CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03404-01 Actor: Edwin Palma Egea Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el señor Edwin Palma Egea, contra la sentencia de 14 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección B, por medio de la cual (i) se declaró improcedente el amparo de tutela con los cargos relacionados con que se debió declarar la ilegalidad del cese de actividades para imponer una sanción disciplinaria contra el accionante y que no se debieron aplicar normas individuales en una controversia de índole colectivo y (ii) negó el amparo sobre los demás cargos.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Edwin Palma Egea, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 4 de mayo de 2023, que confirmó la sentencia de 19 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2018-00319-01.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) Por lo brevemente explicado, solicito al Honorable Juez Colegiado de tutela, se sirva amparar mis derechos fundamentales y en consecuencia de ordene a expedir una sentencia de remplazo, declarando la nulidad de los actos administrativos demandados por ser contrarios a la Constitución (…)”.
(Sic) Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Informó que desde el 5 de agosto de 2002, se encuentra vinculado laboralmente a Ecopetrol S.A y es un reconocido líder sindical de la Unión Sindical Obrera, USO. Expuso que el 23 de diciembre de 2015, se formuló pliego de cargos en su contra por haber incurrido, a título de dolo, en la falta grave establecida en el numeral 32 del artículo 35 de la Ley 732 de 2002; esto es, por haber promovido la suspensión intempestiva del trabajo desarrollado por los empleados de la Clínica San José que estaban laborando en el Centro de Atención en Primeros Auxilios (CAPA) de la Refinería de Barrancabermeja.
Describió que el 19 de diciembre de 2016, la Oficina de Control Disciplinario de Ecopetrol S.A., lo declaró responsable disciplinariamente y lo sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, por un término de dos (2) meses. Expresó que solicitó que se ejerciera el poder preferente. Así, el 30 de agosto de 2017 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa confirmó parcialmente la decisión proferida por Ecopetrol S.A., y modificó la falta impuesta de grave a leve, e impuso una multa al disciplinado, equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Manifestó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se anularan (i) la decisión disciplinaria emitida el 19 de diciembre de 2016 por la Oficina de Control Disciplinario de Ecopetrol S.A y (ii) la decisión disciplinaria proferida el 30 de agosto de 2017 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa.
Afirmó que el conocimiento en primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Santander, que mediante sentencia de 19 de noviembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda al encontrar que, (i) la protesta del 5 de agosto de 2014 fue propiciada por la USO; (ii) el demandante hizo parte de los trabajadores que presionaron para que esta se llevara a cabo; y (iii) el cese de actividades fue intempestivo, pues no fue comunicado a Ecopetrol S.A. Destacó que presentó recurso de apelación ante el Consejo de Estado, resuelto por la Sección Segunda – Subsección A, a través de sentencia de 4 de mayo de 2023, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia. Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al proferir la sentencia de 4 de mayo de 2023, que confirmó la sentencia de 19 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, al incurrir en una vía de hecho por defecto sustantivo.
Al respecto, sugirió que la autoridad judicial accionada no dio aplicación a la Ley 1210 de 2008, según la cual la potestad de calificar el derecho fundamental a la huelga como contraria a derecho, recae sobre la rama judicial y no por parte de un operador disciplinario. Agregó que no es correcto que, por una orden emitida por una organización sindical en el marco de sus competencias, en un conflicto colectivo, esta haya salido indemne, al igual que la mayoría de sus dirigentes sindicales y solo haya caído la responsabilidad sobre un directivo habiéndose desenvuelto la situación en el ámbito colectivo y no en el individual.
Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante auto de 5 de julio de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada y vinculó como terceros con interés a al Tribunal Administrativo de Santander, a la Procuraduría General de la Nación, a Ecopetrol S.A y a la Agencia Nacional de Defensa del Estado.
Informe de las entidades accionadas 4.1 El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o que, en su defecto, se niegue el amparo deprecado, pues a su juicio lo pretendido por la parte actora es hacer uso de la acción constitucional como una tercera instancia, exponiendo inconformidades frente a los fallos que en su momento emitió el operador disciplinario, esto es, Ecopetrol S.A. y la Nación, Procuraduría General de la Nación y que, en sede judicial, fueron resueltas. 4.2 Ecopetrol S.A, también alegó que se declare la improcedencia de la acción al considerar que lo pretendido por el accionante es que se le conceda una tercera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, planteó que en este caso no se configura un perjuicio irremediable que permita la procedencia transitoria de la solicitud de amparo. Finalmente solicitó que se le desvincule del presente proceso de tutela, como quiera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la llamada a responder en caso de que prosperen las pretensiones de la acción. 4.3 La Procuraduría General de la Nación, afirmó que la autoridad judicial accionada respetó las garantías constitucionales del accionante, no desconoció las normas de rango legal o las reglas jurisprudenciales, ni decidió sin competencia. En ese sentido solicitó que se niegue el amparo de los derechos invocados, pues aseguró que, a través de la acción de tutela, el accionante pretende reabrir un debate que ya fue zanjado dentro del proceso ordinario.
Agregó que una vía de hecho no se configura por el simple hecho de estar en desacuerdo con la interpretación ejercida por el juez de conocimiento. 4.4 El Tribunal Administrativo de Santander, se limitó a enviar el expediente ordinario de la referencia, sin pronunciarse sobre los hechos y consideraciones de la demanda de tutela. La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante sentencia de 14 de agosto de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, bajo los siguientes argumentos: Indicó que el asunto no satisface el requisito de subsidiariedad en lo relacionado con la aplicación de normas individuales en una controversia de índole colectivo.
Mencionó que para el actor el cese de actividades del 5 de febrero de 2014 se surtió en un plano colectivo, la autoridad accionada aplicó normas propias del derecho laboral individual, específicamente se refirió a la norma contenida en el numeral 5 del artículo 60 del Código Sustantivo del Trabajo, que dispone que a los servidores públicos les está vedado promover suspensiones intempestivas del trabajo.
Pues bien, al respecto afirmó que el Tribunal Administrativo de Santander también aplicó el numeral 5 del artículo 60 del Código Sustantivo del Trabajo a la hora de dictar sentencia, el actor pudo haber planteado ese reproche en su recurso de apelación. De ese modo, argumentó que la competencia de la autoridad judicial accionada quedó delimitada a los reparos planteados en el recurso de apelación, por lo que no le correspondía pronunciarse frente a este reparo.
Ahora, en lo relacionado con los demás alegatos planteados por el actor, sostuvo que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, no incurrió en un defecto sustantivo. Por un lado, observó que la autoridad judicial accionada dispuso que el accionante no podía participar en el cese de actividades del 5 de agosto de 2015 por estar vinculado a Ecopetrol S.A. a través de un contrato laboral a término indefinido, es decir, es un trabajador directo de la empresa.
Según evidenció, en la Circular Interna No. 032 del 4 de agosto de 2014, expedida por la USO “el cese de actividades es para trabajadores tercerizados (…). Por ningún motivo, los trabajadores directos deben vincularse a la tarea”. Advirtió que, para caracterizar un cese de actividades ilegal, la autoridad judicial accionada utilizó varios sinónimos, entre los cuales anotó la palabra ‘paro’;
“los paros, suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral que se efectúen por fuera de los marcos del derecho a la huelga, no son admisibles constitucionalmente, por lo que están prohibidas para todos los servidores públicos”. Así pues, determinó que contrario a lo alegado por el accionante, no implica que en la sentencia se hicieron distinciones injustificadas entre los conceptos ‘huelga’ y ‘paro’; ni mucho menos, quiere decir que una huelga es un cese de actividades legal y que un paro es un cese de actividades ilegal.
Agregó que, en todo caso, así se hubieran hecho distinciones conceptuales indebidas, lo cierto es que ello no es relevante para el sentido de la decisión, pues esta no versó sobre la legalidad de la protesta, sino sobre la falta disciplinaria incurrida por el actor. La impugnación El accionante solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
Alegó que a ningún servidor público se le puede sancionar de ninguna manera, por una conducta que se presume legal. Refirió que el ente disciplinario no puede permitir que la huelga tiene un protección constitucional y legal, es un derecho fundamental y, por lo tanto, para desvirtuar su legalidad se requiere calificación judicial, de lo contrario se estaría sancionando el ejercicio de un derecho lo cual se traduce en arbitrariedad y se convierte en un pésimo precedente pues una autoridad administrativa estaría arrogándose la facultad que solo le compete a la rama judicial conforme a la ley 1210 de 2008.
CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante la cual (i) se declaró improcedente el amparo de tutela con los cargos relacionados con que se debió declarar la ilegalidad del cese de actividades para imponer una sanción disciplinaria contra el accionante y que no se debieron aplicar normas individuales en una controversia de índole colectivo y;
(ii) negó el amparo sobre los demás cargos; en tanto, como lo alega la parte demandante, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al incurrir en una vía de hecho por defecto sustantivo. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Contrario a lo señalado por el a quo, la Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de su derecho fundamental al debido proceso, el cual constituye un bien jurídico constitucionalmente amparado.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de sus derechos, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. La Sala observa que la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 4 de mayo de 2023, se notificó el 6 de junio de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 26 de junio de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se tiene que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneró su derecho fundamental; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2 Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Edwin Palma Egea, plantea la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, porque el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 4 de mayo de 2023, que confirmó la decisión de 19 de noviembre de 2019 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo.
Reprochó que la autoridad judicial accionada, no dio aplicación a la Ley 1210 de 2008, según la cual la potestad de calificar el derecho fundamental a la huelga como contraria a derecho, recae sobre la rama judicial y no por parte de un operador disciplinario. Agregó que no es correcto que, por una orden emitida por una organización sindical en el marco de sus competencias, en un conflicto colectivo, esta haya salido indemne, al igual que la mayoría de sus dirigentes sindicales y solo haya caído la responsabilidad sobre un directivo habiéndose desenvuelto la situación en el ámbito colectivo y no en el individual.
Ahora, contrario a lo manifestado por el a quo en la providencia recurrida dentro de la presente acción, no se evidencian mecanismos judiciales a los cuales el actor pueda acudir para plantear la vulneración de su derecho fundamental; por tanto, se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad. En ese orden de ideas, la Sala analizará integralmente los reparos presentados en el escrito de impugnación, de suerte que, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, en la decisión de 4 de mayo de 2023, en la que se precisó lo siguiente: “(…) 2.5.1.
Análisis integral de la actuación disciplinaria, dentro del proceso contencioso administrativo El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como finalidad restaurar el ordenamiento jurídico transgredido con ocasión de la expedición de un acto administrativo que quebranta las normas legales o constitucionales con la consecuente decisión de restablecer el derecho vulnerado.
Esta competencia ha de estar en consonancia con la previsión contenida en el artículo 103 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala como objeto de esta jurisdicción la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y la ley y la preservación del orden jurídico e impone la observancia de los principios constituciones y del derecho procesal.
(…) Posteriormente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación, dejó sentado que el control de legalidad de actos de carácter sancionatorio como los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria, conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral (…).
En consecuencia, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita. (…) Frente a este cargo, el demandante sostiene que se vulneró el derecho al debido proceso, en la medida en que los operadores disciplinarios lo investigaron y sancionaron disciplinariamente teniendo en cuenta su actividad como sindicalista y no como servidor público, siendo esta la razón para que se configure la atipicidad de la conducta. 2.5.2.1.
Del sujeto disciplinable A su turno, el artículo 25 del Código Único Disciplinario señala que «son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del libro tercero de este código». En tal sentido, la Ley disciplinaria contenida en la Ley 734 de 2002, se aplica para los servidores públicos, esto es, empleados públicos y trabajadores oficiales, y particulares en ejercicio de funciones públicas.
Por su parte, la Constitución Política dispone que «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». En el asunto sometido a consideración se observa que, como se mencionó anteriormente, el 5 de agosto de 2002, el señor Edwin Palma Egea se vinculó laboralmente a Ecopetrol S.A., a través de contrato a término indefinido, para desempeñar el cargo de analista III.
Ahora bien, como se señaló en el acápite de cuestión previa, con base en lo dispuesto en el artículo 7.º de la Ley 1118 de 2006 y en la sentencia C-722 de 2007, emitida por la Corte Constitucional, si bien los trabajadores de Ecopetrol S.A. tiene el carácter de trabajadores particulares y como tales, respecto al régimen laboral, les es aplicable el Código Sustantivo del Trabajo y las convenciones colectivas, en los demás, conservarán su calidad de servidores públicos, como por ejemplo en materia disciplinaria.
En consideración a lo anterior, teniendo en cuenta que el señor Edwar Palma Egea, como analista III de Ecopetrol S.A., tenía la condición de servidor público, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 734 de 2002, era destinatario de la Ley disciplinaria, independientemente de que su relación laboral se rigiera por el derecho privado bajo las normas del Código Sustantivo del Trabajo.
Por otra parte, resulta oportuno resaltar que la Constitución Política dispone en sus artículos 39 y 55, respectivamente, que «Los trabajadores y empleadores tienen derechos a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado (…) Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la Ley.
Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo». En atención a ello, debe concluirse que el derecho de asociación y negociación colectiva y, por lo tanto, de pertenecer a un sindicato, rige para los servidores públicos, esto es, empleados públicos y trabajadores oficiales, razón por la cual el hecho de hacer parte de alguna de estas asociaciones no genera de manera alguna la pérdida de su condición como servidor público.
Así las cosas, contrario a lo sostenido por la parte actora, no puede considerarse que su actividad sindical lo exonere de responsabilidad disciplinaria, en la medida en que, como se señala en la normativa antes referida, esta es aplicable, se insiste, para los servidores públicos, sin que se haga referencia a prerrogativa alguna. Ahora bien, cabe resaltar que, contrario a lo sostenido en el recurso de apelación, dentro del reproche en materia disciplinaria no se debatió el aspecto propio de la actividad sindical, dado que como lo sostuvo tanto Ecopetrol S.A. como la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, este es un asunto propio de la jurisdicción ordinaria laboral, razón por la cual al momento de evaluar la falta endilgada, no se analizó la actividad que como sindicato, presuntamente, realizaron los investigados el 5 de agosto de 2014, con base en el supuesto ejercicio de la huelga, sino que en su condición de servidores públicos incurrieron en el incumplimiento de un deber contemplado en el artículo 35 numeral 35 de la Ley 734 de 2002, por promover la suspensión del trabajo de manera intempestiva, conforme lo previsto en el artículo 60 numeral 5.º del Código Sustantivo del Trabajo.
En tal sentido, la Corte Constitucional ha mencionado que los paros, suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral que se efectúen por fuera de los marcos del derecho a la huelga, no son admisibles constitucionalmente, razón por la cual están prohibidas para todos los servidores públicos y no solo para aquellos que laboren en actividades que configuren servicios públicos esenciales.
Aclarando lo anterior, encuentra la Sala que, con base en el material probatorio obrante dentro del expediente, se encontró acreditado lo siguiente: 1) Si bien a través de la Circular interna N.º 32 de 4 de agosto de 2014, el presidente de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo USO, le informó a los presidentes y directivas de la USO que al día siguiente, esto es, el 5 del mismo mes y año se realizaría un cese de actividades, dicha información no le fue comunicada a Ecopetrol S.A., conforme lo señaló el memorando N.º 10000257, emitido por el gerente de producción GRB.
Así, pese a que la Unión Sindical Obrera de la Industria y del Petróleo – USO, a la cual hacía parte como dirigente sindical el señor Edwin Palma Egea, tenía la obligación de poner en conocimiento el cese de actividades al empleador, Ecopetrol S.A., su silencio originó el carácter intempestivo de la protesta. 2) De acuerdo a los documentos obrantes y los testimonios rendidos dentro de la investigación disciplinaria, se logró establecer que el cese de labores por parte de los trabajadores del CAPA obedeció a la presión de los miembros de la USO, entre ellos, el señor Edwin Palma Egea, pues, los testigos son coherentes y consistentes en afirmar que éste los forzó tácita y expresamente, en reiteradas oportunidades, para que abandonaran las instalaciones y sus labores, pese a que los trabajadores le manifestaron que ellos cumplían un servicio esencial, como era la salud.
Aunado a ello, también se logró evidenciar con el registro fílmico, que el disciplinado, luego de que los trabajadores salieran del lugar de los hechos, puso, junto con su compañero, un alambre para prohibir la entrada al CAPA. 3) Por otra parte, si bien, de conformidad con la circular N.º 032 de 4 de agosto de 2014, se señaló que el cese de actividades era para trabajadores tercerizados y que, por ningún motivo, los trabajadores directos debían vincularse a la tarea, el señor Palma Egea, como trabajador directo de Ecopetrol S.A., conforme al contrato de trabajo a término indefinido, decidió participar en el cese de actividades, pese a que le estaba prohibido.
En ese orden de ideas, considera la Sala que la falta leve que, finalmente, le fue endilgada al actor estuvo debidamente probada, pues, primero, se acreditó el carácter intempestivo del cese de actividades, ya que no fue comunicado por el sindicato a su empleado, Ecopetrol S.A.; y, segundo, como lo señalaron los testimonios rendidos dentro de la investigación disciplinaria, el demandante fue uno de los trabajadores que presionó a los trabajadores del CAPA para que abandonaran sus labores y las instalaciones, conducta que se encuentra reprochada en el Código Único Disciplinario y frente a la cual la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: (…) Finalmente, es oportuno resaltar que, contrario a lo sostenido por el demandante, no se requería la declaratoria de ilegalidad del cese de actividades, en la medida en que lo que se reprochó disciplinariamente al señor Palma Egea, como servidor público, fue el promover suspensiones intempestivas del trabajo, sin entrar a analizar la viabilidad o no de la huelga, ya que, se insiste, esto es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
Lo anterior, permite considerar que los operadores disciplinarios sí tenían los elementos de juicio suficientes para endilgar responsabilidad a la parte actora, que las pruebas fueron valoradas en el marco de las reglas de la sana crítica y que la interpretación que de ellas hizo el juzgador disciplinario, llevaron a la conclusión de que la falta disciplinaria sí se cometió y el señor Edwar Palma Egea fue responsable de ella, razón por la cual este cargo no tiene vocación de prosperidad (…)”.
Revisado el contenido de la providencia acusada, se tiene que la autoridad judicial accionada, con el fin de determinar si con la expedición de los actos administrativos acusados, la entidad demandada incurrió en vulneración del derecho al debido proceso, por atipicidad de la falta, en la medida en que el reproche disciplinario se efectuó por su actividad sindical y no en su condición de servidor público; realizó el siguiente análisis normativo, jurisprudencial y probatorio.
Al referirse a la actuación disciplinaria dentro del proceso contencioso administrativo, señaló que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como finalidad restaurar el ordenamiento jurídico transgredido con ocasión de la expedición de un acto administrativo que quebranta las normas legales o constitucionales con la consecuente decisión de restablecer el derecho vulnerado.
Explicó que dicha competencia ha de estar en consonancia con la previsión contenida en el artículo 103 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala como objeto de esta jurisdicción la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y la ley y la preservación del orden jurídico e impone la observancia de los principios constituciones y del derecho procesal.
De modo que enfatizó que el papel del juzgador no puede quedar relegado al de simple verificador, condicionado por los formalismos que imponen restringir su ámbito de razonamiento a los términos de una demanda o de los mismos actos, frente a los cuales no es dable simplemente declarar su conformidad o disonancia con el ordenamiento jurídico, con la posibilidad de que la decisión de la controversia jurídica resulte insuficiente para los fines mismos de la justicia. Al respecto, mencionó que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 dejó sentado que el control de legalidad de actos de carácter sancionatorio como los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria, conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral.
Partiendo de lo anterior, analizó lo atinente al sujeto disciplinable, expresando que según la norma contenida en el artículo 25 del Código Único Disciplinario, son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del libro tercero de este código.
En ese sentido, definió que la Ley disciplinaria contenida en la Ley 734 de 2002, se aplica para los servidores públicos, esto es, empleados públicos y trabajadores oficiales y particulares en ejercicio de funciones públicas. Asimismo, la Constitución Política dispone que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Pues bien, en este caso observó que el 5 de agosto de 2002, el señor Edwin Palma Egea se vinculó laboralmente a Ecopetrol S.A., a través de contrato a término indefinido, para desempeñar el cargo de analista III. Ahora, aludió que con base en lo dispuesto en el artículo 7.º de la Ley 1118 de 2006 y en la sentencia C-722 de 2007, emitida por la Corte Constitucional, si bien los trabajadores de Ecopetrol S.A. tiene el carácter de trabajadores particulares y como tales, respecto al régimen laboral, les es aplicable el Código Sustantivo del Trabajo y las convenciones colectivas, en los demás, conservarán su calidad de servidores públicos, como por ejemplo en materia disciplinaria.
De conformidad con lo anterior, la autoridad judicial accionada concluyó que el actor tenía la condición de servidor público, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 734 de 2002, era destinatario de la Ley disciplinaria, independientemente de que su relación laboral se rigiera por el derecho privado bajo las normas del Código Sustantivo del Trabajo.
Así las cosas, determinó que el derecho de asociación y negociación colectiva y, por lo tanto, de pertenecer a un sindicato, rige para los servidores públicos; empleados públicos y trabajadores oficiales, razón por la cual el hecho de hacer parte de alguna de estas asociaciones no genera de manera alguna la pérdida de su condición como servidor público.
Partiendo de lo anterior, destacó que contrario a lo sostenido por la parte actora, no puede considerarse que su actividad sindical lo exonere de responsabilidad disciplinaria, en la medida en que, como se señala en la normativa antes referida, esta es aplicable, se insiste, para los servidores públicos, sin que se haga referencia a prerrogativa alguna.
Por su parte, en cuanto al reproche según el cual en materia disciplinaria no se debatió el aspecto propio de la actividad sindical, recordó que como lo sostuvo tanto Ecopetrol S.A., y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, este es un asunto propio de la jurisdicción ordinaria laboral, razón por la cual al momento de evaluar la falta endilgada, no se analizó la actividad que como sindicato, presuntamente, realizaron los investigados el 5 de agosto de 2014, con base en el supuesto ejercicio de la huelga, sino que en su condición de servidores públicos incurrieron en el incumplimiento de un deber contemplado en el artículo 35 numeral 35 de la Ley 734 de 2002, por promover la suspensión del trabajo de manera intempestiva, conforme con lo previsto en el artículo 60 numeral 5.º del Código Sustantivo del Trabajo.
Reseñó que la Corte Constitucional ha mencionado que las suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral que se efectúen por fuera de los marcos del derecho a la huelga, no son admisibles constitucionalmente, razón por la cual están prohibidas para todos los servidores públicos y no solo para aquellos que laboren en actividades que configuren servicios públicos esenciales.
Profundizó en este aspecto, destacando que dentro del material probatorio allegado se logró acreditar que el cese de labores por parte de los trabajadores del CAPA obedeció a la presión de los miembros de la USO, entre ellos, el señor Edwin Palma Egea, pues, los testigos son coherentes y consistentes en afirmar que éste los forzó tácita y expresamente, en reiteradas oportunidades, para que abandonaran las instalaciones y sus labores, pese a que los trabajadores le manifestaron que ellos cumplían un servicio esencial, como era la salud.
Aunado a lo anterior, corroboró con el registro fílmico, que el disciplinado, luego de que los trabajadores salieran del lugar de los hechos, puso, junto con su compañero, un alambre para prohibir la entrada al CAPA. Entonces, enfatizó que si bien, de conformidad con la circular N.º 032 de 4 de agosto de 2014, se señaló que el cese de actividades era para trabajadores tercerizados y que, por ningún motivo, los trabajadores directos debían vincularse a la tarea, el accionante, como trabajador directo de Ecopetrol S.A, decidió participar en el cese de actividades, pese a que le estaba prohibido.
En ese orden de ideas, para la autoridad judicial accionada la falta leve que, finalmente, le fue endilgada al actor estuvo debidamente probada, porque (i) se acreditó el carácter intempestivo del cese de actividades, ya que no fue comunicado por el sindicato a su empleado, Ecopetrol S.A y; (ii) el demandante fue uno de los trabajadores que presionó a los trabajadores del CAPA para que abandonaran sus labores y las instalaciones, conducta que se encuentra reprochada en el Código Único Disciplinario.
Adicionalmente a todo lo aludido, también dedujo que contrario a lo sostenido por el demandante, no se requería la declaratoria de ilegalidad del cese de actividades, en la medida en que lo que se reprochó disciplinariamente al actor, como servidor público, fue el promover suspensiones intempestivas del trabajo, sin entrar a analizar la viabilidad o no de la huelga, ya que, insistió, esto es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
En síntesis, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, logró concluir que los operadores disciplinarios sí tenían los elementos de juicio suficientes para endilgar responsabilidad a la parte actora, pues observó que las pruebas fueron valoradas en el marco de las reglas de la sana crítica y que la interpretación que de ellas hizo el juzgador disciplinario, llevaron a la conclusión de que la falta disciplinaria sí se cometió y el señor Edwar Palma Egea fue responsable de ella.
En este orden de ideas, la Sala considera que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la decisión de 4 de mayo de 2023, no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo; pues la decisión negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el accionante, estuvo soportada en un estudio razonable de las pruebas documentales allegadas al trámite judicial, así como de la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial demandada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso y de la normativa legal y constitucional aplicable, que, a pesar de no resultar satisfactorias en su integridad al accionante, no permiten colegir que su actuación fuere contraria a derecho.
En este orden, se debe señalar que los argumentos alegados por el demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la providencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto sustantivo, que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia de 14 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B; en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 14 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección B en el sentido de negar el amparo solicitado por el señor Edwin Palma Egea, contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA