Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., primero (01) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandantes: Gabriel Giraldo Vergara y otros Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Acción de reparación directa.
Tema: Responsabilidad por obras públicas. Subtema 1.1. Ocupación permanente por construcción de obra pública. Subtema 1.2. Afectación de predios por traslado automático de zonas de reserva. Subtema 1.3. Daño antijurídico – no acreditado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección, con fundamento en la prelación aprobada por acta de Sala 5 de 20201, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de febrero de 2017, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS El Departamento de Antioquia requirió, para la ejecución del proyecto de infraestructura de transporte denominado Desarrollo Vial del Valle de la Aburrá - Norte, una franja de terreno denominada LOTE UNO (1), adscrita al predio identificado con FMI2 012-0027814. El aquí demandante: Gabriel Giraldo Vergara, arguyó que dicha franja ha sido de su propiedad, según en escritura pública 7681 del 13 de noviembre de 1992 y anotación No. 4 del 18 de noviembre de 1992 del citado FMI, por lo que, al ser un bien de dominio privado, lo destinaba para el acceso a otros inmuebles que conforman el complejo La Tasajera, también denominado como Centro de Bodegas del Norte.
La Secretaría de Planeación del municipio de Copacabana, a través de Resolución 3425 del 7 de diciembre de 2004 solicitó el cumplimiento de unas obligaciones urbanísticas impuestas desde el 4 de julio de 1990 derivadas del reconocimiento de una licencia de construcción, y en ese sentido, exhortó al señor Giraldo Vergara para que otorgara escritura pública por medio de la cual se formalizara la titularidad del LOTE 1 a órdenes de la citada entidad territorial -a título de áreas de cesión gratuita obligatoria- para destinarla al servicio de vías públicas, zonas verdes y zonas de retiro.
A pesar de dicho requerimiento, el demandante se abstuvo de cumplirlo, razón por la cual, el órgano llamado por pasiva a partir del 27 de junio de 2005 ocupó la franja requerida para la construcción de la doble calzada, de modo tal que, a través de este contencioso, se deprecó el reconocimiento de los perjuicios causados por la 1 En la mencionada acta, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, aprobó dar: “prelación a los procesos relacionados con accidentes en vía pública, ocupación de inmuebles y responsabilidad por falla médica, podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno (…)”. 2 Folio de Matrícula Inmobiliaria.
Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 2 ocupación arbitraria del predio sin haberse surtido previamente el procedimiento administrativo de adquisición: expropiación, según se expuso, ya que este nunca fue efectivamente cedido al Estado. Por su parte, Alba Marina Ariza Lacouture, Gabriel Giraldo Vergara3, Jorge Andrés Giraldo Sánchez, Ana María Giraldo Sánchez, Alejandra María Giraldo Ariza y Gabriel José Giraldo Ariza, propietarios en común y proindiviso de otros inmuebles contiguos al intervenido por la entidad territorial llamada por pasiva (identificados con FMI 012- 27799, 012-27800, 012-27801, 012-27802, 012-27806 y 012-27807), también alegaron la causación de perjuicios provenientes de la ocupación, toda vez que, antes de la construcción de la vía sus predios eran edificables, por lo que a causa de la obra y la consecuente ampliación de la zona de retiro, deberían destinar parte de ellos para usos menos productivos, tales como: antejardines, aceras, zonas de acceso y de estacionamiento.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda4 Gabriel Giraldo Vergara, Alba Marina Ariza Lacouture, Jorge Andrés Giraldo Sánchez, Ana María Giraldo Sánchez, Alejandra María Giraldo Ariza y Gabriel José Giraldo Ariza, presentaron el 4 de junio de 20075 demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Departamento de Antioquia, con la pretensión principal -impetrada por el primero- de que sea declarado administrativamente responsable en razón a que “ocupó de manera permanente una faja de terreno de propiedad del Sr. GABRIEL GIRALDO VERGARA con un área de 2.371 metros cuadrados para la construcción de la doble calzada Bello Hatillo sin expropiar previamente a su propietario y sin indemnizar los perjuicios ocasionados con dicha ocupación. Este inmueble se encuentra matriculado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 012- 0027814”; y, de manera subsidiaria -formulada por todos los actores- “por los daños sufridos por los lotes […] identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 012-27799, 012-27800, 012-27801, 012-27802, 012-27806 y 012-27807 que son de propiedad de ALBA MARINA ARIZA LACOUTURE, GABRIEL GIRALDO VERGARA, JORGE ANDRÉS GIRALDO SÁNCHEZ, ANA MARÍA GIRALDO SÁNCHEZ, ALEJANDRA MARÍA GIRALDO ARIZA Y GABRIEL JOSÉ GIRALDO ARIZA, los cuales sufrieron un grave daño económico como consecuencia de la ocupación del terreno descrito en el numeral 1 de la primera petición principal con la vía conocida como la Doble Calzada Bello Hatillo, por haber quedado como zona de retiro obligatorio y como tal por haber quedado inhabilitados para ser construidos” /Se destaca/.
En consecuencia, solicitaron el reconocimiento de perjuicios materiales estimados en el escrito de reforma a la demanda6. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia: 3 El señor Giraldo Vergara también detenta derechos reales sobre los demás predios. 4 Escrito inicial de folios 121 a 135 C.ppl. 5 Según sello de radicación expedida por la oficina de reparto del Tribunal Administrativo de Antioquia, a folio 135 C.ppl. 6 Cuantificación de los perjuicios vista a folios 420 a 424 C.ppl // La parte actora presentó reforma a la demanda, sin embargo, el Tribunal solo admitió esta actuación frente a la inclusión de nuevos montos incluidos en las pretensiones indemnizatorias, al respecto ver auto del 13 de febrero de 2008 a folio 461 a 464 c. ppl Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 3 La demanda fue admitida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia el 31 de julio de 20077.
Una vez notificada la entidad territorial llamada por pasiva8, presentó oportunamente escrito de contestación, así: - El Departamento de Antioquia9. Se opuso a las pretensiones de la demanda toda vez que -afirmó- nunca se produjo la ocupación alegada, en tanto que el bien intervenido era de dominio público al tratarse de una franja que hacía parte de obligaciones urbanísticas para con el Municipio de Copacabana.
En ese orden, aceptó que, si bien en un principio gestionó la adquisición del inmueble, luego de efectuar el estudio de títulos correspondiente, determinó que no era procedente negociarlo al tratarse de una franja de cesión obligatoria destinada para espacio público por estar reservado para la ejecución del proyecto de infraestructura de transporte denominado “Doble Calzada Bello - Hatillo”.
Lo anterior, implicó que la Secretaría de Planeación del Municipio de Copacabana, a través de Resolución 3425 del 7 de diciembre de 2004, exhortara a la Sociedad La Tasajera Ltda. -representada por Gabriel Giraldo Vergara- para que diera cumplimiento a las obligaciones urbanísticas (retiro de zonas derivadas del proceso de urbanización para vías públicas y zonas verdes) y entregara el terreno, acto que fue demandado ante la jurisdicción contenciosa, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 28 de junio de 2007, denegó las pretensiones de anulación y ratificó la presunción de legalidad de la decisión con la que se hizo efectivo el requerimiento predial.
Concluyó la defensa exponiendo que el 27 de junio de 2005 se hizo entrega del inmueble al Concesionario Hatovial S.A. para que procediera a la ejecución del proyecto. Propuso las excepciones intituladas “falta de legitimación en la causa por activa”, según la cual, como el señor Gabriel Giraldo Vergara nunca detentó derechos reales sobre la franja del predio que, por antonomasia, ha sido de dominio público, ello implica que no se halle facultado para impetrar la acción contenciosa;
“cosa juzgada” porque el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 28 de junio de 2007, analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Sociedad La Tasajera Ltda. -representada por Gabriel Giraldo Vergara- contra la Resolución 3425 del 7 de octubre de 200410 mediante la cual, el Municipio de Copacabana la exhortó para que cumpliera las obligaciones urbanísticas que constituyen las vías públicas, zonas verdes y de retiro asociadas al LOTE 1, en esa oportunidad, el Tribunal mantuvo incólume lo dispuesto por la administración en consideración a que dicha área de terreno era considerada como un bien de uso público, razón por la cual al fundarse este contencioso en la misma causa, procedía la declaración del medio exceptivo; e, “inexistencia del daño reclamado”, dado que, como el bien intervenido es de dominio público, la utilización para la construcción de la vía no constituyó tipo alguno de ocupación, luego, ello implica que el daño invocado nunca acaeció. El proceso fue abierto a pruebas el 26 de marzo de 200811, etapa esta que luego de ser agotada, dio mérito para que el 8 de febrero de 2016 se corriera traslado a las partes para que presentaran sus alegatos conclusivos y al delegado del Ministerio 7 Folios 137 y 138 C. ppl. 8 Folio 140 C.ppl. 9 Folios 396 a 414 C.ppl. 10 -Y demás actos con los que desataron los recursos formulados contra dicha resolución- 11 Folios 465 a 467 C.ppl.
Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 4 Público12, oportunidad aprovechada solamente por la accionante13, quien precisó que en la demanda formuló dos (2) tipos de pretensiones, a saber: la primera asociada a la ocupación permanente del lote, y la segunda, asociada a los daños acaecidos en los lotes aledaños, toda vez que se perdió la posibilidad de aprovechamiento urbanístico como consecuencia de la ocupación; de otro lado, reiteró que en el plenario quedó acreditada la existencia del daño común para ambos petitum, por cuanto se sustrajo de manera ilegal parte del inmueble, en tanto que nunca se finiquitó la cesión obligatoria de este. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de primera instancia proferida el 28 de febrero de 201714: (i) declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Departamento de Antioquia; (ii) denegó las súplicas de la demanda; y, (iii) se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida.
Para sustentar la mentada decisión, inicialmente concluyó que no procedía la declaración de la excepción porque en el presente asunto no confluían los presupuestos del artículo 303 del CGP, a saber: identidad de partes, ya que en este contencioso el demandado es el Departamento de Antioquia y el accionante es el señor Gabriel Giraldo Vergara; y de causa, ya que en este caso la fuente del daño es la supuesta ocupación irregular de un bien.
Al descender al análisis del fondo del asunto, el Tribunal consideró que para acreditar la propiedad sobre un inmueble se debe consultar el contenido del certificado de tradición y libertad asociado al respectivo folio de matrícula; no obstante aquello, a propósito de las áreas de cesión gratuita obligatoria, como el dominio público proviene de la ley, no implica que el bien objeto de cesión continúe siendo particular que hasta que se perfeccione el título y modo correspondiente.
En tal sentido, precisó que las cesiones obligatorias gratuitas constituyen una contraprestación a la que se someten los propietarios interesados en urbanizar, con el fin de que parte de sus predios cumplan funciones de utilidad pública, por lo que una vez el interesado solicita y obtiene el beneplácito sobre la licencia, dichas zonas se transfieren a la respectiva entidad territorial, y de contera, se convierten en bienes de uso público, sometiéndose al régimen jurídico especial que las hace inajenables, inembargables e imprescriptibles.
Consideración soportada en vasta jurisprudencia de esta Corporación15. Con base en lo expuesto, concluyó que el área de cesión gratuita entregada al Municipio de Copacabana identificada como LOTE 1 del FMI 012-0027814 pasó a ser de uso público, razón por la cual, el daño por la ocupación de dicho inmueble no pasó de ser una mera conjetura del demandante que carece de sustento que de ninguna manera es pasible de ser indemnizada.
Ahora bien, frente a la afectación de los predios aledaños por el desplazamiento de la zona de retiro hacia el interior de los lotes, consideró que la prueba arribada al plenario no demostró la causación del daño alegado, pues no se estableció con exactitud la cabida del área intervenida del LOTE 1, y, a partir de aquello, la superficie 12 Fl. 1418 C.4. 13 Escrito de folios 1419 a 1432 C.4. 14 Folios 1434 a 1460 C. Apelación. 15 Consejo de Estado, sentencias del 11 de febrero de 1992, exp. 6643; 25 de junio de 1992, exp. 6974; 3 de diciembre de 2007, exp. 16503; 10 de agosto de 2005, exp. 15338; 11 de agosto de 2011, exp. 18161; 12 de febrero de 2014, exp. 26926 26 de agosto de 2015, exp. 33113 y del 2 de diciembre de 2015, exp. 35942.
Entre otras. Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 5 de las supuestas nuevas áreas de retiro, máxime que sobre varios de estos inmuebles, la administración presentó ofertas formales de compra para la construcción de obras complementarias, adquisición que, de acuerdo con lo informado por el órgano demandado, se encuentra en trámite, por lo que en virtud de dicho procedimiento preferente se indemnizarían los eventuales perjuicios que se les pudieran ocasionar. 2.4.
El recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, y en consecuencia, solicitó su revocación, la declaración de responsabilidad deprecada y el reconocimiento de las pretensiones16. Los motivos de disenso fueron los siguientes: (i) Insistió “que si bien es cierto, en la escritura pública 2503 del 7 de mayo de 1992 se manifestó la intención de hacer una cesión gratuita del Lote 1, también lo es que dicha intención nunca se materializó, esto significa que el propietario en algún momento tuvo la intención de donar unas fajas de terreno […] al parecer creyendo que tenía una obligación legal, pero esta intención de donar nunca se concretó y por tanto estos bienes nunca salieron de su patrimonio”, máxime que las licencias de construcción jamás exigieron llevar a cabo la cesión gratuita de la franja, por lo que el a quo incurre en un desafortunado “error jurídico”.
(ii) Arguyó que “no por el hecho de que parte de un inmueble tenga una afectación al uso público, puede afirmarse que salió del patrimonio de la persona y que por tanto queda facultado el Estado para apropiarse de él sin que surja la obligación de pagar compensación alguna a su propietario”, razón por la cual, el órgano demandado no podía ocupar el inmueble, so pretexto de que constituía una zona de retiro o que el propietario expresó su voluntad de donársela al Municipio, amén de que las licencias nunca establecieron de manera taxativa que el área de “retroceso” se consideraba como de cesión obligatoria a título gratuito.
(iii) Con el cometido de reiterar la cabida de la ocupación sobre el LOTE 1, aludió al dictamen presentado por el auxiliar de la justicia Saúl Ramírez Álzate, trabajo aquel que si bien le merece varios cuestionamientos, por lo menos fue claro en concluir que la cabida de la ocupación fue de 2.502,66 M2, teniendo en cuenta que la longitud del predio que colinda con el frente de la vía es de 94.44 metros, de ahí que, como de los 30 metros de la zona de retiro, los primeros 3.5 m están sobre la autopista, conlleva que los 26.50 m restantes se encuentren sobre el lote del demandante.
(iv) Frente a la pretensión subsidiaria, manifestó que existe plena prueba del daño que se le causó a los demás lotes por la reubicación de la zona de servicios (parqueaderos y áreas de circulación), ya que, por el desplazamiento de la zona de retiro inicial, deberá utilizarse el 10% de la superficie de los inmuebles que inicialmente se previó para la construcción de bodegas industriales en la habilitación de estacionamientos; por lo tanto, no puede suponerse que dicha afectación se encuentre compensada por las ofertas de compra presentadas por el Departamento de Antioquia, ni que, tal como lo manifestó en su atestación el entonces Secretario de Planeación del Municipio de Copacabana, que a pesar de la intervención del LOTE 1, se pueda dar funcionamiento adecuado al conjunto de bodegas toda vez que los predios dejaron de ser plenamente urbanizables. 16 Folios 1461 a 1472 C. Apelación. Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 6 (v) Criticó la dirección del proceso llevada a cabo por el a quo, comoquiera que, de un lado, no permitió que el dictamen pericial fuera objeto de contradicción por las partes, y del otro, al momento de resolver el fondo del asunto, denegó las pretensiones por defectos metodológicos y deficiencias hallados a la experticia. Proceder manifiestamente censurado en el recurso. 2.5.
Trámite relevante en segunda instancia Admitida la alzada el 30 de agosto de 201717, esta Corporación, con auto del 1 de febrero de 201818 corrió traslado a los extremos procesales y al representante del Ministerio Público para alegar de conclusión en segunda instancia y emitir concepto, respectivamente; oportunidad en la que intervino la parte actora con reiteración de los argumentos esgrimidos en el escrito de apelación19; y, el Delegado del Ministerio Público, quien a través de Concepto No. 055/201820, propuso la confirmación del fallo impugnado en consideración a que el daño invocado en la demanda no estaba probado ya que “como se indicó en la sentencia apelada que tal área corresponde a un bien de uso público, de donde evidentemente la ejecución de la obra pública en tal porción de terreno, no puede generar el daño que se reclama, menos que sea reparado o indemnizado perjuicio alguno por la ejecución de la vía, en cuanto resulta evidente que siendo tal franja de terreno un bien de uso público destinado precisamente para actos propios de los aludidos en el mencionado y ya transcrito artículo 5° de la Ley 9 del 11 de enero de 1989, ley de reforma urbana, no puede resultar comprometida la responsabilidad de la administración, por lo que indudablemente no procede el reconocimiento de perjuicio alguno […] Ahora bien, en lo que corresponde a la afectación de los lotes contiguos al lote 1 o franja de terreno empleada para la ampliación de la vía (doble calzada) […] independientemente del loteo que se hizo del terreno para contar con diferentes predios para bodegas industriales, lo cierto es que dichos inmuebles en su conjunto conformaban el proyecto urbanístico en su conjunto, de donde la licencia se le otorgó al proyecto y que llevó a la cesión obligatoria de la referida área, franja o zona del lote uno, y por tanto, en las condiciones mencionadas no es jurídicamente procedente ni viable reconocer indemnización de perjuicio alguno a particulares sobre bienes inmuebles, por los consecuentes efectos de la condición de bienes de uso público de uno de tales lotes […] pues lo lógico y razonable es que la cesión de una parte del área destinada al proyecto indudablemente lleve a que se modifique en su totalidad la ubicación de servicios, parqueaderos etc., cambios que debían efectuarse, cuando no se previó en el proyecto que debían realizarse para la ejecución del mismo, pues si dentro del diseño, planos y planeación del proyecto urbanístico o industrial no se tuvieron en cuenta desde un inicio por el constructor esta clase de afectaciones, lo cierto es que por el uso público de una zona, franja o área correspondiente y el desplazamiento o retroceso de los espacios de “retiro” indudablemente se deberían hacer los ajustes correspondientes”.
Se precisa que el doctor Nicolás Yepes Corrales fungió como Procurador Judicial Delegado ante esta Corporación, por lo que en dicha calidad, fue quien presentó el concepto en el sub examine, motivo por el cual, el 12 de octubre de 2023 formuló su respectiva manifestación de impedimento para conocer el asunto21 de conformidad con lo previsto en el inciso 1° del artículo 140 y en el numeral 12 del artículo 141 del 17 Auto de 1476 C. Apelación. 18 Auto de folio 1478 C. Apelación. 19 Escrito de folios 1479 a 1487 C. Apelación 20 Folios 1489 a 1507 C. Apelación 21 Índice SAMAI 00015.
Consultar certificado A3BF5853C6BB67E9 253DE0C5E402707A D0969D9F48C796BD 475849D3CC55B4A9 Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 7 Código General del Proceso, que le fue aprobada en Sala de Decisión por los demás miembros de la Subsección, de ahí que el proyecto respectivo fuera discutido y aprobado por Sala dual.
III. PROBLEMAS JURÍDICOS Conforme a los cargos planteados en el recurso de apelación, los problemas que ha de resolver esta Sala se contraen a los siguientes interrogantes: 3.1. ¿El Departamento de Antioquia es responsable por la ocupación permanente de la franja de terreno denominada LOTE 1 que hace parte del predio identificado con FMI 012-0027814, producto de la construcción de las obras asociadas al proyecto de infraestructura “Desarrollo Vial del Valle de la Aburrá – Norte”? 3.2.
¿Probó la parte actora que a causa de obras públicas realizadas sobre la franja de terreno denominada LOTE 1, que hace parte del predio identificado con FMI 012- 0027814, se afectaron los inmuebles vecinos Nos. FMI 012-27799 (2A), 012-27800 (2B), 012-27801 (2C), 012-27802 (3A), 012-27806 (4A) y 012-27807 (4B), ya que parte de ellos tendrán que emplearse como nuevas zonas de retiro obligatorio; y, que dicho daño resulta imputable al Departamento de Antioquia? Si se encuentran satisfechos los presupuestos para declarar la responsabilidad del Estado, corresponderá analizar los perjuicios deprecados en la demanda, con fundamento en las reglas que la jurisprudencia de la Corporación tenga establecidas en esa materia.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Sobre los presupuestos procesales 4.1.1. La competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por involucrar un proceso con vocación de doble instancia (art.136.8 CCA)22. 4.1.2. El oportuno ejercicio de la acción El daño objeto de la pretensión de reparación ocurrió el 27 de junio de 200523, momento en el que se hizo entrega al Grupo Constructor Hatovial S.A. del predio identificado como LOTE 1 adscrito al FMI 012-0027814 con el cometido de que fuera intervenido para la construcción de la segunda calzada Bello - Hatillo.
Por tanto, como la demanda fue presentada el 4 de junio de 200724 se revela evidente el ejercicio oportuno de la acción, según lo previsto en el artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 22 La cuantía estimada en la demanda, correspondiente a perjuicios materiales equivalentes a 3.068,48 SMLMV, estimativo que supera el monto establecido en el Numeral 6 del Canon 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA) en concordancia con lo dispuesto en el artículo 129 para que un proceso adelantado en acción de reparación directa sea considerado como de doble instancia ante esta Corporación, 500 SMLMV considerados al momento de presentación de la demanda (cuantía estimada en $3.373.489.246 año 2007).
Folio 420 a 424. C.ppl. 23 Acta para permiso de paso de folio 286 C. ppl 24 Según sello de radicación expedida por la oficina de reparto del Tribunal Administrativo de Antioquia, a folio 135 C.ppl. Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 8 4.1.3. La legitimación en la causa Comoquiera que el presente debate se contrae a establecer la existencia del daño derivado de la ocupación ilegal de una franja de terreno que supuestamente hace parte del predio identificado con FMI 012-0027814 a nombre de Gabriel Giraldo Vergara, sobre tal contexto, se auscultará el fondo del asunto y en ese sentido demostraron estar legitimados en la causa por activa, de un lado, el señor Gabriel Giraldo Vergara, como propietario del lote con MI 012-002781425, y de otro, Alba Marina Ariza Lacouture, Gabriel Giraldo Vergara, Jorge Andrés Giraldo Sánchez, Ana María Giraldo Sánchez, Alejandra María Giraldo Ariza y Gabriel José Giraldo Ariza quienes figuran como propietarios en común y proindiviso de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 012-2779926, 012-2780027, 012-2780128, 012-2780229, 012-2780630 y 012-2780731, bienes contiguos al intervenido para la construcción de la obra pública; por su parte, de conformidad con los hechos y pretensiones de la demanda, el hecho del cual provino el daño invocado se le atribuyó al Departamento de Antioquia, ente que intervino y celebró los actos jurídicos tendientes a la ejecución del proyecto de infraestructura de transporte, cuyo objeto es la “ejecución y operación del desarrollo vial Aburrá norte (Niquía – El Hatillo) en doble calzada, con las especificaciones del proyecto elaborado […] Igualmente, es objeto de este convenio la pavimentación, rectificación y ampliación en los puntos que lo permitan y ameriten […]” 32.
Por ende, está llamado a comparecer por pasiva al proceso. 4.2. Consideraciones sobre el primer problema jurídico. 4.2.1. Régimen de responsabilidad aplicable - Análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado por la ocupación de predios por la realización de obras públicas. Para el desarrollo de la actividad de construcción de obras públicas, ocasionalmente la administración puede generar responsabilidad estatal por ocupar un predio temporal o permanentemente ocasionando daños a los propietarios o poseedores del inmueble, quienes pueden ver afectados sus derechos, especialmente, el de propiedad establecido en el artículo 58 de la Constitución colombiana, por lo que el Estado no puede ocupar predios, por ejemplo, sin la existencia de una indemnización previa, un acuerdo con el propietario o una sentencia judicial; es decir, siguiendo con los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico.
En la ocupación transitoria el Estado utiliza el predio por un tiempo determinado y retorna el inmueble a su propietario o poseedor; mientras que, en los casos de ocupación permanente se trasforman los titulares del derecho de posesión o propiedad, porque la intención de la persona de derecho público es la de utilizar definitivamente el inmueble para un fin preestablecido.
En uno y otro caso, las personas que consideren que se les 25 Folios 80 y 81 C.ppl. 26 Folios 82 y 83 C.ppl. 27 Folios 84 y 85 C.ppl. 28 Folios 72 y 73 C.ppl. 29 Folios 74 y 75 C.ppl. 30 Folios 76 y 77 C.ppl. 31 Folios 78 y 79 C.ppl. 32 Convenio interinstitucional para la construcción y operación del desarrollo del norte vial Aburrá – Norte (Niquía – Hatillo) celebrado el 30 de mayo de 2002 entre el Departamento de Antioquia, Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Concesionario Hatovial S.A. de folios 478 a 519 C.ppl y otrosíes Nos. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 de folios 520 a 585 íd. Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 9 ha vulnerado sus derechos con ocasión la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles, pueden procurar la reparación del daño que ello comporta mediante el ejercicio de la acción de reparación directa (artículo 86 del C.C.A.).
El régimen de imputación del daño que ha empleado en este tipo de juicios la jurisdicción contencioso administrativa ha sido, por lo general, de tipo objetivo; sin embargo, también es posible realizar un análisis con base en el título de imputación subjetiva de la falla del servicio. En Cualquier caso, es necesario la prueba de los elementos fundamentales de la responsabilidad patrimonial pública33, los cuales han sido decantados a partir de la fórmula general de la responsabilidad patrimonial pública que fijó el artículo 90 Constitucional, vale decir, el daño antijurídico y la imputación del daño al Estado por causa de la acción u omisión de autoridad pública. 4.2.2.
Del daño y su antijuridicidad. Procede la Sala, dentro del marco esbozado anteriormente, a determinar si, en este caso concreto, la parte actora logró demostrar la existencia del daño consistente en la ocupación permanente de la franja denominada como LOTE 1 que hace parte del predio identificado con FMI 012-0027814, y si dicha situación, constituyó para Gabriel Giraldo Vergara un daño antijurídico.
Particularmente, si probó que el Departamento de Antioquia con ocasión a la ejecución de las obras del proyecto de infraestructura “Desarrollo Vial del Valle de la Aburrá – Norte” afectó un interés jurídico vinculado a su inmueble de dominio privado y no público, y, tras ello, si esa afectación constituiría una carga que no estuviera en el deber jurídico de soportar.
Con el fin de determinar la afectación del interés tutelado por el ordenamiento jurídico, en eventos de responsabilidad por ocupación permanente, es requisito necesario que la parte demandante demuestre que dicha ocupación existió y que se produjo en un predio respecto del que pruebe la condición de dueño, poseedor, usufructuario, habitador, usuario o tenedor, de la que derive un interés jurídico protegido por el derecho34.
En tal sentido, la Sala observa, de acuerdo con el recuento del estudio de títulos presentado el 7 de septiembre de 2004 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardota35, que el multicitado LOTE 1 inicialmente hacía parte del bien inmueble identificado en el FMI 012-27000 ubicado en Copacabana (Antioquia), el cual resultó del desenglobe efectuado a través de escritura pública 36645 del 29 de junio de 1991, mediante la cual, se englobaron 16 lotes de terreno independientes y posteriormente los desenglobaron en 5 lotes, dando como resultado el LOTE 1, predio este que, para la fecha de dicho instrumento figuraba a nombre de Pablo Rodríguez Lalinde.
La citada Oficina de Registro reportó –también- que mediante escritura pública 2503 del 7 de mayo de 1992 se dividieron los 5 lotes aludidos en 17, a los que se les asignaron las matriculas inmobiliarias 012-27798 a 012-27814 por lo que se cancelaron las 5 matrículas de los lotes fraccionados, entre ellas, la número 012- 27000, razón por la cual, el LOTE 1 quedó finalmente identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 012-0027814. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de septiembre de 2020, exp. 57623. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencias del 26 de marzo de 2014, exp. 30273; y del 9 de octubre de 2014, exp. 30459. 35 Folios 276 a 277 C.ppl. Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 10 Ahora bien, en lo que respecta al recuento histórico que da cuenta de la tradición del inmueble No. 012-0027814, el certificado de tradición y libertad allegado al plenario36 demuestra que mediante Anotación Nro. 4 del 18 de noviembre de 1992 se registró compraventa que le hiciere Gabriel Giraldo Vergara a Pablo Rodríguez Lalinde, negocio jurídico descrito en la Escritura pública 7681 del 13 de noviembre del mismo año37 en la que las partes manifestaron que “se transfiere a título de venta […] el lote de terreno cuyos linderos son los siguientes: denominado Lote uno (1) […] finalmente, del punto cuarenta y cuatro (44) al punto uno (1), o punto de partida, con la vía regional conocida como la autopista norte, en línea recta de noventa y ocho (98) metros con sesenta (60) centímetros.
Este inmueble se encuentra identificado en el Folio de Matrícula Inmobiliaria Nro. 012- 0027814 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardota (Antioquia). Dentro del perímetro llamado Lote No. uno (1) en los términos de la escritura pública 3665 de junio 29 de 1991 […] y la escritura pública No. 2503 de 1992 […] mediante la cual se reloteó, se encuentran cuatro (4) globos de terreno que conforman individualidades jurídicas distintas y que por lo tanto se sustraen del lote anteriormente alinderado […]”.
Revisado el contenido de la aludida Escritura Púbica de desenglobe No. 2503 del 7 de mayo de 199238, en lo que respecta al LOTE 1 dispuso: “LOTE UNO (1) Un lote de terreno ubicado en jurisdicción del Municipio de Copacabana, Departamento de Antioquia, y más concretamente en el Centro Integrado La Tasajera, que compone franja de terreno que pretende ceder al Municipio de Copacabana con motivo de las exigencias de la nueva norma de urbanismo, determinado por los siguientes linderos […] Dentro del perímetro descrito por los mencionados linderos, se encuentran cuatro (4) lotes de terreno que conforman individualidades jurídicas distintas y que por lo tanto se sustraen del lote anteriormente alinderado”.
Como se observa, el predio No. 012-0027814 efectivamente fue adquirido por Gabriel Giraldo Vergara, sin embargo, en lo que atañe al citado LOTE 1, se aprecia que: (i) en lo que concierne a su cabida total, se excluyeron cuatro (4) globos de terreno, y, (ii) desde el instante mismo que se desenglobó para constituir lo que sería el predio adquirido en compraventa, se reconoció que este tenía una carga urbanística para con el Municipio de Copacabana surgida de la licencia de construcción No. 112/90 otorgada por la Secretaría de Planeación, para la edificación de un complejo de bodegas comerciales en el sector, obligación consignada así: “Retroceso: debe ubicar los parámetros de construcción a 30 mts del eje de la Autopista Norte”39.
Bajo tal escenario, y, teniendo en cuenta que parte del LOTE 1 era requerido para la construcción de la doble calzada asociada al proyecto “Desarrollo Vial Aburra Norte (Niquía – El Hatillo)40, la Dirección de Valorización y Peajes adscrita a la Secretaría de Infraestructura Pública del Departamento de Antioquia se encargó de gestionar la adquisición del predio, de ahí que, en un principio, presentó oferta formal de compra sobre el aludido Lote 141, sin embargo, se aprecia que dicho acto nunca cobró firmeza en tanto que no se inscribió en el certificado de tradición y libertad del inmueble, lo que implicó que dicho procedimiento no se hubiere concluido.
Ahora bien, comoquiera que a la Dirección de Valorización y Peajes adscrita a la Secretaría de Infraestructura Pública del Departamento de Antioquia le persistían dudas frente a la titularidad del LOTE 1, nuevamente realizó el correspondiente 36 Folios 80 y 81 C.ppl. 37 Folios 20 a 38 C.ppl. 38 Folios 40 a 69 C.ppl. 39 Folios 638 a 662 C.2. 40 Según ficha predial aprobada por la interventoría del proyecto el 27 de abril de 2005, vista a folio 186 C.pp en la que se describe el plano con el área requerida de 2.371 m2 41 Folios 99 y 102 C.ppl.
Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 11 estudio de títulos en conjunto con la Dirección de Catastro Departamental y el Municipio de Copacabana, trabajo con el que concluyó que la franja pertenecía a unas obligaciones urbanísticas sin cumplir para con el Municipio de Copacabana, motivo por el cual, la Secretaría de Planeación de dicha entidad territorial, a través de Resolución 3425 del 7 de diciembre de 2004, requirió al urbanizador para que diera cumplimiento a las obligaciones a su cargo que -inclusive- fueron reconocidas previamente, mediante Escrituras Públicas 3665 de 1991 y 2503 de 1992; aunado a ello, a través de dicho acto, se calificó que el terreno hacía parte de áreas de cesión gratuita obligatoria en favor del municipio (Ley 9ª de 1989) que se hicieron efectivas con ocasión a una licencia de construcción previamente reconocida.
La mentada resolución fue recurrida en sede de reposición y apelación, sin embargo, los recursos no prosperaron, tal como consta en Resoluciones 449 del 13 de abril de 2005 y 0712 del 10 de junio del mismo año, respectivamente42. Según se acreditó en el plenario, los actos administrativos en comento fueron objeto de examen de legalidad ante la jurisdicción contenciosa (nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 05001233100020060063200), motivo por el cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia No. 0057 del 28 de junio de 200743, al paso de calificar el LOTE 1 como un bien de uso público por hacer parte de una área de cesión obligatoria a cargo del Municipio de Copacabana, denegó las súplicas de anulación con fundamento en las siguientes consideraciones: “1.
El deber del urbanizador de entregar mediante el otorgamiento de escritura pública, las áreas de cesión obligatoria que pasaron a ser bienes de uso público; 2. La omisión del urbanizador al demorar o no otorgar las respectivas escrituras púbicas en favor del ente Municipal, e inclusive la venta posterior del terreno a otra persona jurídica o natural, no vuelve privado un bien que tiene categoría de ser de uso público: 3.
La inaplicabilidad, a estos casos, de la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos […] no se requiere de la expedición de un acto administrativo que establezca la obligación a cargo del urbanizador de ceder gratuitamente al ente municipal en cuya jurisdicción territorial se produce el desarrollo urbano […] ya que ese es un asunto de ley, no estando su obligatorio cumplimiento abandonado a lo que los interesados tengan a bien acordar. […] si la cesión de áreas para los fines tanto indicados fue establecida por el legislador, contando al efecto con el necesario respaldo constitucional, no puede haber ningún acto administrativo que la Administración Municipal haya dejado de cumplir dentro del término de cinco años que le pueda acarrear el efecto tremendamente nocivo a la colectividad con conllevar la pérdida de fuerza ejecutoria”.
Como se aprecia, a partir de la mentada decisión del Tribunal, no cabe duda que el LOTE 1 adscrito al predio identificado con FMI 012-0027814 quedó catalogado como bien de uso público asociado a áreas de cesión obligatoria, calificación judicial que no puede ser mutada a instancias del operador jurídico de daños, máxime que se trata de una decisión ejecutoriada que transitó a cosa juzgada, tal como lo puso de presente el Tribunal en uno de los considerandos de la sentencia aquí apelada44.
Aunado a ello, valga destacar que de acuerdo con los planos de área intervenida45 aportados por la interventoría del proyecto, se reportó que, en efecto, se modificó la alineación del trazado vial con el cometido de utilizar una proporción inferior del LOTE 1, y así evitar nuevas intervenciones sobre los demás predios46, de modo tal que, de los 2.371,50 m2 inicialmente proyectados, se utilizaron 1.939,05 m2. 42 Folios 175 a 185 C.ppl. 43 Folios 152 a 174 C.ppl. 44 Folio 1439 vto C. Apelación. “el proceso finiquitó con sentencia del 28 de junio de 2007, proferida pro la sala Novena de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia […] denegando las súplicas de la demanda (Fls. 152 a 173); providencia que, según se extrae del sistema de consulta judicial, no fue apelada, encontrándose a la fecha, archivado el expediente” 45 Folios 185 A, 186 y 187 C.ppl. 46 Ver Oficio de folio 185 A C. ppl.
Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 12 En ese orden, no es dable reabrir el debate propuesto por la parte actora, según el cual, la licencia de construcción otorgada impuso una obligación asociada a un área de retiro más no a una cesión obligatoria47, esto, porque el juez de la nulidad consideró que no existían motivos que dieran al traste con la presunción de legalidad de la decisión administrativa que así lo declaró -Resolución 3425 del 7 de diciembre de 2004, razón por la cual, se hace inviable concluir la existencia de una ocupación irregular, cuando media un acto administrativo que declaró la vocación pública del predio objeto de estudio.
Así las cosas, el primer problema jurídico planteado por la Sala encuentra respuesta negativa, por lo que se confirmará la denegación de las súplicas en lo que respecta a la primera pretensión formulada en contra del Departamento de Antioquia relacionada con la ocupación irregular del multicitado LOTE 1 en el curso de la ejecución del proyecto de infraestructura denominado “Desarrollo Vial Aburrá norte (Niquía – El Hatillo) en doble calzada”. 4.3.
Consideraciones sobre el segundo problema jurídico. Con el cometido de abordar los cargos restantes de la apelación de modo concatenado, se llevará a cabo un análisis secuencial que tendrá como eje axial la efectiva demostración del daño alegado para este problema, y posteriormente, se revisará la prueba de las afectaciones urbanísticas y los perjuicios alegados.
Así, en primera medida, se convalidará si la parte actora acreditó que con la construcción de la vía pública realizada sobre el LOTE 1 se trasladó automáticamente la franja de retiro hacia el interior de los seis (6) predios vecinos; y, en segundo lugar, se examinará si, como colofón del traslado de la zona de retiro, los demandantes probaron las limitaciones y afectaciones urbanísticas causadas sobre sus inmuebles, así como la materialización de los perjuicios relacionados, fase del análisis esta última, en la que se verificará si el Tribunal le dio trámite adecuado a la prueba pericial decretada, y si este medio de convicción resultó válido y eficaz para acreditar los menoscabos reclamados en el libelo introductorio. 4.3.1.
Sobre el desplazamiento del área de retiro luego de la construcción de la doble calzada. Establecer el marco normativo de referencia que regula la infraestructura vial resulta fundamental para el caso, por cuanto proporciona la posibilidad de determinar las dimensiones de la zona de carretera o derecho de vía, ya que de ahí dependerá la concreción de la responsabilidad, habida cuenta de que, tal como se alegó en la demanda, supuestamente la zona de retiro se trasladó automáticamente por la construcción de la nueva obra concesionada.
Antes de analizar lo traído al proceso por la parte interesada para demostrar el traslado de facto de la franja de retiro, se precisarán algunos términos necesarios para comprender el alcance de las disposiciones que regulan la materia. 47 Ver demanda fundamentos de derecho de la demanda “en el presente caso estamos en presencia de un bien de dominio privado, que aunque estuviera afectado al uso público por constituir zona de aceras, antejardines y vías de acceso a una urbanización industrial, no habían salido del patrimonio particular y por tanto debían ser adquiridos previamente […]“expresamos desde ya que los actos administrativos expedidos por el Municipio de Copacabana para facilitarle al Departamento de Antioquia la apropiación de los bienes privados del Sr. Gabriel Giraldo, deben considerarse ilegales y que por lo tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia deberá desconocer su eficacia aplicando la excepción de ilegalidad” Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 13 De esta forma, por zona de carretera o derecho de vía se entiende la franja de terreno destinada a la construcción de la vía, incluyendo la proyección para futuras ampliaciones.
Por consiguiente, la zona de carretera o derecho de vía está compuesta por la corona y las zonas de terreno aledaño constituido como reserva para futuras ampliaciones. A su vez, la corona, es la faja o franja de terrero que resulta de la sumatoria de la calzada (vía destinada al tránsito de vehículos, constituida por uno o más carriles, separados por el eje de la vía), y la berma (fajas contiguas a la calzada comprendidas entre sus orillas y las líneas definidas por los hombros de la carretera).48 Con fundamento en estas distinciones, se acometerá el parangón entre lo alegado en el escrito inicial y lo acreditado en el proceso.
Así, de acuerdo con la carga impuesta al urbanizador a través de la licencia de construcción No. 112/90, se encuentra que para ese momento se dispuso la liberación de una franja de “30 mts del eje de la Autopista Norte”49, exigencia que guarda correspondencia con las dimensiones de la vía ─ancho de zona de carretera─ que se encontraba regulado por el Decreto 2770 de 1953, disposición normativa que estableció la anchura uniforme de la zona de carreteras nacionales de primera categoría en 30 metros50.
Sin embargo, una revisión minuciosa exige la inclusión de otras normas igualmente vigentes para la época de los hechos que, en sistemática, se deben apreciar para poder determinar el marco regulatorio del caso. Esto, por cuanto si bien el citado Decreto legislativo 2770 de 195351, fijaba el ancho de la zona utilizable de carretera, el mismo debe interpretarse en armonía con otras disposiciones, tales como, la Ley 105 de 1993 ─“Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”─, el Manual de Diseño Geométrico para carreteras de 1998, expedido por el Ministerio de Transporte52 y la normativa local aplicable al caso.
En plena armonía con lo anterior, Ley 105 de 1993, en su artículo 13, parágrafo 2º, dispuso: “Será responsabilidad de las autoridades civiles departamentales y/o municipales, la protección y conservación de la propiedad pública correspondiente a la zona de terreno aledaña a las carreteras nacionales, adquiridas como reserva para el mantenimiento y ensanchamiento de la red vial”, no en vano fue que, posteriormente, con la Ley 1228 de 2008, se creó el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras "SINC", una especie de banco de datos único nacional conformado por toda la información correspondiente a las carreteras a cargo de la Nación, de los departamentos, los municipios y los distritos especiales, que conformaría el inventario nacional de 48 Estas definiciones se extraen del Manual de Diseño Geométrico de carreteras de 1998, proferido por el Ministerio de Transporte.
Algunas de estas definiciones ya venían desde la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transporte nº 1000 de 1977, e igualmente, por ser conceptos descriptivos, se complementaron con la actualización del precitado manual en 2008. https://www.invias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/documentos- tecnicos/especificaciones-tecnicas/985-manual-de-diseno-geometrico 16/07/19. 49 Folios 638 a 662 C.2. 50 “Artículo 1.
La anchura mínima de la zona utilizable para las carreteras nacionales de primera categoría, será de treinta (30) metros. Para las carreteras nacionales de segunda categoría la anchura mínima de la zona utilizable será de veinticuatro (24) metros. Para las carreteras nacionales de tercera categoría, la anchura mínima de la zona utilizable será de veinte (20) metros.
Estas medidas se tomarán la mitad a cada lado del eje de la vía. El Ministerio de Obras Públicas determinará las carreteras que correspondan a cada una de las anteriores categorías”. 51 Adoptado como ley por el artículo 1° de la Ley 141 de 1.961. 52 https://www.invias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/documentos-tecnicos/especificaciones- tecnicas/985-manual-de-diseno-geometrico Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 14 carreteras, y, en el que se registraría cada una de las carreteras existentes identificadas por su categoría, ubicación, especificaciones, extensión, puentes, poblaciones que sirven, estado de las mismas, proyectos nuevos, intervenciones futuras y demás información que determine la entidad administradora del sistema.
Efectuadas las anteriores precisiones, al descender a la normativa de planeación regional y local urbana vigente para la época de los hechos, se encuentran los Acuerdos Metropolitanos 03 de 199853 y 18 de 200154, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano 2008 – 2020 METROPOLI de 200755 y el Acuerdo 025 de 2000 -Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Copacabana56.
Frente al contenido normativo de los referidos actos, conviene inicialmente traer a colación el artículo 198 del Acuerdo Metropolitano 03/1998, disposición que preveía sobre la Afectación Especial que “En todos los casos en que la Administración Municipal tenga prevista la adquisición de bienes inmuebles para destinarlos a propósitos definidos en al ley como de utilidad pública, tales como […] proyectos viales […] dentro de su respectivo territorio dispondrá afectación especial con miras a impedir o restringir su utilización u obstaculizar su posterior adquisición para el desarrollo de los programas respectivos”, a su turno, el canon 199 definió el procedimiento para aquello, así: “Para la afectación especial de bienes inmuebles, la Alcaldía Municipal expedirá el Decreto Correspondiente, una vez cumplidos los trámites, análisis legal, técnico y financiero por la oficina de Planeación Municipal o quien haga sus veces”.
A su turno, la Cuarta Parte del referido Acuerdo Metropolitano reglamentó lo concerniente al sistema vial regional, en tal sentido, dispuso que sería elaborado por el “Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana” y que debería ser tenido en cuenta por las Administraciones Municipales (art. 203). Ahora bien, frente al diseño de las vías previó que “podría ser contratado por firmas especializadas en la materia” que serían vigiladas a través de las interventorías respectivas al momento de la presentación de los diseños (art. 206) y que cualquier modificación al trazado vial debería ser aprobada por la Junta Metropolitana, previo análisis y sustentación de la reforma propuesta (art. 205).
Frente a la jerarquización del sistema vial, clasificó los distintos tipos de carreteras en i) vías troncales, ii) vías regionales, iii) vías arterias o distribuidoras primarias, iv) vías colectoras o distribuidoras secundarias, v) vías de servicio, y, vi) otras vías (arts. 219 y 220); y, sobre las zonas de retiro a la sección pública de las vías, estableció que para vías troncales y regionales en zonas industriales o comerciales sería de mínimo 15 metros, y frente a las demás, en márgenes de inferior metraje -10, 8, 5 y 2 mts- (art. 223).
Por su parte, el Acuerdo Metropolitano 18/200157 derogó el Acuerdo 03/1998 y adoptó el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano 2008 – 2020 METROPOLI de 2007, documento este último en el que se trazaron estrategias para el desarrollo regional a través de instrumentos de gestión del área metropolitana, sin embargo, en lo que atañe a regulación vial, no fue tan específico como su documento antecesor a enfocar su atención en la definición de los cometidos de interés regional y los métodos a desarrollar para llevarlos a cabo. 53 Folios 147 a 257 C.5. 54 Folios 258 a 262 C.5. 55 Folios 4 a 145 C.5. 56https://www.copacabana.gov.co/Transparencia/Normatividad/Acuerdo%20N%C2%B0%20025%20de%202000. pdf 57 Folios 258 a 262 C.5.
Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 15 Finalmente, el Acuerdo 025 de 2000 -Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Copacabana-, clasificó específicamente el sistema vial y de transporte del municipio, al respecto precisó que la autopista que comunica a Medellín, Bello y Copacabana es una vía de comunicación metropolitana (art. 33), de otro lado, enlistó los siguientes siete (7) proyectos u obras de infraestructura de transporte local: (i) Prolongar las vías urbanas, conectando el sistema vial transversal con: la vía a San Pedro, la vía de EPM, vía Circunvalar o prolongación de la carrera 65 y la 80 en el Noral, la troncal occidental, la regional, la perimetral y la transversal central que de Medellín conduce a Bogotá, (ii) Construir una vía directa que conecte la Vereda Granizal con el área urbana por Manantiales o por el sector de la Cueva, (iii) Articular la malla vial secundaria a los ejes viales de la regional, troncal occidental, la perimetral y la circunvalar, (iv) Establecer la señalización requerida en las vías según su jerarquización, (v) Organizar el sistema vial, rural y de interconexión con su entorno, estructurando un plan vial que armonice el desarrollo urbano y regularice las manzanas y vías, (vi) Habilitar la carrera 49 desde la calle 49 hasta la vía regional propuesta, como una vía de tránsito vehicular calmado, dándole continuidad y amplitud a los andenes, para conformar la red caminera hasta la esta estación del Metro tren y el centro integrado de servicios, y, (vii) Adecuación de la calle 50 entre el Ídem San Luis Gonzaga y el Presbítero Bernardo Montoya como vía vehicular de transito calmado(art. 81); y, catorce (14) metropolitanas: (i) METROTREN y ferrocarril, (ii) Canalización Río Aburrá, (iii) Centro integrado de servicios zona norte, (iv) Ampliación de doble calzada-troncal occidental, (v) Acceso vial vehicular y construcción de puentes para acceder a Copacabana por la quebrada Los Escobar, (vi) Parque natural de protección: El Arví, (vii).Tratamiento y disposición final de desechos líquidos y recuperación del río Aburrá, (viii) Tratamiento y disposición final de desechos sólidos, (ix) Realizar un estudio de patología diseño y construcción de puentes […], (x) Construcción conexión vial Cristo Rey al túnel en la autopista Medellín – Bogotá, (xi) Construir la vía regional sobre la margen derecha al río Aburrá desde el sector de San Juan de la Tasajera hasta Machado, (xii) Localizar, diseñar y construir la vía perimetral tanto al sur como la circunvalar al norte del Municipio y propiciar la circulación y el flujo vehicular ágilmente, (xiii) Determinar conjuntamente con otras entidades y entes territoriales las mejores alternativas de diseño y trazado de vías regionales, departamentales, metropolitanas, etc., con incidencia municipal, (xiv) Plan puentes (art. 80).
Valga acotar que mediante el citado Acuerdo se le asignó a la Secretaría de Planeación de Copacabana la función de formular y aprobar el diseño de las carreteras que ella no realizara, de acuerdo con los lineamientos del Plan Básico de Ordenamiento, así como las demás normas técnicas y legales vigentes. (art. 93), motivo por el cual, cualquier proyecto de infraestructura que afectara su jurisdicción debería previamente contar con su beneplácito en su calidad de autoridad conocedora de la materia.
Finalizado el anterior recuento, y, aplicado dicho contexto normativo al presente asunto, se encuentra que más allá de la aplicación de la previsión contenida en el Decreto 2770 de 1953 para la utilización del derecho de vía que ya fue utilizado (30 mts), tal como así lo demuestra el plano de “área intervenida” allegado al plenario58, no se aprecia que luego de la construcción de la doble calzada se haya creado, demarcado o trasladado un nueva zona de retiro a partir del frente de los lotes Nos 012-27799 (2A), 012-27800 (2B), 012-27801 (2C), 012-27802 (3A), 012-27806 (4A) y 012-27807 (4B); tampoco se acreditó la existencia de la declaración de un nuevo 58 Folio 187 C.ppl Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 16 proyecto de infraestructura que afectara dichos terrenos; ni se aportó constancia del Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras "SINC" en la que se consignaran intervenciones futuras con incidencia en la zona o ampliación de la calzada vial existente.
Por el contrario, tal como se expuso anteriormente, la normativa local no estableció obligación adicional a la ya prestada con la cesión del área intervenida, pues brilla por su ausencia una nueva decisión administrativa con la que se haya impuesto otra afectación especial sobre los predios colindantes al LOTE 1, tampoco se allegaron los diseños definitivos oficiales de la calzada en los que se establezca fehacientemente la creación de una nueva zona de retiro, ni se expuso un fundamento jurídico y/o técnico que así lo dispusiera; motivo por el cual, dicha afectación, de acuerdo con lo alegado por la parte actora, no pasa de ser más que una mera conjetura sin sustento de derecho, amén de que ni siquiera los peritos que concurrieron al proceso verificaron la procedencia del traslado automático de la franja de retiro por la ampliación de la calzada vial, pues estos dieron por hecho el daño y se enfocaron en auscultar los perjuicios.
En este punto, valga retomar que no por el hecho de que el Decreto 2770 de 1953 hubiese dispuesto la uniformidad de las zonas de carretera, ipso iure, una vez utilizada la zona de carretera o derecho de vía, de manera automática se generen nuevas afectaciones, pues en este caso deberá agotarse el respectivo procedimiento de adquisición previsto en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997, normas aplicables para el momento de los hechos.
Lo considerado, es tan verificable que -inclusive- el 2 de mayo de 2007 (después de la intervención del LOTE 1) la Gerencia del Proyecto Desarrollo Vial del Aburrá Norte presentó ofertas formales de compra parcial sobre varias fajas de terreno pertenecientes a los Lotes 2A, 2B, 2C y 3A59 para la construcción de un puente peatonal, documentos aquellos, en los que la entidad oferente de ninguna manera precisó que, por la ampliación de la vía, los predios a enajenar ya constituían áreas de reserva con afectaciones vigentes, tal como así también se constata en las fichas prediales y el informe de avalúo en los que se consignó que la destinación de los inmuebles era como “lote urbanizado no construido […] sin afectaciones”.
En otras palabras, el ancho de la carretera ampliada determinó una faja uniforme de terreno para la ejecución del proyecto de infraestructura que fue adquirido por el Municipio de Copacabana -en este presente asunto- a título de cesión gratuita obligatoria; de ahí que, de acuerdo con lo previsto con los parámetros de cabida previstos en la normativa aplicable (Decreto 2770 de 1953) no se contempló una especie de extensión automática de las zonas de reserva luego de haberse utilizado los anchos mínimos exigidos en dicha normativa.
Esto, sin mencionar que los programas de adquisición deben efectuarse de acuerdo con los planes de transporte ─cfr. art. 15 Ley 105 de 1993 sobre planes de expansión de la red vial a cargo de la Nación60─, y que, de acuerdo con las normas técnicas de construcción de carreteras ─Manual de diseño geométrico para carreteras de 1998, expedido por el Ministerio de Transporte y vigente para la época de los hechos─, los trazados de las vías también están definidos por requerimientos técnicos, 59 Folios 318 a 359 C.ppl. 60 “Artículo 15.
Planes de expansión de la red de transporte a cargo de la nación. El Ministerio de Transporte presentará al Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES para su aprobación, cada dos (2) años, los planes de expansión vial ( )”. Radicado: 05001-23-31-000-2007-01594-01 (59483) Demandante: Gabriel Giraldo Vergara y otros. 17 determinados por aspectos físicos y ambientales relacionados con la naturaleza y los usos de suelo, que imponían limitaciones al diseño por considerar, como son: relieve, hidrografía, geología y climatología, en la zona del proyecto, entre otros.
Por lo expuesto en el presente asunto, al no demostrarse el traslado automático o la creación de la nueva zona de retiro sobre los inmuebles con FMI 012-27799 (2A), 012- 27800 (2B), 012-27801 (2C), 012-27802 (3A), 012-27806 (4A) y 012-27807 (4B), implica ello que no se acreditó la existencia del daño alegado en la demanda, lo que hace imposible acudir al estudio del carácter antijurídico de aquel menoscabo y mucho menos al respectivo juicio de imputación, motivo por el cual, la Sala confirmará la sentencia proferida el 28 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la sociedad demandante, pero por las razones aquí expuestas.
V. COSTAS La Sala considera que no hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: ACÉPTASE el impedimento presentado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.
SEGUNDO: CONFÍRMESE la sentencia dictada el 28 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
TERCERO: NO IMPONER costas.
CUARTO: En firme esta providencia, enviar el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y Cúmplase, VF OJMZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente