comprometan sus recursos para el pago de las aludidas prestaciones. Por consiguiente, declaró probada de oficio la falta de legitimación por pasiva del municipio de Floridablanca. 22. Aclaró, como cuestión previa, que si bien luego de admitida y notificada la presente demanda —el 15 de agosto de 2018 y el 4 de septiembre de 2018, respectivamente—, la entidad accionada expidió la Resolución 1465 del 23 de abril de 2019, en la que reconoció a favor del accionante una pensión de jubilación por aportes —Ley 71 de 1988—, a partir del 13 de febrero de 2019, lo cierto es que dicho acto administrativo se profirió sin competencia, por virtud del artículo 95 del CPACA.

Lo anterior, toda vez que la administración no podía revocar directamente la Resolución 2083 del 24 de abril de 2018, acusada, por medio de la cual se había negado el derecho pensional, en tanto el control de legalidad de esta era privativo del juez contencioso. Así las cosas, definió que no había lugar a pronunciarse de fondo sobre la Resolución 1465 de 2019. 23.

Siguiendo con el análisis del caso, señaló que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó de su aplicación al personal docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que está cobijado por el régimen pensional previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el cual estableció que los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, y aquellos nombrados a partir del 1 de enero de 1990, tenían derecho, mientras cumplan con los requisitos, a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año y gozarían del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional. 24.

Indicó que la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y dispuso que, a los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, nacionales y nacionalizados, se les reconocería solamente una pensión de jubilación bajo el régimen general y ordinario de pensiones del sector público nacional, el cual estaba regulado por los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

En cambio, aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial. 25. Precisó que, por su parte, la Ley 33 de 1985 unificó el régimen de la pensión de jubilación de los servidores públicos, aplicable a todos los niveles que no estuviesen exceptuados por ley, entre estos, los docentes nacionales y nacionalizados.

Dicha norma previó que los empleados oficiales que sirvieran o hubiesen servido 20 años continuos o discontinuos y llegasen a la edad de 55 años tendrían derecho a pensionarse con el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. 26. Manifestó que, posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 estableció que, a partir de su entrada en vigor, a los docentes oficiales les era aplicable el régimen pensional de prima media dispuesto en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, a excepción del requisito de edad para la pensión de vejez, que sería de 57 años para hombres y mujeres.

Resaltó que en sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que son dos los regímenes pensionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación del personal docente oficial; condicionados estos a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo, en concordancia con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005.

Al respecto, fijó dos reglas jurisprudenciales: (i) Para los docentes oficiales que se vincularon antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, se debe aplicar el régimen de pensión ordinaria de jubilación de la Ley 33 de 1985. Los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.

(ii) Para aquellos docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, se aplica el régimen pensional de prima media establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres. Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. 29.

Sostuvo que de acuerdo con el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 22 de enero de 20157, los tiempos de servicios prestados a través de contratos u órdenes de prestación de servicios como docente deben ser tenidos en cuenta a efectos de cumplir el requisito de tiempo de servicio, para obtener el derecho a una pensión. Tal criterio fue reiterado en la sentencia del 19 de enero de 20178, proferida por la misma corporación. 30.

Adujo que, en el caso concreto, el señor Juan de Jesús Forero Santana prestó sus servicios como docente a través de contrato de prestación de servicios, del 1 de febrero de 1992 al 11 de diciembre de 2002 y su vinculación legal y reglamentaria con el magisterio ocurrió el 10 de marzo de 2003, es decir con antelación a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.

Por tal motivo, le es aplicable el régimen pensional de la Ley 33 de 1985. 31. Resaltó que los periodos laborados por el accionante bajo contratos de prestación de servicios se tendrían en cuenta para efectos pensionales, con el fin de determinar si reunía con los requisitos previstos en la Ley 33 de 1985. De tal manera, se probó que, mediante dicha modalidad, trabajó durante 111 meses y 28 días, es decir, 3.328 días. 32.

Adujo que, entre la fecha de vinculación por nombramiento en provisionalidad con el magisterio —10 de marzo de 2003— y la fecha en que el demandante cumplió 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015.Rad. 25000-23-42-000-2012-02017-01(0775-14), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 19 de enero de 2017, Rad. 54001-23-33-000-2012-00180-01(1706-2015), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

En tal sentido, cumplió 7.200 días —20 años de tiempo de servicio— de acuerdo con la Ley 33 de 1985 para el 12 de febrero de 2014. Por ende, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión con fundamento en dicha normativa. 33. Señaló que los factores para liquidar la mesada pensional serían únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, conforme con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, en un monto equivalente al 75% del ingreso base de liquidación respecto del salario promedio del año anterior a adquirir el estatus pensional. 34.

Precisó que según se probó en el proceso, el demandante adquirió el estatus pensional el 12 de febrero de 2014 y durante el año anterior, esto es, del 12 de febrero de 2013 al 12 de febrero de 2014, devengó los factores, a saber: asignación adicional, coordinador 20%, asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones docente y prima de servicios.

No obstante, según las reglas descritas en precedencia, los únicos factores a tener en cuenta serían: asignación básica y asignación adicional coordinador 20% (sobresueldo). 35. Aclaró que, si bien el último factor mencionado no se encuentra taxativamente enlistado en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, lo cierto es que conforme lo ha reiterado el Consejo de Estado9, los sobresueldos corresponden a prestaciones reguladas dentro del marco de la ley, en este caso, la Ley 4 de 1992.

En tal sentido, el sobresueldo hace parte de la asignación básica, dado que no se trata de una prima, ni de un factor extralegal, y se ha dispuesto para ciertos docentes cuando desarrollan labores concernientes a preescolar, como directivos y coordinadores. 36. Indicó que operó el fenómeno de la prescripción trienal, puesto que entre la fecha en la que se consolidó el derecho —12 de febrero de 2014— y aquella en la que se presentó la solicitud pensional ante la administración —12 de diciembre de 2017— transcurrieron más de tres años.

Así, declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas antes del 12 de diciembre de 2014. 37. Determinó que, en caso de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debería efectuar las compensaciones a que haya lugar al momento de pagar las mesadas correspondientes, teniendo en cuenta los descuentos correspondientes por los aportes realizados. 2.4.

Recurso de apelación 38. La parte accionada apeló la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revoque la decisión, bajo los siguientes argumentos10: 9 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de diciembre de 2020, Rad. 81001-23-33-000-2014-00029-01(4511-15), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 10 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0010RecursoApelaciónParteDemandada.

Ello, al liquidar la pensión reconocida al accionante con la inclusión, como factor salarial, de la asignación adicional coordinador 20% (sobresueldo). 40. Afirmó que también se desconocieron las sentencias de unificación proferidas el 28 de agosto de 201811 y el 25 de abril de 201912, por el Consejo de Estado, en las que se fijó que para calcular el IBL de una pensión deben tenerse en cuenta los factores sobre los cuales se haya realizado aportes a pensiones. 41.

Manifestó que como no existe un criterio unificado respecto de la condena en costas, debía acogerse el pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado13, en cuanto a que el fallador debe valorar la conducta de las partes. Por ende, solicitó que no se condene por dicho concepto a la entidad en segunda instancia. 2.5. Trámite procesal 42.

Mediante auto del 11 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia14. 2.6. Alegatos de conclusión 2.6.1. La parte accionante allegó memorial en el que se manifestó respecto al recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, aun cuando se prescindió de los alegatos de conclusión15. 43.

Afirmó que el tiempo en el que el demandante laboró como docente a través de órdenes de prestación de servicios era válido para efectos del reconocimiento pensional pretendido. Por ende, al acreditar más de los 55 años de edad y 20 de servicio exigidos por la Ley 33 de 1985, tenía derecho al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. 44.

Alegó que la referida pensión debía liquidarse con el 75% del IBL conformado por los factores salariales devengados el año anterior al cumplimiento del estatus pensional y sobre los cuales se hayan efectuado aportes. Así, en el caso concreto los factores a tener en cuenta son: la asignación básica, en consonancia con lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 25 de abril de 201916; y la asignación adicional coordinador 20%, según lo dispuesto en los decretos 1001 del 2013 y 171 de 2014. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia de unificación jurisprudencial, Rad. 52001- 23-33-000-2012-00143-01.

M.P. César Palomino Cortés. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE-S2 -2019. Radicado: 680012333000201500569-01 (0935-17). 13 No se hizo referencia a providencia alguna. 14 Samai, índice 14. 15 Samai, índice 6. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE-S2 -2019.

Rad. 680012333000201500569-01 (0935-17). Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.6.2.

El municipio de Floridablanca también presentó memorial en el que descorrió traslado a los alegatos de conclusión, pese a que se hubiese prescindido de dicha etapa17. Ello, para reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 2.7. Ministerio Público 45. La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto18.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 46. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 47. De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre lo expuesto en la alzada, corresponde a la Sala definir si: 48. ¿El IBL de la pensión de jubilación reconocida a favor del señor Juan de Jesús Forero Santana debe incluir como factor salarial la asignación adicional coordinador 20%? 49.

Se aclara que no se plantea problema jurídico alguno ateniente al motivo de inconformidad para que se revoque la condena en costas, toda vez que contrario a lo manifestado en la apelación, el juez de primera instancia no impuso condena sobre el particular. 50. Así, para resolver el interrogante planteado, la Sala abordará los siguientes temas: (i) el régimen pensional aplicable a los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;

(ii) el régimen pensional aplicable a los docentes oficiales según la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 y pronunciamientos posteriores. 51. A partir de las anteriores consideraciones: (iii) se destacarán los hechos probados más relevantes, y (iv) en el acápite de análisis del caso concreto se resolverá el problema jurídico planteado. 17 Samai, índice 19. 18 Samai, índice 17.

El régimen pensional de los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 52. El régimen pensional de los docentes oficiales se encontraba exceptuado del Sistema General de Pensiones por mandato expreso del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que estableció: «El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica [ ] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración». 53.

Esta excepción se debía a la existencia previa de un sistema particular de administración y financiamiento de las prestaciones sociales del magisterio, establecido por la Ley 91 de 198919, que creó un fondo especial con el objetivo específico de atender las prestaciones de los docentes nacionales y nacionalizados. 54. La Ley 91 de 1989 dispuso un esquema especial de financiamiento que se distinguía del régimen general.

En su artículo 8 previó un sistema de aportes donde los docentes contribuyen con el 5% de su sueldo básico mensual, mientras que la nación aporta el 8% sobre los factores salariales que forman parte del rubro de pago por servicios personales. Este esquema de financiamiento diferenciado constituyó una de las principales razones que justifican la excepción del régimen general. 55.

La naturaleza exceptuada del régimen se reforzaba con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que desarrolló reglas específicas para el reconocimiento de las prestaciones económicas y sociales de los docentes, diferenciando entre el personal nacionalizado vinculado hasta el 31 de diciembre de 1989, y los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990. 56.

Sin embargo, la Ley 812 de 200320 en el artículo 81 determinó que los docentes vinculados a partir de su vigencia (27 de junio de 2003) se regirían por el régimen de prima media de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, conservando una particularidad importante: la edad de pensión unificada en 57 años para ambos géneros. Y posteriormente, el Acto Legislativo 01 de 2005 ratificó el carácter exceptuado del régimen, al establecer en su parágrafo transitorio 1 que: «El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta». 57.

Lo anterior denota la existencia de dos regímenes, según la fecha de vinculación al servicio docente. El primero, referente a que los docentes vinculados antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, son beneficiarios del mismo régimen pensional de los empleados públicos del orden nacional (Ley 33 de 1985 o Ley 71 de 1988). El segundo, para quienes se vinculan con posterioridad, les es aplicable el régimen de 19 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 20 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.

Diario Oficial No. 45.231, de 27 de junio de 2003. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 prima media de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad —57 años, para ambos géneros—. 3.3.2.

El régimen pensional aplicable a los docentes oficiales según la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 201921 y pronunciamientos posteriores 58. A propósito de este régimen pensional, debe prestarse especial atención a la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, a través de la cual se precisaron las reglas para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación del personal docente oficial afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 59.

En efecto, en la aludida sentencia se precisó que de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, existen dos regímenes prestacionales para el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación para los docentes oficiales, nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya aplicación está supeditada a la fecha de ingreso al servicio educativo.

Tales regímenes son: 60. (i) Los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, que con ocasión de la Ley 91 de 1989 gozan del mismo régimen pensional de los servidores públicos del orden nacional establecido en la Ley 33 de 1985, «por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en el que los únicos factores que se deben tener en cuenta en el ingreso base de liquidación son aquellos sobre los que se hayan realizado los respectivos aportes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.

Al respecto se indicó que: En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. 61.

En consecuencia, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, tanto nacionales como nacionalizados, y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, pero antes del 27 de junio de 2003, cuando entró a regir la Ley 812 de 2003, se regula por las siguientes reglas, conforme con las leyes 91 de 1989 y 33 de 1985: ✓ Edad: 55 años para hombres y mujeres. ✓ Tiempo de servicio: 20 años. ✓ Tasa de remplazo: 75%. ✓ Ingreso base de liquidación que comprende (i) el periodo del último año de servicio docente y (ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica; gastos de 21 Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE- S2 -2019. Radicado: 680012333000201500569-01 (0935-17). Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. 62.

A su vez, la referida norma —Ley 62 de 1985— también previó que, «[e]n todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 63. En ese sentido, como se ha precisado en pronunciamientos posteriores22 al fallo de unificación del 25 de abril de 2019, en atención a lo previsto en la Ley 62 de 1985, se han desarrollado dos interpretaciones en relación con los factores que deben incluirse en el ingreso base de liquidación de la pensión, como se explica a continuación: (i) Una que concluye que el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 estableció un listado taxativo de los factores que se pueden incluir en el IBL, siempre y cuando sobre ellos se hayan realizado aportes a seguridad social.

Esto motivado en los antecedentes de la señalada disposición, que apuntaban a la necesidad de precisar los conceptos que debían servir de base para la liquidación de la pensión. (ii) Otra que estima que ese listado no es excluyente, en tanto se admite la inclusión de otros conceptos en el IBL, bajo la condición de que hayan sido reconocidos normativamente como factores salariales por la autoridad competente, y servido de base para las cotizaciones a seguridad social; lo que atiende al contenido integral del artículo 1 de la Ley 62, que en su primera parte relacionó los principales factores a tener en cuenta, y, en la segunda, dejó a salvo la posibilidad de incluir los que hayan servido de base para calcular los aportes a seguridad social. 64.

Advertido lo anterior, la Sala aplicará la segunda postura, en la medida en que, bajo el principio de favorabilidad, integra las distintas partes de la norma, y permite un margen de protección reforzado para el derecho a la seguridad social; por ejemplo, cuando factores adicionales a los señalados en la Ley 62 de 1985 son considerados como base de cotización por normas especiales, sin poner en riesgo la sostenibilidad del sistema, toda vez que debe verificarse y/o garantizarse que sobre aquellos se efectúen los aportes correspondientes. 65.

Además, porque tal perspectiva guarda consonancia con el Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto señala que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», y con pronunciamientos de unificación, como la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en la que frente a la reglas aplicables a los destinatarios de la Ley 33 de 1985, por aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, indicó que23: 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de febrero de 2025, Rad. 25000-23-42-000-2019-01210-01 (1889-2023), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, rad. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, M.P. Cesar Palomino Cortés. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 «La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 66.

(ii) A los docentes vinculados a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio les aplica el régimen pensional de prima media regulado en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres. El ingreso base de liquidación se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que se realizaron las respectivas cotizaciones.

En relación con dichos docentes, en la sentencia de unificación se fijó la siguiente regla: Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. 67. En tal sentido, los parámetros que se deben tener en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes oficiales vinculados con posterioridad a la Ley 812 de 2003 son: ✓ Edad: 57 años para hombres y mujeres. ✓ Semanas de cotización: artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003. ✓ Tasa de remplazo: 65%-85%24, con la precisión de que a partir del año 2005 «(e)l valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima», según el último inciso del artículo 34 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 797 de 2003. ✓ Ingreso base de liquidación que comprende: (i) El promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión y (ii) los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994: asignación básica mensual; gastos de representación; prima técnica (cuando sea factor de salario); primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; remuneración por trabajo dominical o festivo; bonificación por servicios prestados y remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna. 68.

En este orden de ideas y con las precisiones que anteceden, como puede apreciarse, la sentencia de unificación fue enfática en señalar que el factor determinante para la aplicación de uno u otro régimen es la fecha de vinculación inicial al servicio docente, esto es, antes o después del 27 de junio de 2003. Estas reglas 24 Porcentajes que varían de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 tienen importantes implicaciones prácticas, que han sido destacadas en la jurisprudencia de esta Sección25, tales como: (i) No se requiere continuidad en el servicio para mantener el régimen anterior a la Ley 812 de 2003, siempre que la vinculación inicial haya sido anterior a su vigencia. (ii) Los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 mantienen su régimen pensional incluso si tienen interrupciones en el servicio, aspecto que cobra especial relevancia en casos de vinculaciones mediante contratos de prestación de servicios.

(iii) La aplicación del régimen está determinada por la fecha de la primera vinculación, independientemente de la modalidad de vinculación (carrera docente, provisional o por contrato de prestación de servicios). 69. Este criterio diferenciador establecido por la Ley 812 de 2003 responde a la necesidad de preservar las expectativas legítimas de quienes ingresaron al servicio docente bajo un régimen específico, mientras se implementa progresivamente el nuevo sistema para las vinculaciones posteriores, garantizando así la sostenibilidad financiera del sistema sin afectar derechos adquiridos. 3.4.

Hechos probados 70. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se evidencia lo siguiente: 71. El señor Juan de Jesús Forero Santana nació el 12 de febrero de 1959, según copia de la cédula de ciudadanía26, por lo tanto, para el 12 de diciembre de 201727, fecha de la reclamación pensional ante la entidad accionada contaba con 58 años. 72.

El demandante laboró como docente en el municipio de Floridablanca, Santander, vinculado a través de órdenes de prestación de servicios por un periodo equivalente a 9 años, 3 meses y 28 días, conforme con el certificado expedido por el mismo ente territorial el 10 de agosto de 2017, como se describe a continuación28: 25 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2025, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 66001-23-33-000-2020-00492-01 (0391-2022).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de noviembre de 2024, M.P. Elizabeth Becerra Cornejo, Rad. 25000-23-42-000-2019-00655-01 (2532-2021). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de septiembre de 2020. Rad. 66001-23-33-000-2017-00470-01(3514-2019), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020. Rad. 54001-23-33-000-2014-00363-01(2960-2015), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 26 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, pág. 5. 27 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, págs. 47 a 53. 28 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, pág. 6.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Vinculación29 Desde Tiempo OPS 01/02/1992 10 meses OPS 23/02/1993 10 meses OPS 28/01/1994 10 meses OPS 01/03/1995 10 meses OPS 02/01/1996 9 meses OPS 03/10/1996 2 meses y 28 días OPS 07/01/1997 11 meses OPS 02/02/1998 11 meses OPS 03/02/1999 11 meses OPS 23/03/2000 3 meses OPS 12/07/2000 3 meses OPS 17/10/2000 2 meses OPS 12/02/2001 3 meses OPS 17/05/2001 3 meses OPS 11/09/2001 3 meses OPS 31/01/2002 3 meses OPS 02/05/2002 3 meses OPS 02/08/2002 1 mes OPS 11/09/2002 3 meses 73.

El accionante prestó sus servicios en calidad de docente oficial nombrado al servicio de la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca, por un lapso de 15 años, 2 meses y 18 días, según los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral expedido por la entidad los días 21 y 28 de mayo de 2018, conforme se muestra continuación30: Vinculación Desde Hasta Tiempo Provisionalidad 10/03/2003 14/10/2008 5 años, 7 meses y 5 días Propiedad 16/10/2008 28/05/2018 9 años, 7 meses y 13 días 74.

El demandante devengó del 1 de enero al 31 de diciembre de 2013 y del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014, según el formato único para la expedición de certificado de salarios, expedido el 15 de mayo de 2018, los siguientes «factores salariales»31: • Asignación adicional coordinador 20%. • Asignación básica. • Bonificación mensual «1 junio/14-31 diciembre/15». • Prima de navidad. • Prima de servicios. • Prima de vacaciones docentes. 29 Órdenes de prestación de servicios visibles en Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0002Demanda, págs. 7 a 39. 30 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, págs. 40 a 44. 31 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, págs. 45 a 46.

No obstante, a través de la Resolución 2083 de 24 de abril de 2018, la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca, en representación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, negó la petición, al considerar que el demandante no acreditó los 20 años de servicio requeridos para el efecto por la Ley 33 de 198533. 3.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala 3.5.1. Resolución de problema jurídico planteado 76. La entidad recurrente afirmó que en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor del accionante no debía incluirse la asignación adicional coordinador 20%, comoquiera que solo podían tenerse en cuenta aquellos factores sobre los cuales se haya realizado aportes al Sistema General de Pensiones. 77.

En este orden de ideas, se destaca que la inconformidad de la parte accionada frente a la sentencia de primera instancia versa únicamente sobre la liquidación de la pensión que se reconoció a favor del señor Juan de Jesús Forero Santana. Por ende, el problema jurídico planteado se dirige a definir si el IBL de la pensión de jubilación del demandante debe incluir como factor salarial la asignación adicional coordinador 20%.

En tal sentido, se deja claro que en el asunto objeto de análisis el FOMAG, en calidad de apelante único, no discutió el reconocimiento del derecho ni el régimen pensional aplicado. 78. Ahora bien, de acuerdo con la Ley 33 de 1985 —norma con fundamento en la cual el Tribunal reconoció la pensión al accionante— los únicos factores que se deben tener en cuenta en el ingreso base de liquidación son aquellos sobre los que se hayan realizado los respectivos aportes, según lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, estos son: asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

No obstante, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de la presente sentencia, además de los factores antes mencionados, deben considerarse los de naturaleza salarial que son considerados como base de cotización según las normas especiales que se hayan dictado con posterioridad por la autoridad competente 79. Aclarado lo anterior, revisado el expediente se tiene que, conforme con el formato único para expedición de certificado de salarios de la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca, Santander, el señor Juan de Jesús Forero Santana en el año anterior a la adquisición del estatus pensional —12 de febrero de 2013 a 12 de febrero de 201434—, devengó los siguientes: asignación adicional coordinador 20%; 32 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, págs. 47 a 53. 33 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, págs. 1 a 2. 34 Periodo definido por el Tribunal en la sentencia de primera instancia, y sobre el cual no se pronuncia la Sala, toda vez que el FOMAG en condición de apelante único no discutió la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander solo ordenó que se incluyeran en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación reconocida: la asignación básica y la asignación adicional coordinador 20%, al considerar que existen normas que establecen que este último constituye factor salarial para efectos pensionales. 81.

Sobre el particular, se resalta que, en el presente caso, como se indicó en el numeral 3.3.2. de esta providencia, para la definición del IBL se tendrá en cuenta la perspectiva interpretativa según la cual, tanto las leyes 33 y 62 de 1985 se aplican de forma armónica, y a la luz de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, para incluir los factores enlistados en el artículo 1 de la Ley 62, y los reconocidos normativamente por la autoridad competente como salariales en normas especiales, que hayan sido devengados y sobre los cuales se hayan realizado las respectivas cotizaciones a seguridad social. 82.

En efecto, el Consejo de Estado ha precisado que las asignaciones adicionales que devengan los docentes, pese a no estar señaladas de manera taxativa en la Ley 62 de 1962, deben incluirse en el IBL, dados los respectivos decretos anuales de salarios expedidos por el gobierno nacional para el personal docente36. 83. Al respecto, se destaca que los decretos que fijan la remuneración de los servidores públicos a quienes les aplica el régimen especial del Estatuto Docente37 y del Estatuto de Profesionalización Docente38, establecen unas asignaciones adicionales para los directivos docentes, de conformidad con las funciones asignadas y las jornadas en que laboren, las cuales deben tenerse en cuenta para el cálculo del ingreso base de cotización al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. 84.

En tal sentido, se tiene que los decretos 1002 del 21 de mayo de 201339 y 171 de 201440, proferidos en el último año de servicios del accionante, anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional —años 2013 y 2014—, dispusieron lo siguiente: • Decreto 1002 de 2013 Artículo 4°. Asignación adicional para directivos docentes.

A partir del 1° de enero de 2013, quien desempeñe uno de los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirá una asignación mensual adicional, así: 35 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0003AnexosDemanda, págs. 45 a 46. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2020, Rad. 52001-23-33-000-2016-00146-01 (2953-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de febrero de 2025, Rad. 25000-23-42-000-2019-01210-01 (1889-2023), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 37 Decreto Ley 2277 de 1979 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 38 Decreto Ley 1278 de 2002. 39 «Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal». 40 «Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rige por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal».

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 a) Rector de escuela normal superior, el 35%. b) Rector de institución educativa que tenga por lo menos un grado de educación preescolar y los niveles de educación básica y media completos, el 30%. c) Rector de institución educativa que tenga por lo menos un grado del nivel de educación preescolar y la básica completa, el 25%. d) Rector de institución educativa que tenga sólo el nivel de educación media completo, el 30%. e) Coordinador de institución educativa, el 20%. f) Director de centro educativo rural, el 10%. […] Artículo 9° Condiciones de reconocimiento y pago.

El reconocimiento y pago de las asignaciones adicionales de que trata el presente Decreto está sujeto al cumplimiento de las siguientes condiciones: […] c. Las asignaciones adicionales se tendrán en cuenta, además de lo señalado en el Decreto 691 de 1994 modificado por el Decreto 1158 de 1994, para el cálculo del ingreso base de cotización al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […].

(Se destaca) • Decreto 171 de 2014 Artículo 2°. Asignación adicional para directivos docentes. A partir del 1° de enero de 2014, quien desempeñe uno de los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirá una asignación mensual adicional, así: a. Rector de escuela normal superior, el 35%. b. Rector de institución educativa que tenga por lo menos un grado de educación preescolar y los niveles de educación básica y media completos, el 30%. c. Rector de institución educativa que tenga por lo menos un grado del nivel de educación preescolar y la básica completa, el 25%. d. Rector de institución educativa que tenga sólo el nivel de educación media completa, el 30%. e. Coordinador de institución educativa, el 20%. f. Director de centro educativo rural, el 10%. […] Artículo 5°.

Condiciones de reconocimiento y pago. El reconocimiento y pago de las asignaciones adicionales de que trata el presente Decreto está sujeto al cumplimiento de las siguientes condiciones: […] Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 c. Las asignaciones adicionales se tendrán en cuenta, además de lo señalado en el Decreto 691 de 1994 modificado por el Decreto 1158 de 1994, para el cálculo del ingreso base de cotización al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […] (Se destaca). 85.

De acuerdo con la anterior normativa, la asignación adicional coordinador 20%, para los docentes educativos estatales, constituye un factor salarial a tener en cuenta en el cálculo del ingreso base de cotización; de manera que la entidad empleadora debería efectuar los aportes concernientes por dicho concepto. 86. Descendiendo al asunto bajo estudio, como se dijo antes, el certificado de salarios expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca da cuenta de que el señor Juan de Jesús Forero Santana durante el año anterior a la consolidación del derecho pensional devengó, entre otros, la asignación adicional coordinador 20%.

Al respecto, si bien, no existe prueba de que sobre tal asignación se hayan efectuado aportes, en tanto el certificado de salarios expedido por la entidad no contiene esa información, ello no obsta para ordenar su inclusión en la liquidación de la pensión del demandante, por cuanto conforme se definió, es considerado un factor salarial para efectos pensionales. 87.

En este orden de ideas, en la pensión de jubilación reconocida al accionante se deben tener en cuenta los factores que sirvieron de base para los aportes en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, y normas concordantes —decretos 1002 del 21 de mayo de 2013 y 171 de 2014—, particularmente, la asignación adicional coordinador 20%, como bien lo definió el Tribunal. 88.

Ahora bien, se advierte que en el numeral séptimo de la sentencia impugnada se dispuso que, en caso de no haberse efectuado la totalidad de los aportes, la entidad accionada debería realizar las compensaciones a que hubiese lugar al momento de pagar las mesadas, teniendo en cuenta los descuentos correspondientes por los aportes realizados. 89.

Sobre el punto, se aclara que en el evento de que no se hayan efectuado los aportes al Sistema Pensional que debió hacer el empleador y empleado en el porcentaje correspondiente, como lo ordena la ley41, las entidades de previsión deben adelantar las gestiones necesarias para su cobro, pues no se pierde de vista que son necesarios para la financiación de la prestación y la sostenibilidad del Sistema. 90.

En tal sentido, en el caso particular, el FOMAG podrá adelantar las gestiones pertinentes en aras de recaudar los dineros concernientes a las cotizaciones que no 41 Ley 33 de 1985. Artículo 2. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.

El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales.

A su vez, corresponde a la parte demandada recaudar las cotizaciones que no se efectuaron en favor del demandante en el tiempo en que estuvo contratado a través de órdenes de prestación de servicios. De igual forma, el accionante, en caso de no haberlo hecho, tendrá que realizar los aportes a su cargo durante sus vinculaciones. También, el Fondo podrá reclamar la cuota parte a las demás entidades de previsión social o fondos de pensiones en los que el señor Juan de Jesús Forero Santana realizó cotizaciones.

Para mayor precisión, se modificará la sentencia de primera instancia. 92. Sobre el particular, se aclara que los aportes correspondientes a los periodos laborados a través de órdenes de prestaciones de servicios deben calcularse teniendo en cuenta los honorarios pactados en los distintos contratos de prestación de servicios, toda vez que en el presente asunto no es posible definir la existencia del cargo de docente en la planta de personal, en los términos de lo expuesto en la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 201642, comoquiera que los docentes oficiales se encuentran inscritos en el escalafón nacional docente que implica remuneraciones diferenciadas de acuerdo con el grado en el que están, según lo prevé el Decreto 2277 de 197943. 93.

Así las cosas, al evidenciarse que la asignación en mención constituye un factor que debe incluirse en el IBL de la pensión de jubilación reconocida al señor Juan de Jesús Forero Santana, se desestiman los argumentos del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, que habrá de modificarse en el numeral séptimo respecto al recaudo de las cotizaciones no efectuadas. 3.5.2.

Consideración adicional 94. Adicionalmente, la Sala advierte que a través de la Resolución 1465 del 23 de abril de 201944, la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca, en representación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció una pensión de jubilación por aportes —Ley 71 de 1988— a favor del señor Juan de Jesús Forero Santana; momento para el cual la entidad tenía conocimiento de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que se le notificó personalmente el 4 de septiembre de 201845. 95.

Sobre el particular, se pronunció el Tribunal Administrativo de Santander en el fallo de primera instancia, quien precisó que con fundamento en el artículo 95 del CPACA, la entidad accionada lo profirió sin competencia. Ello, en tanto la administración 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 5 de 2016, Rad. 23001-23-33-p000-2013-00260-01(0088-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 43 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente».

Artículo 36. Derechos de los educadores. Los educadores al servicio oficial gozarán de los siguientes derechos: (…) b. Percibir oportunamente la remuneración asignada para el respectivo cargo y grado del escalafón; (…). 44 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 00037Resolucion. 45 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0010NotificacionAutoAdmiteDemanda.

En atención a lo anterior, y comoquiera que en sede de primera instancia se reconoció una pensión de jubilación a favor del demandante, conforme lo establecido en la Ley 33 de 1985, decisión que habrá de confirmarse, en los términos de lo estudiado en precedencia, la Sala advierte que el Tribunal obvió ordenar que de las sumas que se reconozcan deberá descontarse el valor de las mesadas pensionales que eventualmente se cancelaron al accionante con ocasión de la Resolución 1465 del 23 de abril de 2019 proferida por la entidad demandada.

En tal sentido, se adicionará el numeral cuarto de la sentencia recurrida, a efectos de evitar una doble asignación del tesoro público por el mismo concepto. 3.6. Conclusión de la decisión 97. El accionante tiene derecho a que la pensión de jubilación reconocida, prevista en la Ley 33 de 1985, se liquide con la inclusión de la asignación adicional coordinador 20%, toda vez que devengó esta durante el año anterior a la consolidación del derecho pensional y, a su vez, constituye factor salarial y base de cotización, de conformidad con los decretos 1002 del 21 de mayo de 2013 y 171 de 2014.

Por consiguiente, se confirmará la decisión de primera instancia sobre el particular. 98. No obstante, se modificará el numeral séptimo en cuanto a disponer el recaudo de las cotizaciones no realizadas mientras el accionante devengó la asignación adicional coordinador 20%; y laboró a través de órdenes de prestación de servicios. 99.

A su vez, se adicionará el numeral cuarto del fallo recurrido, puesto que se hace necesario ordenar a la entidad accionada descontar el valor de las mesadas pensionales que eventualmente se cancelaron al accionante con ocasión de la Resolución 1465 del 23 de abril de 2019. 3.7. Costas 100. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario46 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera 46 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 3.8. Otras disposiciones 101. Se reconocerá personería para actuar al abogado Luis Alfredo Sarabia Ríos identificado con cédula de ciudadanía 80.211.391 de Bogotá y tarjeta profesional 250.292 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado principal de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los términos de las escrituras públicas 1230 del 29 de febrero de 2019 y 0480 del 3 de mayo de 2019, visibles en el plenario47; y, al abogado Jhon Fredy Ocampo Villa identificado con cédula de ciudadanía 1.010.206.329 de Bogotá y tarjeta profesional 322.164 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado sustituto de la entidad, para los efectos de la sustitución que obra en el expediente48. 102.

A su vez, se aceptará la renuncia al poder presentada por el abogado Jhon Fredy Ocampo Villa, apoderado sustituto de la entidad accionada, por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 76 del CGP, visible en el plenario49. 103. Finalmente, en memorial visible en el índice 26 de Samai, obra poder otorgado por el municipio de Floridablanca a la abogada María de los Ángeles Alquichire Fuentes identificada con la cédula de ciudadanía 37.547.183 de Bucaramanga, portadora de la tarjeta profesional 188.529 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en su representación dentro del trámite de la referencia. No obstante, la Sala se abstendrá de reconocer personería a la profesional del derecho, por cuanto el ente territorial no funge como parte en este proceso, según lo definió el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia de primera instancia dictada el 5 de noviembre de 2021, al declarar probada de oficio la falta de legitimación por pasiva de tal entidad.

Decisión que no fue recurrida. 104. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral séptimo de la parte resolutiva de la anterior sentencia, que quedará así: 47 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0067Escritura480 y 0068Escritura1230. 48 Samai, índice 02, documento ED_ACTUACIONE_68001233300020180061(.zip), carpeta 01PrimeraInstancia, carpeta C01Principal, archivo 0066SustituciónPoder. 49 Samai, índice 08.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 «Séptimo: La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio podrá adelantar las gestiones pertinentes en aras de recaudar los dineros correspondientes a las cotizaciones que no se realizaron en favor del demandante mientras estuvo vinculado al FOMAG y devengó la asignación adicional coordinador 20%.

A su vez, podrá recaudar las cotizaciones en favor del demandante en el tiempo en que estuvo contratado a través de órdenes de prestación de servicios y que no se efectuaron. De igual forma, el accionante, en caso de no haberlo hecho, tendrá que realizar los aportes a su cargo durante su vinculación a través de contratos de prestación de servicios.

También, el Fondo podrá reclamar la cuota parte a las demás entidades de previsión social o fondos de pensiones en los que el peticionario realizó cotizaciones. Los aportes correspondientes a los periodos referidos deben calcularse teniendo en cuenta los honorarios pactados en los distintos contratos de prestación de servicios, con fundamento en la parte motiva de esta sentencia».

TERCERO: ADICIONAR el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, de acuerdo con las razones expuestas en la presente providencia. En consecuencia: «ORDENAR a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que de las sumas que se reconozcan deberá descontar el valor de las mesadas pensionales que eventualmente se cancelaron al señor Juan de Jesús Forero Santana con ocasión de la Resolución 1465 del 23 de abril de 2019 proferida por la entidad».

CUARTO: Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Luis Alfredo Sarabia Ríos identificado con cédula de ciudadanía 80.211.391 de Bogotá y tarjeta profesional 250.292 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado principal de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los términos de las escrituras públicas 1230 del 29 de febrero de 2019 y 0480 del 3 de mayo de 2019; y, al abogado Jhon Fredy Ocampo Villa identificado con cédula de ciudadanía 1.010.206.329 de Bogotá y tarjeta profesional 322.164 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado sustituto de la entidad, para los efectos de la sustitución que obra en el expediente.

SEXTO: ACEPTAR la renuncia al poder presentada por el abogado Jhon Fredy Ocampo Villa, apoderado sustituto de la entidad accionada, por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 76 del CGP.

SÉPTIMO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00610-01 (4040-2022) Demandante: Juan de Jesús Forero Santana Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx